Понятие административного правонарушения играет роль первоначала в составе исследования административной ответственности, связывая ее различные части в нечто целостное, завершенное.
Обращение к проблеме понятия административных правонарушений актуально в настоящее время по ряду причин. Распад советских управленческих структур и возникновение новых после августа 1991 года, обязывают по-новому взглянуть на сложившееся понимание понятия административной ответственности. Переход к рыночной системе хозяйствования изменяет сферу административно-правового регулирования.
Понятие административного правонарушения закреплено в ст. 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (далее - КоАП). В соответствии с определением, данном в Кодексе административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, ...собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие, либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.[1]Там же в дефинитивной норме сделаны уточнения относительно разграничения административных проступков и преступлений; исчерпывающе определены разновидности административных деликтов, санкции за их нарушения, установлен процедурный порядок привлечения нарушителей к ответственности. Здесь нет необходимости воспроизводить зафиксированное в законе. Отметим следующее. Административные деликты, обладая признаками общественной вредности (опасности), в то же время существенно отличаются от преступлений степенью вредности (опасности). По свидетельству В.И.Гоймана, бытующее мнение о том, что административные правонарушения — предтеча преступлений, многократными исследованиями и практикой не подтверждается.[2]
Исходными и определяющими для понимания сущностного в административном правонарушении являются представления о том, что оно характеризуется общественной вредностью и противоправностью. Это следует из определения, данного в КоАП.
Противоправность является обязательным признаком административного правонарушения. Действующее законодательство об административной ответственности не допускает аналогии закона. “Никто, - провозглашено в статье 8 КоАП, - не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе, как на основании и в порядке, установленном законодательством”.[3]
Общественная вредность, опасность — основной объективный признак, определяющая черта правонарушения и его основополагающее объективное основание, отграничивающее правомерное от противоправного. Общественная вредность проявляется в том, что правонарушение всегда сопряжено с посягательствами на приоритеты и ценности человеческого общества, ущемляет частные и общественные интересы. “Акт правонарушения, - по мнению В.И.Гоймана, - всегда есть вызов обществу, пренебрежение тем, что значимо, ценно для него”[4]. Общественная вредность или опасность правонарушения, следовательно, состоит в том, что оно посягает на важные ценности общества, условия его существования. Правонарушения общественно вредны своей типичностью, распространенностью, это не единичный акт, а массовое в своем проявлении деяние либо обладающее потенциальной возможностью к такому распространению.
Правонарушения общественно вредны и тем, что они дезорганизуют нормальный ритм жизнедеятельности общества, направлены против господствующих общественных отношений, вносят в них элементы социальной напряженности и конфликтности. Из сказанного вытекает, что деяния, которые по своим свойствам не способны причинить вред общественным отношениям, ценностям общества и отдельной личности, ее правам и интересам, не создают угрозы правопорядку в целом или не подрывают правовой режим в той или иной сфере общественной жизни, не могут и объективно не должны признаваться правонарушениями.
Однако отдельные ученые не согласны с мнением о том, что административный проступок представляет общественную опасность. Подобные утверждения можно, в частности, найти у А.С.Шляпочникова[5] и В.А.Власова[6].
В.А.Власов, в частности, указывал на то, что административное правонарушение не представляет общественной опасности и именно этим отличается от преступлений.
Однако мы полагаем, что с мнением А.С.Шляпочникова, В.А.Власова согласиться нельзя.
Прежде всего все административные проступки в большей или меньшей степени представляют опасность для общества. Оценивая различную степень общественной опасности или иных правонарушений и учитывая целесообразность борьбы с ними различными методами, законодатель устанавливает за эти виды правонарушений различные виды ответственности. Оценка законодателем характера правонарушений, выражается в установленных им санкциях, и является основанием для определения правовой природы соответствующих правонарушений.
Выбирая наиболее целесообразный в данных условиях метод охраны и регулирования тех или иных общественных отношений, законодатель тем самым относит соответствующие нормы к той или иной отрасли права.
Именно в силу своей общественной опасности административные правонарушения влекут за собой применение мер государственного принуждения и общественного воздействия.
Тот факт, что в отличие от преступлений, вред, причиненный административными правонарушениями, по общему правилу, является меньшим, чем преступлением, и степень общественной опасности административных проступков по сравнению с преступлениями является более низкой, не является свидетельством того, что административное правонарушение лишено общественной опасности.
