Боровикова Ю.П.,
соискатель кафедры государственного
строительства и права
Делегированное правотворчество:
понятие и перспективы применения в России
Цели деятельности органа власти определяются предметами ведения и полномочиями, которыми он наделен. Существует два вида компетенции: собственная и делегированная, или переданная. Первая определяется как постоянная составляющая, и орган управления полностью и самостоятельно выполняет ее. Вторая передается на определенных условиях и, следовательно, самостоятельность в исполнении данной компетенции ограничена.
Примером могут служить предусмотренные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения с субъектами федерации (ст. 72). Другим примером могут служить предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» государственные полномочия исполнение, которых может возлагаться федеральным или региональным законодательством.
Что понимается под делегированным законотворчеством. Делегированное законотворчество – это издание правительством по уполномочию парламента нормативных актов, имеющих силу закона – такое определение дает Большая Советская Энциклопедия. Некоторый опыт делегирования был в России в 1990-1993 г.. Президент Российской Федерации с 1991 по конец 1993 г. на основании постановления Съезда народных депутатов от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы» наделялся правом приостанавливать законодательные акты СССР и издавать указы в целях оперативного регулирования экономических реформ, которые должны были представляться в Верховный Совет (в период между сессиями – в Президиум Верховного Совета), если он их не отклонял, то указы вступали в силу. Таким образом, был издан, например, указ от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы».
Делегирование полномочий (функций), которое является весьма распространенной формой вторичного распределения или перераспределения полномочий между государственными органами. надлежит отличать от института передачи одним исполнительным органом другому осуществление части своих полномочий. В отличие от первого института второй распространяется не только на отношения между органами исполнительной власти, но и на отношения между законодательными исполнительными органами. В соответствии с конституционными нормами во многих странах парламенты могут делегировать отдельные законодательные функции правительству или, как в США, президенту страны. Конституция Российской Федерации не предусматривает делегирования полномочий в какой-либо форме, хотя само понятие «делегирование» полномочий употребляется часто, в большинстве случаев неверно.
Делегирование полномочий в системе государственной власти – это основанный на соглашении (договоре) юридический акт, согласно которому один государственный орган временно и на определенных условиях передает другому государственному органу отдельные свои конституционные либо законные полномочия или часть полномочий при сохранении контроля за их осуществлением. Передать другому осуществление своего права или полномочия может только его легитимированный носитель; никто не в состоянии передать другому больше прав (полномочий), чем сам имеет, никто не вправе передавать другому полномочие, которого у него нет. Опираясь на теоретический и практический опыт делегирования полномочий, их передаче от одного государственного органа к другому, можно указать на некоторые специфические признаки института делегирования полномочий (функций):
- в системе органов государственной власти делегирование полномочий может иметь место только в том случае, если такая возможность прямо предусматривается Конституций и законами государства. Ни один государственный орган не может передать другому органы любые свои полномочия на любых условиях, а только те полномочия и только на тех условиях, которые предусмотрены Конституцией и законами;
- акты делегирования полномочий должны строго соответствовать установленной конституцией и законами схеме разделения властей, разграничения полномочий между государственными органами различных видов и уровней. Они действительны в рамках этой схемы и должны содействовать ее наиболее полной и эффективной реализации;
- делегирование полномочий есть акт, который имеет конвенциальную основу, может быть интерпретирован как вид публично-правового договора, согласно которому орган – легитимированный носитель полномочий – соглашается на определенный срок и на определенных условиях передать его другому органу, а последний берет на себя обязательство своими действиями осуществлять делегированное полномочие при соблюдении этих условий. Переданное органу полномочие не может быть, в свою очередь, делегировано им какому-либо третьему органу (недопустимость субделегирования);
- конституция и законодательство устанавливают пределы делегирования полномочий, закрепляют перечень полномочий, которые принципиально не могут быть делегированы (профильные полномочия органа, полномочия, связанные с защитой прав и свобод граждан и т.д.) Полномочия, которые являются предметом делегирования, должны быть четко определены в соглашении о делегировании, они могут подвергаться только буквальному, а не расширительному или ограничительному толкованию;
- государственный орган, которому передаются полномочия, несет ответственность за их осуществление перед легитимированным носителем полномочия. По условиям соглашения вместе с делегированным полномочием органу, взявшему на себя дополнительную ответственность и риск, представляются ресурсы и информация, необходимые для осуществления делегированного полномочия;
- осуществление делегированного полномочия (или полномочий) происходит под полным юридическим контролем его легитимированного носителя. Это полномочие сохраняется за ним в качестве элемента его правоспособности и он несет ответственность за его осуществление. Легитимированному носителю полномочия принадлежит право досрочно прекратить отношения с органом, которому передано полномочие, если последний не выполняет своих обязательств по соглашению, злоупотребляет делегированным полномочием, пользуется им в ущерб государственным интересам.
Данная модель института делегирования полномочий, отражающая опыт различных стран в сфере организации и структурирования органов государственной власти, должна быть закреплена в российском законодательстве, во всяком случае, учитываться в процессе структурной реформы государственного аппарата.
