Выход российской экономики из затянувшегося кризиса требует активизации роли государства в правовом регулировании экономических процессов. Вытеснение государства из сферы экономики, ошибки допущенные при осуществлении приватизации государственных и муниципальных предприятий привели к известным негативным последствиям.
Необходимость активизации роли государства в регулировании экономических процессов диктуется отнюдь не конъюнктурными соображениями и не желанием возврата прошлого. Прежде всего, она отражает богатейший мировой опыт, осмысленный наукой и глубинные закономерности переходной эпохи. Государству, вне всякого сомнения, принадлежит центральная координирующая роль в создании как государственных, так и частных организаций, обеспечивающих функционирование рыночной экономики. Вопрос об участии государства в регулировании экономики уже не является в науке предметом дискуссий. Проблема состоит в том, каким образом, с помощью каких механизмов может быть обеспечено наиболее эффективное осуществление государством регулирующих функций. При отработке эффективного механизма государственного регулирования следует учитывать и исторический опыт зарубежных стран.
Государственное воздействие на процесс образования и функционирования акционерных обществ, в свою очередь, содержит несколько составляющих. Как минимум оно должно содержать следующие составляющие: правовое воздействие, организационное и методическое обеспечение, идеологическое воздействие.
Для максимальной эффективности государственного воздействия эти составляющие должны быть синхронизированы. Как показывает практика осуществления преобразования государственных предприятий в акционерные общества, основное внимание уделялось идеологическому воздействию и организационному обеспечению данного процесса. О последнем свидетельствуют крайне сжатые сроки проведения подобных преобразований. Что же касается нормативно-правового и методического обеспечения процесса образования акционерных обществ, то они оказались крайне слабыми, что повлекло массовые злоупотребления. Вследствие такой неравнозначности элементов государственного воздействия, многие цели и задачи процесса приватизации и образования акционерных обществ не были достигнуты.
Еще в недалеком прошлом была отчетливо видна абсолютизация роли государства, функции которого сводились главным образом к административному распределению ресурсов. Практически полностью были огосударствлены промышленность, транспорт, торговля, общественное питание, вся сфера услуг. Была национализирована даже промысловая кооперация. Государство осуществляло тотальное управление всеми процессами производства, распределения, обмена общественного продукта. Через систему материально-технического снабжения и ценообразования оно полностью контролировало движение натуральных ресурсов, а через бюджет, финансы отраслей – денежных потоков.
Доведенные до крайности черты командной экономики подрывали стимулы для продуктивного труда, ставили заслон предпринимательству, инновационной активности, рационального использования ресурсов с одной стороны, а с другой порождали иждивенчество и безынициативность. Экономические преобразования, осуществляемые в России были призваны обеспечить переход от командной, директивно управляемой экономики к социально ориентированному рыночному хозяйству, с оптимальными регулирующими функциями государства.
Здесь со всей очевидностью проявились два диаметрально противоположных подхода. Один из них предусматривал постепенную трансформацию командной экономики: постепенное разгосударствление предприятий, их приватизацию, преобразование в акционерные общества и иные формы юридических лиц в целях повышения эффективности их работы и адаптации к условиям рынка, образование рыночной инфраструктуры при сохранении в руках государства возможности прямого и косвенного воздействия на все сферы экономики.
Другой подход ориентировался на разовое разрушение командной экономики и сведение до минимума роли государства в экономике, упование на регулирующее значение рынка. Этот подход аргументировался необходимостью “вернуть страну на естественный путь развития, по которому идут развитые страны Запада”.
Очевидно, что второй подход апеллировал к тому, от чего уже ушли западные страны, игнорировал существенное значение переходного периода. Он не учитывал особенности и традиции российской экономики, складывавшейся веками с ее огромной территорией, огромным разнообразием (природно-географических, социальных и т.п.) условий жизни различных регионов страны. Государство в России во все времена играло значительно большую роль в экономической сфере, чем в западном мире. Как показала практика осуществления экономических преобразований в России возобладал второй подход, не соответствующий ни опыту экономических реформ в других странах, ни специфическим особенностям российской экономики, в том числе и в вопросе о доле государства в механизме экономического регулирования. Несоответствие экономического курса страны ее реальным условиям и потребностям, практическим отсутствием надлежащей правовой основы проводимых реформ, принижение роли государства являлись основными причинами глубочайшего экономического кризиса.
