+7 495 514 02 76

Москва и Московская область

 

+7 495 9 955 955

Многоканальный телефон для Москвы и МО

Развитие депутатского мандата в России - Данилов И.С.

Дата: 05.09.2011    Автор: И.С. Данилов

    Становление парламентаризма в России – длительный и сложный процесс. Пожалуй, можно говорить о четырех больших этапах развития парламентаризма: архаичном (появление в раннебуржуазной России первых псевдопредставительных учреждений, Земских соборов), монархическом (первые Государственные Думы, существовавшие при неограниченной власти царя), советском (система представительных учреждений базировалась на императивном мандате), протодемократическом (становление парламентаризма с учетом практики развитых  стран и фактическом отказе от императивного мандата).

    Появление представительных учреждений в России связано с Земскими соборами, появившимися в XVI веке и просуществовавшими в течение одного столетия. Согласно земской реформе Ивана IV Грозного произошла замена наместнического управления, осуществляемого на основе кормлений, на местные выборные органы самоуправления. В дальнейшем, вплоть до XX века, представительства в России не существовало и историю российского парламентаризма можно отсчитывать от 6 августа 1905 года, когда император Николай II подписал манифест и закон о создании Государственной Думы Российской Империи. В этих документах определялась роль Думы как законосовещательного органа, в компетенцию которого входила разработка и обсуждение государственных расходов и доходов, а также представление своего мнения государю по указанным вопросам. Три месяца спустя ситуация в стране накаляется до такого предела, что Николай II идет на уступки и в октябре увеличивает полномочия Государственной Думы. С этого времени Дума становится похожа на типичный для европейской конституционной доктрины парламент. Величайший манифест от 17 октября 1905 года “Об усовершенствовании государственного порядка” гласил: “Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей[1]”. Дума получает право на законотворчество и участие в формировании бюджетной политики. Согласно Манифесту предметом ведения Думы стали “предметы, требующие издания законов”, “государственная роспись доходов и расходов”, “отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи”, “дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям”. Налицо функции, присущие парламенту в соответствии с европейской концепцией государственного права: законодательная, контрольная, бюджетная. Законодательная функция Государственной Думы России начала века ограничивалась правом императора утверждать законы, и без такого утверждения никакой закон не мог вступить в силу.

    Дума становится постоянно действующим органом, а парламентарии – профессиональными политиками. Статус члена Государственной Думы определялся следующим образом: парламентарий имел “полную свободу суждений и мнений, подлежащим ведению Думы”. Подобная формулировка позволяет сделать вывод о “свободном” характере мандата дореволюционного парламентария. Кроме того, члены Думы получали иммунитет и индемнитет. В таком состоянии Дума просуществовала 12 лет, будучи четыре раза созванной. Нельзя забывать и о Государственном Совете, фактически верхней палате российского парламента. Он был образован в соответствии с актом по “Учреждению Государственного Совета”, подписанным императором 23 апреля 1906 года и играл роль, сдерживающей “думцев” палаты. Совет образовывался из членов по высочайшему назначению и членов по выборам на куриальной основе общей численностью до 200 человек. Дума не могла вписаться в рамки царящего в России самоуправства исполнительной власти и 18 октября 1913 года Николай II подписал указ о роспуске IV Государственной Думы, чтобы затем вновь созданная дума могла иметь лишь законосовещательные функции.  6 октября 1917 года Временное правительство распустило Думу, это было произведено в связи с выборами в Учредительное собрание, которое в свою очередь было распущено в январе 1918 года согласно Декрету ВЦИК. Именно эту дату можно назвать концом второго этапа развития парламентаризма в России.