Негативные тенденции в договорной практике и неиспользование возможностей делегирования полномочий можно объяснить прежде всего отсутствием достаточной гласности и транспарентности в деятельности органов власти при заключении соглашений. Отмечается кулуарный характер некоторых соглашений, что не позволяет ни законодательным органам, ни общественности осуществлять контроль за этим процессом. Уже указывалось, что деятельность исполнительной власти должна строиться на принципах координации (согласования), законности, гласности. Однако необходимы процедуры, гарантирующие соблюдение этих принципов органами исполнительной власти. Во всех странах мира инициатором делегирования является парламент. Исключение составляет Франция, где Парламент делегирует полномочия по просьбе Правительства.
Причины делегирования состоят, прежде всего, в том, что:
- издавая закон, парламент не представляет реальные возможности его практической реализации (прежде всего, имеется в виду финансовая сторона вопроса), как следствие, – отсутствие перспектив реализации закона, на разработку и принятие которого, тем не менее, затрачены средства;
- перегруженность законодательного органа;
- необходимость узкопрофессиональных знаний в конкретной области для издания закона.
Выделяют такие способы делегирования, как прямой и косвенный. Первый из них состоит в издании парламентом особого нормативного акта в установленной форме, не имеющего обратной силы, определяющего порядок делегирования с указанием органа, поля деятельности, допустимых пределов и критериев, времени. Второй применяется в чрезвычайных ситуациях и особых случаях, определяются в каждой стране по-своему. Прекращение делегирования возможно в случаях окончания срока, признания акта делегирования неконституционным, прекращения деятельности делегировавшего или получившего полномочия органа.
Опираясь на зарубежный опыт, можно выделить 3 типа делегирования:
- конституция закрепляет исключительную компетенцию высшего законодательного органа в определенных сферах, а оставшиеся вопросы – составляют исключительную компетенцию правительства (Франция, Португалия);
- конституция не содержит перечня ограничений законодательных полномочий парламента (ФРГ, Италия). Так, Основной закон ФРГ (ст. 80) предусматривает возможность делегирования законодательных полномочий органам исполнительной власти лишь по вопросам, определяемым самим Бундестагом по своему выбору;
- конституция не указывает на ограничение законодательных полномочий парламента вообще, указывая перечень вопросов, не подлежащий делегированию (Испания).
Как правило, полномочия делегируются Парламентом только Правительству. Например: Франция (ст. 38 Конституции), Испания (п. 3 ст. 82). Хотя в некоторых странах они могут делегироваться и иным органам, например, в Италии Президенту по вопросам амнистии и помилования, или в ФРГ федеральному министру и, в некоторых случаях, постановление нижестоящему органу исполнительной власти.
В США, например, Конгресс делегирует часть своих полномочий в области нормотворчества административным структурам. Обычно американские законодатели принимают, а президент подписывает законы в самом общем виде. А административная власть приводит такой закон в рабочее состояние:
Вышеизложенное указывает на то, что делегированное законотворчество нельзя недооценивать. Прежде всего, потому, что именно правительство наиболее информировано по многим вопросам, также в правительстве (по сравнению с парламентом) отсутствует сложная процедура принятия решения.
В России вопросы делегирования полномочий нередко связываются с проблемами федерализма и разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и регионами. Постепенное изживание договорных механизмов при регулировании взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами не только не отрицает, но, напротив, предполагает более активное использование договорных процедур при регулировании взаимоотношений между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов, а также между различными субъектами Российской Федерации. Сегодня соглашения между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов выступают, как правило, в качестве своего рода приложения к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий
Теория федерализма закрепляет за федеральными органами власти право, получившее несколько тавтологичное название «компетенция компетенции» (kompetenzkompetenz), что означает безусловное право федеральных органов власти самостоятельно определять свою компетенцию, при необходимости делегировать часть своих полномочий органам власти субъектов федерации или, наоборот, возвращать переданные полномочия себе.
Конституции таких федеративных государств, как ФРГ (ст. 84) и Австрия (ст. 16), предоставляют федерации право при невыполнении субъектами федерации своих обязанностей в области законотворчества временно отбирать полномочия по принятию конкретных законов. В этом случае принимается федеральный нормативно-правовой акт, который теряет силу при принятии субъектом федерации требуемого документа.
Федеральному правительству ФРГ специальным федеральным законом могут быть предоставлены полномочия давать конкретные указания по выполнению федеральных законов, которые передаются высшим ведомствам земли. Однако в тех случаях, которые федеральное правительство сочтет «срочными», оно действует напрямую. Выполнение указаний федерального правительства возлагается на высшие ведомства земель. В соответствии с ст. 72 Основного закона ФРГ федерация вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции, когда регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом, но факта конституционного правонарушения еще установлено не было.
Поручение разработать политику дифференцированного делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность содержалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ в 1998 г.[1]. Однако до сих такой политики нет.
Делегирование в Российской Федерации могло бы осуществляться на основе специального закона, в котором была бы четко расписана процедура делегирования, а именно, круг вопросов (так, в соответствии с устоявшейся зарубежной практикой акты делегированного законодательства не распространяются на решение вопросов в области: 1) основных прав и свобод человека и гражданина; 2) статуса субъектов Федерации; 3) статуса органов исполнительной, законодательной и судебной власти), срок передачи законодательных полномочий, порядок принятия Правительством актов делегированного законодательства.
[1] См.: «Общими силами – к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. – М., 1998. – С. 47, 48.