Общественная вредность или опасность является объективным свойством, объективным в том смысле, что деяние причиняет вред обществу, интересам отдельных граждан независимо от осознания данного обстоятельства законодателем. Вместе с тем, отнесение деяния к противоправному (закононарушающему) находится в зависимости от законодателя и от него в решающей мере зависит придание общественно опасному деянию официальной огласки либо же его замалчивание. Противоправность деяния обусловлена общественной вредностью (опасностью), порождена ею. Вне связи с этим деяние не может быть признано противоправным.
Мы согласны с мнением В.Л. Куланова о том, что противоправное поведение получает объективное выражение в поступках человека.[7] В этой связи уместно замечание К.Маркса, который писал: “Помимо своих действий я совершенно не существую для закона, совершенно не являюсь его объектом”.[8]
В части первой статьи 29 Конституции Российской Федерации определено, что каждому гарантируется свобода мысли и слова.[9] Свобода мысли - это право, без которого невозможна нормальная жизнедеятельность людей, общества в целом. Это право провозглашено в статьях 18 и 19 Всеобщей декларации прав человека и в статьях 18 и 19 Международного пакта о гражданских и политических правах[10].
Из сказанного следует, что правонарушением не могут быть мысли и чувства.
Границы противоправности и меру ответственности за их нарушение устанавливает государство, которое выносит свое решение на основе оценки комплекса объективных и субъективных фактов, в их числе: национальные традиции, особенности исторической обстановки, общественное мнение, значимость охраняемых отношений, степень причиненного вреда и т.д.
Достаточно распространенное и ныне в юридической теории положение о том, что противоправность есть юридическое выражение общественной опасности, требует уточнения. В специальной литературе между тем именно эта формально-юридическая сторона противоправности очень часто абсолютизируется. До недавнего времени почти общепризнанным считалось, что сам факт запрещения деяния в правотворческом акте определяет противоправность деяния. Такой подход, воспринимавшийся в качестве правотворческой и правоприменительной доктрины, порождал правонарушающие акты и соответственно приводил к привлечению к юридической ответственности лиц, приносивших своей деятельностью общественную пользу.
Понятие противоправности не может быть сведено лишь к внешней его стороне. По этой причине в противоправности следует различать два аспекта.
Во-первых, противоправность есть объективированная форма выражения общественно вредного, его внешняя сторона. Это значит, что общественно вредное (опасное) деяние должно быть официально удостоверено (подтверждено) законом в качестве противоправного.
Во-вторых, противоправность есть объективное свойство правонарушения. Объективное в том смысле, что всякое правонарушение посягает на сущностное в праве, т.е. на те социальные блага, которые представляет право: защищаемый им общий интерес (как объединение различных специфических согласованных частных и публичных интересов), тот порядок в общественных отношениях, который поддерживается при помощи правового инструментария, прогрессивную деятельность и конструктивные способы ее осуществления.
До введения в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях преобладающей была точка зрения о том, что административный проступок - это нарушение только норм административного права. Однако дело обстоит не так. Часть административных проступков направлена против порядка управления, действительно регулируемого административным правом. Но такие нарушения, как мелкие хищения чужого имущества (статья 49 КоАП) совершаются не в сфере управления, а в сфере производства и обращения. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры, перечисленные в главе 7 КоАП совершаются соответственно в сфере охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры.
Правонарушение изначально посягает на то, что берется под защиту. Именно в этом смысле противоправное неотделимо от общественно опасного, вредного.
В формально-логическом плане это может быть выражено следующим образом: “Все, что общественно вредно (опасно), то противоречит праву”. И соответственно: “Противоречащими праву являются только те деяния, которые общественно вредны (или опасны)”. В действительности от этой конструкции могут наблюдаться два типа отклонений:
1) “Не все, что запрещено законом в качестве противоправного, в действительности общественно вредно и опасно”;
2) “Не все, что общественно опасно, запрещено законом как противоправное”. И то и другое явления нежелательны и указывают на то, сколь важным является адекватное совмещение в действующем законодательстве общественно вредного и противоправного.[11]
Таким образом, противоправность есть родовое свойство всех отклоняющихся от правопорядка деяний.
Уяснение общественной вредности и противоправности деяния позволяет отграничить его от правомерного поведения. Эти характеристики, хотя и являются определяющими для понимания правонарушения, требуют все же конкретизации, привлечения дополнительных, уточняющих содержательных признаков, достаточных для отграничения правонарушения от иных отклонений от правопорядка.
Этой цели в юридической науке и практике служит конструкция юридического состава правонарушения, представляющего совокупность необходимых и достаточных с точки зрения действующего законодательства условий или элементов (и их признаков) объективного и субъективного характера для квалификации противоправного деяния в качестве правонарушения.