Проводимая на протяжении ряда лет стратегия либеральных преобразований была направлена на отказ государства от регулирования экономических процессов, структуры и объемов производства, государственной инвестиционной и финансовой поддержки вновь создаваемых предприятий. Целенаправленно осуществлялись преобразования государственного сектора экономики, причем, нередко, с насаждением определенных форм хозяйствования, что создавало питательную среду для роста спекулятивного капитала в сферах обращения и финансовой деятельности.
Одним из главных механизмов реализации отмеченных процессов являлась приватизация государственных и муниципальных предприятий. Разгосударствление и приватизация были действительно крайне необходимы для повышения эффективности функционирования предприятий и всей системы хозяйства. Однако необходимо следует, что при отсутствии необходимой правовой основы им был придан характер излишне политизированный компании, преследующий цель как можно быстрее разрушить государственную собственность, осуществить ее кардинальный передел и, как объясняли отдельные идеологи реформ “не допустить возврата прошлого”. Главные же цели – создание широкого слоя собственников, привлечение инвестиций, создание конкурентной рыночной среды, рационализация хозяйства оказались отодвинутыми на второй план. В результате произошла смена собственника, а реальных перемен в технологии, организации и управлении предприятий (большинство из которых были преобразованы в акционерные общества) так и не произошло. Более того, под предлогом демонополизации и разукрупнения были разрушены многие функционирующие и экономически жизнеспособные структуры и комплексы. Возникли серьезные коллизии между новыми собственниками и трудовыми.
Приобретение крупных пакетов акций, зачастую рассматривалось новыми владельцами как спекулятивная сделка, рассчитанная лишь на выгодную перепродажу акций, а вовсе не была продиктована интересами повышения эффективности производственной деятельности акционерного общества.
Массовая приватизация игнорировала важную историческую особенность экономики России: в нашем государстве казенные предприятия всегда играли большую роль и служили своего рода каркасом многообразного и разбросанного по всей территории хозяйства. Государственная собственность на естественные монополии, социальную инфраструктуру не противоречили и тенденциям развития экономики в развитых западных странах.
С массовой приватизацией был связан постепенный и беспорядочный демонтаж системы государственного управления экономикой (либерализация цен, резкое сокращение госзаказа на оборонную продукцию, уменьшение государственных инвестиций и т.д.). Проводимый монетарными методами курс на ограничение государственного регулирования экономики, проведение жесткой финансовой политики в условиях роста цен и высокой инфляции привела к падению производства, расширению системы неплатежей.
В результате административно-командная система управления экономикой была разрушена, а рыночный механизм не был создан. На уровне предприятий, преобразованных в акционерные общества рыночные стимулы не работали на обновление и повышение эффективности производства.
При отсутствии рыночной среды и реальных участников рынка, с ликвидацией механизмов управления регулирующие функции фактически перешли от государства к стремительно растущему теневому и спекулятивному капиталу. Последствия этого не замедлили себя проявлять в многочисленных финансовых пирамидах, различного рода обманах и вымогательствах, переделах собственности. Судебные способы разрешения хозяйственных споров стали все чаще подменяться скандальными разборками, вплоть до физического устранения конкурентов.
В настоящее время необходимо более активное осуществление социально-экономических и институциональных преобразований, создание, с одной стороны, современных механизмов самоуправления, здоровой конкурентной среды, разветвленной рыночной инфраструктуры, декриминализация экономики, а с другой – выработка с учетом мирового опыта оптимальных для страны форм и методов государственного регулирования экономическими процессами.
Таким образом, можно сделать вывод, что вытеснение государства из сферы экономики России привело к серьезному обострению кризисных процессов и имело крайне негативные последствия.
