- Дайси А.В. Основы государственного права Англии.
- Дженкс Э. Английское право. - М., 1947.
- Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. - М., 1987.
- Исполнительная власть: структура, функции: Зарубежный опыт.
- Суставова Е.Н. Делегированное законодательство // Журнал российского
- Акимова И.К. Делегированное законодательство в РФ // Юрист. – 1998. –
- Троицкий В.С. Делегированное законотворчество // Государство и право.
Основным источником права в РФ, как и в других странах романо-германской правовой семьи, является закон. Прерогативой принятия закона обычно обладает законодательный орган государственной власти. Тем не менее, в конституционной практике европейских стран (Франция, Великобритания, ФРГ и др.), широкое распространение получило делегированное законодательство. Однако, отношение к делегированному законодательству в этих странах различное:
- основной закон прямо запрещает законотворческую деятельность правительства;
- прямо не выражено отношение к делегированному законодательству;
- конституции санкционируют законотворческую деятельность правительства и достаточно четко регламентируют этот процесс.
Ст. 15 и 115 Конституции РФ ничего не говорят о делегированном законодательстве.
Поэтому нельзя утверждать, что Конституция РФ категорически отрицает делегированное законодательство, точно так же, как и нельзя прямо сказать, что она его разрешает.
В связи с этим, целью данного исследования является выяснение вопроса о существовании делегированного законодательства в РФ и его необходимости.
1. Понятие и признаки делегированного законодательства.
Делегированное законодательство - санкционированная законом парламента деятельность по принятию нормативных актов высшими органами исполнительной власти государства, на что они не имеют права в соответствии с собственной компетенцией.
Исходя из данного определения можно назвать следующие признаки делегированного законодательства:
1) должно быть санкционировано законом парламента;
2) форма выражения - нормативный акт, причем называться он может, как угодно: указы короля в Совете, приказы, инструкции - в Великобритании, или постановления, распоряжения Правительства в - РФ;
3) принимается высшим органом исполнительной власти государства;
4) этот орган исполнительной власти государства не должен обладать правом принятия нормативных актов в соответствии с собственной компетенцией. Здесь может возникнуть вопрос о таком признаке делегированного законодательства, как обладание делегированного акта юридической силой закона. Например, согласно закону о толковании 1978 года Великобритании, было установлено, что делегированный акт должен рассматриваться как продолжение акта, на основе которого он издан (ст. II): должен толковаться в свете акта, на основании которого он издан; термины, применяемые в делегированном акте, имеют то же значение, что и в самом законе. Закон и делегированный акт считаются как один закон: делегированный акт действуют до тех пор, пока действует закон, на основании которого он принят; отмена закона ведет к отмене всех связанных с ним делегированных актов. Отсюда явно видна зависимость делегированного акта от закона. Поэтому вряд ли делегированный акт, да и делегированное законодательство в целом будут обладать такой же юридической силой, что и закон, поскольку делегированный акт всегда будет ограничен законом.
Исходя из опыта Великобритании и закона о делегированных актах 1946 года можно назвать следующие признаки делегированного акта:
1) указание на орган, которому делегируются законодательные полномочия;
2) полномочия должны предоставляться в строго определенной области;
3) точное определение содержания и пределов делегируемых полномочий;
4) точное определение временных рамок действия полномочий;
5) нормы, которые установлены делегированным актом, не должны иметь обратную силу;
6) закон определяет цели, руководящие принципы и критерии, на которые следует ориентироваться в процессе осуществления делегированных полномочий.
Таким образом, акты делегированного законодательства призваны конкретизировать закон. Кроме того, издание акта делегированного законодательства позволяет избежать длительной процедуры законодательного процесса, дает возможность быстрого урегулирования возникших вопросов без привлечения общественного мнения.
На основании ст. 15 Конституции РФ и всего вышеизложенного можно сказать, что в РФ делегированное законодательство отсутствует. Правительство издает постановления и распоряжения только во исполнение и на основании Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ). И хотя постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в РФ, этого недостаточно для оперативного решения вопросов, относящихся к компетенции Правительства.
2. Виды делегированного законодательства.
Делегированное законодательство чрезвычайно разнообразно. Самые различные органы могут быть наделены нормотворческими полномочиями. В Великобритании это правительство, королева, министры, судебные органы, местные органы, а также отдельные учреждения и корпорации. В РФ ими могут быть: правительство, подчиненные ему органы управления, все федеральные органы государственной власти, органы субъектов Федерации.
Итак, в зависимости от вида органа делегированное законодательство можно подразделить на:
- исполнительное, осуществляемое правительством и органами исполнительной власти;
- судебное, осуществляемое судебными органами;
- автономное, осуществляемое местными органами.
Более значительную группу составляет так называемое автономное законодательство. Сюда относятся акты, издаваемые местными органами, и акты, издаваемые - различными организациями, учреждениями и частными корпорациями Великобритании. Эти акты получили название автономных в том смысле, что они имеют возможность контролировать и свою собственную структуру и издавать законы для своих членов. Они детализируют и конкретизируют содержание закона.
Автономное законодательство граничит по характеру с актами применения права. Оно даже может содержать конкретные положения для определенных лиц.
Постановления местного органа власти, с одной стороны, разгружают работу парламента, а с другой - расширяют возможности местных органов по управлению своими территориями. Это способствует большему соотношению местного законодательства конкретным условиям.
3. Способы делегирования. Дискреционное законодательство.
Существует 2 способа делегирования : прямой и косвенный.
