+7 495 514 02 76

Москва и Московская область

 

+7 495 9 955 955

Многоканальный телефон для Москвы и МО

К вопросу об исторических традициях реформ административно-территориального деления России. - Черкасов В.А.

Дата: 13.09.2011    Автор: В.А. Черкасов

    Современное федеративное устройство России законодательно было закреплено в Федеративном договоре, подписанном Президентом Российской Федерации и главами республик, краев и областей в марте 1992 г., и в Конституции Российской Федерации, принятой на всероссийском референдуме 12 декабря 1993 года (ст.1). Вместе с тем Россия имеет богатый исторический опыт построения федеративных отношений. Еще древнерусское государство Киевская Русь по сути являлась конфедерацией полуавтономных княжеств. В Российской империи XVIII—XIX вв. существовали как губернии, так и полуавтономные Финляндия, Польша, Грузия, среднеазиатские ханства.

 

    Административно-территориальное деление России начинается с учреждения Петром I в 1708 году 8 губерний. К 1917 году их число возросло до 100, в том числе области и автономные Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Бухарский эмират и Хивинское ханство. В дореволюционной России была распространена практика объединения нескольких губерний в крупные генерал-губернаторства (Туркестанское, Кавказское и др.), по причине необходимости контроля за окраинными территориями империи (в основном, национальными).

 

     Губернии в дореволюционной России делились на уезды, а последние - на волости, которые считались низовыми административными единицами. Эта трехступенчатая система сохранялась и в первые годы при советской власти.

 

     В советский период существенное влияние на административно-территориальное деление оказало «экономическое районирование», то есть выделение крупных экономических районов (с 1923 года). Экономическое районирование проводилось на научной основе и имело целью создать эффективные территориально-производственные комплексы в соответствии с принципами оптимального разделения физико-географического пространства и труда (производительных сил). По сути, это была первая серьезная попытка, выражаясь современным языком, укрупнения субъектов РФ.

 

     В 20-е гг. XX в. прежние административные единицы - губернии и пр. - в соответствии с требованиями новых экономических и хозяйственных реалий укрупнялись и преобразовывались в края и области («объединения»)[1]. Уезды и волости были укрупнены и преобразованы, соответственно, в округа и районы. Округа были территориальными единицами краев и областей, районы - округов, а иногда напрямую краев и областей. Округа официально были упразднены в 1930 году, хотя последний округ был ликвидирован только в 1946 году. В результате районирования в РСФСР появились сложносоставные территориальные образования нескольких вариантов.

 

     В СССР и РСФСР провозглашалось федеративное устройство, хотя говорить о наличии подлинной федерации можно лишь с оговорками. Это стало серьезной причиной того, что после распада СССР в  Российской Федерации актуализировались проблемы развития федеративных отношений, во многом обусловленные исторически сложившимися особенностями федеративного устройства России.

 

     Надо признать, что на протяжении практически всей истории существования Российского государства (как, в прочем, и сегодня) предложения по укрупнению сопровождаются:

-                            объяснением необходимости изменения административно-территориального деления экономическими потребностями хозяйственного развития территорий;

-                            декларированием принципа добровольности;

-                            серьезными возражениями со стороны входящих субъектов, поскольку в этом они усматривали умаление собственных прав[2];

-                            установлением «мягкой» модели[3] (сегодня – «переходных периодов») отношений между «входящими» и «включающими» территориями;

-                            обоснованием важности усиления безопасности страны и укрепления ее обороноспособности (особенно приграничных территорий).

 

    С 1922 по 1991 годы неоднократно менялись конфигурация и структура деления РСФСР (в качестве крупнейшей республики СССР) на автономные республики, края, области и автономные (национальные) округа в составе республик, краев и областей. Причиной изменений крайне редко становились экономические факторы. Все большую роль приобретали политические обстоятельства. Например, депортации отдельных народов в 1942-1944 гг., сопровождались ликвидацией их национальных автономий. Затем - их восстановление в 1956 году (за исключением Республики немцев Поволжья).

 

    Исторически сложившийся приоритет политических критериев в федеративном устройстве России до сих пор предопределяет мышление и цели реформаторов. Показателем незавершенности процесса федеративного устройства современной России является наличие внутри некоторых краев и областей равноправных с ними по Конституции автономных округов. Такая асимметричность в рамках Федерации способствует тому, что в Совете Федерации и Государственной думе неоднократно высказывалась мысль о целесообразности укрупнения регионов и уменьшения их чис­ла в полтора или два раза.



[1] Впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в решении II сессии ВЦИК XI созыва, где указывалось, что край, в отличие от области, включает в свой состав национальные образования (Вторая сессия ВЦИК XI созыва. Стеногра­фический отчет. М., 1924. С. 459). На практике при решении вопросов государственного устройства это правило не соблюдалось.


Вернуться к списку книг

Периодические издания

Юридические услуги

Яндекс.Метрика

Поделиться ссылкой на выделенное