В настоящее время и в обозримом будущем роль государства как инициатора проведения экономических реформ, субъекта стратегического целеполагания экономического регулирования не только не снизится, но и объективно должна возрастать. Государство способно и должно создавать благоприятные и стабильные условия для развития отечественного производства, поддержки предпринимательства, эффективного управления государственной собственностью, переориентации процессов приватизации по критериям социально-экономической эффективности, создания действенной системы антимонопольного регулирования и стимулирования конкуренции.
Анализ хода и развития российской приватизации позволяет сделать вывод о неоднозначности ее итогов.
С одной стороны (хотя и ценою многочисленных потерь и негативных последствий) была устранена монополия государственной собственности в народном хозяйстве, заложены основы рыночной экономики многоукладного типа. В остром противоборстве ветвей власти, хотя с опозданием и наличием общественных противоречий была разработана правовая основа перехода государственной собственности в негосударственную. Заложен фундамент для формирования и развития фондового рынка.
Экономические показатели многих приватизированных предприятий опережают показатели хозяйственной деятельности государственных предприятий. Приватизация позволила создать объективные предпосылки для привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций.
Вместе с тем, необходимо отметить и существенные просчеты в ходе проведения столь масштабной приватизации, осуществленной в кратчайшие исторические сроки.
Сделав ставку на приоритетную реализацию политического тезиса о необходимости осуществляемых преобразований, российская модель отодвинула на второй план проблему экономической эффективности приватизации применительно к конкретному предприятию.
Неоправданно широкие масштабы приобрела приватизация в оборонных отраслях промышленности, на предприятиях, относящихся к естественным монополиям.
С принятием Федерального закона от 21 июля 1997г. № 123–ФЗ “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” в России наступил новый этап приватизации. Характерной особенностью этого этапа является учет накопленного (в том числе и негативного) опыта приватизации и изменений, произошедших в экономике страны. Приватизация переориентируется на повышение эффективности как производства в целом, так и деятельности отдельных предприятий. Наметился отказ от массовой приватизации в пользу индивидуального подхода к продаже государственной собственности. Безусловным преимуществом такого подхода является возможность осуществления предпродажного цикла мероприятий от анализа экономического состояния объекта до поиска потенциальных стратегических инвесторов; учета градостроительных, социальных, экономических последствий приватизации, обеспечения интересов национальной безопасности.
Федеральным законом Российской Федерации от 26 декабря 1995 года “Об акционерных обществах” определены права собственника акций в отношении самого общества, закреплен механизм внутреннего (ревизионная комиссия) и внешнего (независимый аудитор) контроля за решением финансовых вопросов и использованием прибыли. Чистая прибыль общества, приходящаяся на государственный пакет акций, должна перечисляться в бюджет. В этой связи необходимо преобразование многих государственных предприятий в акционерные общества. Не случайно среднесрочной правительственной программой социально-экономического развития Российской Федерации на период 1997 – 2000 г.г. предусматривается поэтапное сокращение применения права хозяйственного ведения по отношению к предприятиям, находящимся в государственной и муниципальной собственности. Правительственной программой предусматривается реорганизовать федеральные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения в хозяйственные общества со 100-процентным государственным капиталом, либо в федеральные казенные предприятия.
Вместе с тем, нельзя не принимать во внимание то обстоятельство, что большинство из 30 тысяч федеральных государственных предприятий и учреждений является технически и морально устаревшими и неплатежеспособными структурами. В этой связи представляются обоснованными предложения некоторых авторов относительно введения специального способа приватизации хозяйственных обществ со 100-процентным государственным капиталом. В соответствии с этим способом предусматривается передача акций этого общества в доверительное управление по конкурсу, основным условием которого является обязательство победителя конкурса – доверительного управляющего повысить котировку данных акций и провести реструктуризацию предприятий. При этом с победителем конкурса предпринимательских проектов заключается контракт, определяющий его права и обязанности, формы ответственности.
На период осуществления проекта все акции передаются победителю конкурса в доверительное управление, оставаясь в собственности государства. Главными, таким образом, становятся проблемы вывода предприятия из кризиса, а не формальная смена собственника.