    Советское государство начало свое существование с внедрения в жизнь большинства идей, разработанных во время Парижской коммуны 1871 года, это коснулось и теории парламентаризма. Известно, что во Франции конца XIX века существовал особый вид организации деятельности государственных учреждений, в частности на должности по суду, управлению и народному представительству назначались лица, выбранные всеобщим избирательным правом. Марксистко-ленинская доктрина государства и права, отрицавшая разделение властей как не совместимое с пролетарски-классовыми интересами, подразумевала уничтожение парламентаризма, а с ним и “продажных”, “прогнивших” представительных учреждений. Однако концепция построения советской власти подразумевала  отнюдь не уничтожение представительных органов, а скорее установление абсолютно новых взаимоотношений между судебной, исполнительной и законодательной властями. Как верно замечает И.М. Степанов, “место разделения властей занимает единство законодательной и исполнительно-контрольной деятельности; место партийно-политической ответственности – ординарная подчиненность; место свободного депутатского мандата – императивный мандат с иллюзорным правом отзыва”[2]. Среди наиболее ярких примеров советской представительной системы можно выделить практику соединения законодательства, управления и контроля, а также императивный мандат. С 1918 года связь избирателей со своими избранниками выражается в следующем: избиратели дают представителю обязательные для выполнения наказы, а представитель со своей стороны обязуется периодически отчитываться о своей работе и работе представительного органа. Кроме того, избиратели имеют право в любой момент отозвать народного избранника, если последний пренебрегает исполнением своих обязанностей или производит иные, не согласующиеся с его высоким рангом, действия.

    Институт наказов впервые появляется в 1918 году в докладе о земле на II Всероссийском съезде Советов. Доклад включал в себя пункт о наказе земельным комитетам, основанном на основании 242 наказов местных Советов крестьянских депутатов. В дальнейшем вплоть до избирательной реформы 1936 года наказы привносились в самый низший представительный орган, а затем в случае признания наказа как объективного, он направлялся либо в исполком Совета для его реализации, либо в вышестоящий Совет, если наказ касался компетенции вышестоящего Совета. Конституция 1936 года установила принцип прямых выборов  во все Советы, эта система заменила многоступенчатые выборы. В соответствии с этими изменениями подверглась реконструкции и система привнесения наказов. До 1936 года наказы направлялись в нижестоящие Советы, там они вырабатывались окончательно и лишь затем поступали в вышестоящие представительные органы. Реформа 1936 года позволила населению избирать депутатов во все Советы, в том числе, в Верховный Совет СССР. Таким образом, гипотетически избиратели получили возможность направлять наказы даже депутатам Верховного Совета, хотя на деле это право практической реализации по известным причинам не получило. Среди одной из наиболее существенных причин этого стала централизация государственной власти и соответственно уменьшение роли представительных органов в деятельности Советского государства, неуклонно двигающегося к тоталитарному укладу жизни общества. Кроме того, старое Положение о Советах утратило свою юридическую силу, а новое положение было принято лишь через 20 лет. В теории советского государственного права также не было единого взгляда на определение понятия “наказы избирателей” и организацию работы по их осуществлению. Л.С. Галесник предлагал считать наказами “любые предложения избирателей в произвольной форме, направленные депутату в письмах, заявленные на собраниях избирателей или лично”[3]. В.А. Кучинский определял наказы как “указание трудящихся своим депутатам или Советам в целом, утвержденные общим собранием избирателей и представляющие интерес для всего или большинства населения, проживающего на соответствующей территории”[4]. Н.Е. Суханов отмечает, что наказы даются депутату на предвыборных собраниях, ими “следует считать предложения избирателей, высказанные и должным образом оформленные, как правило, на предвыборных собраниях и принятые к исполнению Советом”[5]. Таким образом, из приведенных выше разнообразных мнений о сути наказа и его исполнении, можно сделать вывод о следующем. Наказами являлись предложения, утвержденные собраниями избирателей, но не принятые к исполнению Советом. Иное мнение высказал В.О. Лучин, считающий, что наказы “имеющими общественное значение предложения избирателей, обращенные к своему депутату и Совету, рассмотренные и утвержденные простым большинством голосов правомочного собрания избирателей”[6].


Вернуться к списку книг

Периодические издания

Юридические услуги

Яндекс.Метрика

Поделиться ссылкой на выделенное