+7 495 514 02 76

Москва и Московская область

 

+7 495 9 955 955

Многоканальный телефон для Москвы и МО

Состояние и перспективы развития системы нормативно-правовых актов, регулирующих финансово-экономическую деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации - А.С. Кузнецов

Дата: 05.10.2011    Автор: А.С. Кузнецов

Основу правового регулирования финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации составляет Европейская Хартия местного самоуправления, которая в данной сфере устанавливает ряд основополагающих принципов. Согласно Европейской Хартии, одним из условий реальности местного самоуправления является наличие у местных коллективов финансовых средств. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов. Защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и их расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Таким образом, строительство финансовых основ в России 90-х гг. ХХ в. уже предопределялось нормами международного документа, который Россия, в конечном счете, ратифицировала.

 

Положения Европейской Хартии местного самоуправления необходимо рассматривать как общие принципы, определяющие финансово-экономическую политику государства по отношению к органам местного уровня власти. Исходя из нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющей приоритет норм международного права (ч. 4 ст. 15), в соответствие с условиями международного договора, следует принимать законы, составляющие правовое регулирование финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления.

 

Система нормативно-правовых актов, регулирующих финансово-экономическую деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации, состоит из 3-х звеньев. Это федеральные нормативные акты, акты субъектов федерации и акты органов местного самоуправления.

 

В целом трехуровневая правовая система построена по принципу верховенства правовых актов более высокого уровня, но не по всем вопросам, а только по вопросам, входящим в исключительную компетенцию соответствующего уровня власти, либо по вопросам совместного ведения разных уровней власти. В остальных случаях уполномоченные органы соответствующего уровня власти осуществляют собственное правовое регулирование.

 

В настоящее время нормативную базу местных финансов на федеральном уровне составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1996 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской федерации.

 

Отдельного анализа заслуживает новый федеральном закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Данный нормативный акт, вступающий в силу с 1 января 2006 г., призван коренным образом реформировать существующую систему местного самоуправления. Следует иметь в виду, что со дня вступления в силу данного закона, утратят силу федеральные законы от 28 августа 1996 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Данные законодательные акты и их структурные единицы, в период со дня официального опубликования нового Федерального закона и до его вступления в силу применяются в части, не противоречащей его положениям. Новый закон, направленный на реорганизацию местного самоуправления, представляет собой радикальный отход от принципов действующего законодательства. Закон 1995 г. относит большинство вопросов, касающихся местного самоуправления, к ведению представительных органов местного самоуправления, при условии соответствия их решений Конституции и законодательству субъектов Федерации. Новый закон передаёт контроль над местным самоуправлением в основном федеральной власти, и детально регулирует организацию местного самоуправления, его финансирование, полномочия и предметы ведения. Действующий сейчас закон о местном самоуправлении, принятый в 1995 г., предоставляет органам местного самоуправления значительную степень независимости. Если местное самоуправление и регулируется органами государственной власти, то эту роль практически полностью выполняют власти субъектов РФ, а не федеральная власть. Последняя устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, осуществляют некоторые надзорные функции и гарантирует право граждан на свободно избираемое и независимое в финансовом отношении местное самоуправление. Федеральная власть может предоставлять органам местного самоуправления финансирование и передавать им федеральную собственность, но в целом, если следовать требованиям Конституции о праве народа на самоуправление, полномочия федеральной власти являются ограниченными. Важно и то, что закон 1995 г. закрепляет за представительными органами местного самоуправления полное право самостоятельно устанавливать и собирать местные налоги (ст. 39), но предусматривает и внешнее регулирование этого вопроса, в форме минимальных бюджетных стандартов. Одна из норм ст. 37 гарантирует минимальный уровень финансирования местного самоуправления, требуя от федеральных властей и субъектов РФ выделять средства органам местного самоуправления, если сами они не в состоянии обеспечить достаточную доходную базу. Однако в этой же части предусмотрено, что орган местного самоуправления обязан при исполнении своих функций нести минимальные расходы, установленные федеральной властью. Можно сказать, что за исключением минимальных бюджетных стандартов, закон 1995 г. содержит достаточно надёжные гарантии независимости местного самоуправления или, по крайней мере, в значительной мере ограничивает возможность вмешательства субъектов Федерации в дела местного самоуправления. Однако в действительности это было далеко не так, что, видимо, неизбежно, поскольку субъекты Федерации были созданы задолго до органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации не только не считали, что органы местного самоуправления обладают независимой властью, источником которой является народ, но и передавали органам местного самоуправления ровно столько полномочий, сколько сами считали нужным. Наиболее характерным примером может служить Санкт-Петербург — хотя федеральный закон о местном самоуправлении был принят в 1995 г., первые выборы органов местного самоуправления состоялись здесь только в начале 1998 г. (явка избирателей на выборах составила только 13,5%). Вместо того, чтобы создать достаточно большие и сильные муниципальные образования, правительство Санкт-Петербурга разделило город на 111 округов, не имеющих ни реальной власти, ни собственности, кроме детских садов и некоторых спортивных учреждений. Бюджеты этих муниципальных образований, кроме тех, где развита предпринимательская деятельность, очень незначительны. Закон предусматривает комплексную систему выравнивания финансовых возможностей различных округов и населённых пунктов (субсидии, предоставляемые им федеральной властью и субъектами РФ), но механизм бюджетных отношений между самими уровнями местного самоуправления остаётся неясным. Хотя получается, что округа играют определённую роль в установлении налогов в населённых пунктах, это зависит от того, по какому варианту строятся отношения между представительными органами округа и населённого пункта, которые, в свою очередь, остаются неурегулированными. Более того, вопрос о том, какие могут устанавливаться местные налоги, должен решаться Налоговым кодексом, а не органами местного самоуправления.

 


Вернуться к списку книг

Периодические издания

Юридические услуги

Яндекс.Метрика

Поделиться ссылкой на выделенное