Объективную сторону правонарушения образует противоправное деяние, выраженное вовне в форме фактических противоправных действий либо в противоправном не совершении предписанного законом поведения. Мысли, убеждения, намерения, внешне не проявившиеся, не признаются действующим законодательством объектом преследования. В этом находит проявление гуманистическая направленность права. С позиции правового подхода только действием (бездействием) либо в отдельных случаях вербальной активностью (оскорблением, клеветой и пр.) может быть причинен ущерб защищаемым правом интересам.
Внешне административное правонарушение может выражаться как в противоправном действии, так и в противоправном бездействии. Например, в статье 52 КоАП устанавливается административная ответственность за несвоевременный возврат временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригодное для использования по назначению. Лицо призывается к ответственности за неисполнение своих обязанностей, за пассивность, за то, что оно не совершило действия которые должно было совершить.
При законодательном закреплении составов административных проступков необходимо как можно точнее формулировать, за какое конкретное действие или бездействие может наступить административная ответственность. Неопределенность составов, а это больше всего относится к описанию самого деяния, порождает на практике большие трудности при применении правовых норм, а нередко приводит и к нарушениям закона. Слишком общие нормы создают возможность проявления субъективизма в правовой оценке поведения людей, необоснованного сужения или расширения пределов ответственности.
К элементам объективной стороны правонарушения относятся причинная связь между деянием и наступившими последствиями и причиненный вред. В юридической теории и практике под причинной связью понимают такую объективную связь между вредным деянием и наступившими последствиями, при которой противоправное деяние предшествует во времени последствию и является главной и непосредственной причиной, неизбежно вызывающей данное последствие. Вред выражается в совокупности отрицательных последствий правонарушения, представляющих собой нарушение правопорядка, уничтожение какого-либо блага, ценности или ограничение пользования ими, стеснение свободы поведения других лиц (организаций), ущемление их объективных прав. Вред может иметь материальный, физически и иной характер, посягать на специфические или общие интересы. Характер деяния и причиняемый при этом вред являются объективными основаниями для определения степени общественной опасности, отграничения правонарушений от иных отклонений от правопорядка.
С объективной стороной непосредственно связан другой элемент состава правонарушения — объект, т. е. отношения, на которые посягает правонарушитель.
“В природе не существует правонарушений, которые ни на что бы не посягали. Обычно то, на что правонарушение посягает, чему оно причинят ущерб, признается объектом правонарушения. В качестве объекта административного правонарушения, - указывает М.С.Студеникина, - выступают общественные отношения, нормальному развитию и реализации которых административное правонарушение препятствует”.[12]
Субъективная сторона правонарушения воплощена в понятии деликтоспособности правонарушителя. Это означает, что правонарушением признается лишь виновное деяние, т.е. такие действия, которые в момент их совершения находились под контролем воли и сознания лица.
Фактическим основанием для наступления административной ответственности является нарушение правовых норм, охраняемых административными санкциями, - административное нарушение (административный деликт). Оно может быть совершено виновно и невиновно.
Действующее законодательство закрепляет принцип, что индивидуальные субъекты (граждане, должностные лица) несут ответственность только за виновные действия - административное правонарушение. Что же касается организаций, то они отвечают за ряд административных нарушений независимо оттого, виновны ли они - субъекты, решающие вопросы об их ответственности, не обязаны выяснять, доказывать наличие вины. Организации в таких случаях несут ответственность за то, что правило нарушено, за то, что произошло. Это называется объективным вменением. От ответственности за неисполнение обязанности в таких случаях освобождает только действие непреодолимой силы. Объективное вменение, привлечение к административной ответственности за сам факт совершения административного нарушения применяется прежде всего в отношении предпринимательской деятельности, в том числе к лицам, занимающимся ею без образования юридического лица.
В части 6 статьи 231 Таможенного кодекса Российской Федерации, принятом в 1993 году, установлено, что предприятия, учреждения и организации, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, несут ответственность за нарушение таможенные правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие действия непреодолимой силы.[13] Таким образом, по Таможенному кодексу Российской Федерации ответственность независимо от наличия вины несут не только организации, но и лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Следовательно, по действующему законодательству основание привлечения к административной ответственности индивидуальных субъектов - виновное административное правонарушение, а коллективных субъектов - просто административное нарушение.
Не все вопросы, касающиеся субъекта правонарушения, решены в юридической теории и практике однозначно. Мнения специалистов разделились. Одна группа ученых склонна признавать коллектив людей субъектом административного правонарушения. Другие — исходят из противоположного мнения. В любом случае действия коллективных субъектов при определенных условиях могут признаваться противоправными и соответственно влечь некоторые правоограничения.