Необходимо отметить, что государственные органы не вмешиваются в текущую деятельность предприятия, сохраняя право вето по важнейшим вопросам (внесение изменений и дополнений в устав предприятия, принятие решений об изменении его организационной формы, ликвидации). После завершения процесса реструктурирования предприятия победителю конкурса предпринимательских проектов предоставляется право на приобретение части имущества предприятия.
Наделение наемных работников правом (возможностью) приобретать в собственность имущество предприятия, с вовлечением их в управление предприятием, могло бы стать важным фактором роста эффективности производства. В ходе массового акционирования государственных предприятий сформировался большой набор пакетов акций, закрепленных в государственной собственности.
В настоящее время в собственности Российской Федерации находится около 2,5 тысяч пакетов акций акционерных обществ. Все акционерные общества с государственным участием можно разделить на две группы.
К первой группе могут быть отнесены акционерные общества, государственный пакет акций которых целесообразно реализовать путем продажи в течение относительно короткого периода времени.
Первоочередной задачей государственных органов в этом случае является поиск институционального инвестора. Должны быть определены инвестиционная привлекательность акционерного общества, его финансовое состояние, а в необходимых случаях проведена независимая аудиторская проверка. В каждом конкретном случае избирается стратегия продажи акций государственного пакета, а именно: продажа пакета крупному институциональному инвестору (инвесторам), либо мелкими пакетами; продажа акций на денежном аукционе или инвестиционном конкурсе.
Решения по этим вопросам принимают Министерство государственного имущества России, территориальные комитеты по управлению имуществом с привлечением специалистов соответствующих отраслевых министерств, представителей государства в органах управления акционерных обществ.
Ко второй группе можно отнести акционерные общества, государственный пакет акций которых целесообразно оставить в течение относительно длительного времени в собственности государства.
Главная цель государственных органов в данном случае состоит в обеспечении устойчивой работы предприятия, повышении эффективности производственной деятельности, получении существенных дивидендов на акции при условии направления части прибыли на модернизацию и развитие производства. При этом, необходимо поддерживать стабильную (умеренно растущую) курсовую стоимость акций, предпринимать меры по недопущению спекулятивно резких изменений ее величины.
Важным является вопрос о недопущении захвата контроля над акционерным обществом какой-либо группой акционеров. По этой причине представитель государства должен отслеживать основные сделки с акциями акционерного общества.
В некоторых случаях необходимо ставить вопрос об увеличении государственной доли в уставном капитале для сохранения контроля над предприятием, имеющим важное значение для экономики страны.
По мере истечения срока закрепления федерального пакета акций представители государства должны вносить в назначивший их государственный орган предложения о продлении срока закрепления, полной или частичной продажи закрепленного пакета акций, введения специального права “золотая акция” и т.д.
В связи с тем, что, как уже отмечалось, в руках государства сосредоточено большое количество пакетов акций, сформировался институт представителей государства в органах управления акционерных обществ. В настоящее время в органах управления акционерных обществ насчитывается около 3,5 тысяч представителей государства. Эта цифра не является неизменной, поскольку, с одной стороны осуществляется продажа государственных пакетов акций, а с другой – создаются новые общества, имеющие в уставном капитале государственную долю. Как показывает практика деятельности представителей государства, они представляют государственные интересы в акционерных обществах далеко не на должном уровне. Многие представители государства рассматривают работу в органах управления акционерных обществ как дополнительную служебную нагрузку. Участвуя в органах управления акционерных обществ эпизодически, они далеко не всегда вникают в существо производственных, социальных и финансовых проблем.
На эффективности деятельности сказывается их слабая подготовленность к работе в органах управления обществ в условиях экономических реформ, слабое знание законодательства, основ менеджмента и маркетинга. Совершенствование системы управления государственной собственностью требует и улучшения координации деятельности государственных органов. Преодоление имеющихся негативных тенденций неразрывно связано с четким определением компетенции федеральных органов в системе управления государственной собственностью. Нечеткость и размытость существующей структуры управления государственной собственностью нередко приводит к тому, что для ряда руководителей предприятий вопросы повышения эффективности производства имеют далеко не первостепенное значение.
Это все чаще приводит к банкротству предприятий, нередко способствует разбазариванию и растаскиванию государственной собственности, к тяжелым социальным и экономическим последствиям.