Для признания противоправных действий правонарушением законодательство предъявляет к их субъекту определенные требования. Это прежде всего наличие определенного возраста, с достижением которого физические лица становятся деликтоспособными. Административная ответственность на основании статьи 13 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях наступает с 16 лет.
Однако это правило отнюдь не означает, что для лиц, не достигших 16 лет, действует льгота. Правонарушение, совершенное подростком в возрасте до 16 лет, хотя и не считается административным проступком, тем не менее не остается безнаказанным. Материалы о таких правонарушениях направляются в специальный орган, образованный при органах местного самоуправления, - комиссии по делам несовершеннолетних, которые принимают меры, предусмотренные Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года.[14]
Юридическим составом правонарушения охватывается еще один компонент — установление в законодательстве санкций (неблагоприятных последствий) за совершение правонарушений, являющееся непременным условием применения к правонарушителю мер юридической ответственности. Справедливо замечено, что там, где не предусмотрена юридическая ответственность, нет правонарушения.
На основании изложенного можно определить признаки административного правонарушения.
1. Административным проступком может быть как деяние человека, его поступок, или ряд поступков, имеющих единую направленность, так и деяние коллективного субъекта - юридического лица.
Мысли, чувства, как бы отрицательно они не оценивались, не могут служит основанием для административной ответственности.
Административный проступок может быть совершен как в форме действия, нарушающего определенные правила поведения, так и в форме бездействия, т.е. невыполнения конкретной правовой обязанности.
2. Административным правонарушением является общественно опасное деяние, причинившее или способное причинить вред общественным отношениям, охраняемым нормами права.
3. Административный проступок является деянием противоправным. Это значит, что он всегда представляет собой нарушение определенных норм права, либо совершение действия, запрещенного правовой нормой, либо несовершение действия, предписанного ею.
Для признания правонарушения административным проступком необходимо, чтобы за нарушение соответствующей правовой нормы была установлена именно административная ответственность, а не какой-либо другой вид ответственности.
Поэтому деяния, хотя бы и причинившие вред обществу, но не нарушившие конкретную действующую норму права, предусматривающую административную ответственность, не может рассматриваться как административный проступок.
4. Когда субъектом выступает физическое лицо, административный проступок является деянием виновным.
Деяние человека может влечь за собой ответственность только тогда, когда оно совершено умышленно или по неосторожности.
Вина лица, совершившего административное правонарушение, выражает его отрицательное отношение к общественным отношениям, охраняемым административным правом, и правилами поведения, установленными или взятыми под охрану нормами административного права.
Для коллективных субъектов (организаций) виновность не является характеризующим признаком административного правонарушения.
5. Наконец, административным проступком может быть признано только такое правонарушение, которое влечет за собой административную ответственность. Административная ответственность заключается в обязанности лица, виновного в административном проступке, отвечать в установленном законом порядке перед исполнительно-распорядительным органом, представителем власти или судом за совершенное правонарушение и подвергаться предусмотренному административному взысканию.
Итак, административное правонарушение (проступок) — это общественно вредное (или общественно опасное) противоправное и виновное деяние деликтоспособного субъекта, не являющееся преступлением, нарушающее общественные отношения, охраняемые законами и иными нормативными актами, и влекущее административную ответственность.
[1] Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1984. - №27. - Cт. 909.
[2] Общая теория права и государства / Под ред В.В.Лазарева. - М.: Юристъ, 1996. - C.239.
[3] Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1984. - №27. - Cт. 909.
[4] См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред В.В.Лазарева. - М.: Юристъ, 1996. - C.232.
[5] См.: Шляпочников А.С. Некоторые правовые вопросы усиления борьбы с паразитическими
элементами //Ученые записки ВИЮН. Вып.14. – 1962. - C.122.
[6] См.: Власов В.А. Новое законодательство об административных штрафах. – М.: Госюриздат, 1963. –
C. 54-59.
[7] См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. - М.: Юристъ. -1997. - C.527.
[8] Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения.- Т.1. - C.14.
[9] Российская газета. - 25.12.93. - N 237.
[10] Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1994 -N 12.
[11] Общая теория права и государства / Под ред В.В.Лазарева. - М.: Юристъ. – 1996. - C. 235.
[12] Студеникина М.С. Что такое административная ответственность? - М.: Советская Россия. - 1990. – C.11.
[13] Ведомости Совета народных депутатов РФ и Вероховного Совета РФ. –1993. - № 31. - Cт. 1224.
[14] Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1967. - № 23. - Cт. 536.