Прямое делегирование подразумевает издание высшим органом законодательной власти государства особого нормативного акта, санкционирующего делегирование законодательных полномочий исполнительной власти.
При косвенном делегировании законодательных полномочий парламентский закон составляется в очень общих выражениях, и применить его без соответствующей нормоустанавливающей деятельности исполнительных органов невозможно. Правительство в этом случае издает акты, конкретизирующие закон. Создается делегированное законодательство без полномочий.
Косвенное делегирование иначе можно назвать дискреционным законодательством. Оно хорошо известно в Великобритании.
Английский юрист Д. Бул так определяет дискрецию: это толкование “жестких” норм, принятие решения в тех областях, где на это нет полномочий, и применение свободного отхода (в исключительных случаях) от этих норм.
Строгость закона постоянно стесняет (часто с большим вредом для общества) деятельность исполнительной власти, и правительство может уклониться от точных и неумолимых норм права, истолковываемого судьями, только в силу получаемой от парламента дискреционной власти, которая по общему праву не может быть предоставлена короне.
При сложных условиях современной жизни ни одно правительство не могло бы в случае беспорядков или войны поддерживать спокойствие у себя дома и исполнять свои обязанности по отношению к другим державам, не прибегая иногда к произвольной власти.
Ясно, как в таких случаях должно поступать правительство. Министерство должно нарушать закон, рассчитывая на ограждение себя актом “о снятии ответственности”.
Статут такого рода представляет крайнее и высшее проявление верховной власти парламента. Он узаконивает беззаконие и дает практическое решение задачи, состоящей в том, чтобы согласовать господство права и власть палат парламента со свободным применением той произвольной власти, или прерогативы, которая в критических случаях должна быть предоставлена, в той или другой форме исполнительной власти каждого цивилизованного государства. Эта власть правительства в чрезвычайных ситуациях подконтрольна судам. Акты дискреционного характера обладают такими же юридическими характеристиками, что и закон.
С одной стороны, дискреционная власть дает возможность быстро и оперативно разрешать вопросы чрезвычайного порядка. С другой стороны, суды не всегда могут определить правовой характер акта и сделать вывод, является ли данный акт “обязательным” или “убедительным”, и в последнем случае не несет правовых последствий. Это ведет к бесконтрольности актов, изданных исполнительными органами в дискреционном порядке.
4. Виды контроля за делегированным законодательством.
Опираясь на опыт Великобритании в вопросе, связанном с делегированным законодательством, можно выделить 3 вида контроля: парламентский, судебный и административный.
Парламентский контроль может быть предварительным и последующим. Предварительный заключается в том, что в парламент представляется проект делегированного акта, который требуется утвердить. На практике более часто применяется последующий контроль. Существует несколько видов последующего контроля. Утверждение делегированного законодательства проводится обычно методами “утвердительной резолюции” или “негативной резолюции”. Согласно методу “негативной резолюции” статут в течение определенного времени (обычно около 40 дней) находится в парламенте. Если в этот период не возникает никаких вопросов, то он вступает в силу.
Судебный контроль осуществляется судами только тогда, когда при рассмотрении конкретного дела происходит ссылка на делегированный акт. В таком случае суды могут потребовать доказательства его действительности. Основанием признания делегированного акта недействительным является его несовместимость с законом.
Судебный контроль в Великобритании не является постоянной формой контроля и не имеет обратной силы, то есть последствия реализации делегированного акта за период его действия не аннулируются.
Административный контроль - это когда любой делегированный акт действителен, если он признан таковым министром. Здесь идет усиление исполнительной власти и исполнительные органы, издающие делегированные акты, становятся бесконтрольны.
Все эти формы контроля выступают в Великобритании в качестве гарантии утверждения законности в том смысле, что они ликвидируют разночтения в статутном праве и делают его более единообразным для облегчения процесса применения.
Можно много говорить о достоинствах и недостатках делегированного законодательства. Ясно одно, что делегированное законодательство в РФ необходимо. Оно расширит возможность Правительства в принятии самостоятельных решений по вопросам своей компетенции, облегчит внесение изменений в текущее законодательство, сэкономит парламентское время. Несмотря на расширение полномочий административных органов, усиление бюрократических структур, которое неизбежно при делегировании полномочий Правительству, это не так уж плохо. Американские юристы Лоуи и Гинзберг правы, когда говорят, что бюрократическая структура управления - самый эффективный метод организации людей и технологий для выполнения больших объемов коллективной работы. Задача состоит не в том, чтобы крушить бюрократию, а в том, чтобы, используя сильные стороны бюрократии, сделать ее более подотчетной демократическим институтам.
Кроме того, делегированное законодательство позволит добиться такого уровня взаимодействия между исполнительной и законодательной ветвями власти, при котором было бы обеспечено единство государственной воли, так необходимое для преодоления многих кризисных явлений в современной России.
Делегирование в РФ нормотворческих полномочий может происходить внутри системы федеральных органов государственной власти и между федеральными органами, с одной стороны, и органами субъектов Федерации - с другой.
Акты делегированного законодательства должны приниматься большинством голосов от полного состава" правительства, подписываться только председателем правительства и утверждаться главой государства. Они не должны иметь обратной силы.
Акты делегированного законодательства должны вступать в силу после их опубликования, но теряют ее, если Правительство не уведомило Федеральное Собрание о принятом акте в течение, например, 2-х дней после его утверждения главой государства. Парламенту должно принадлежать право отмены акта делегированного законодательства, например, на основании превышения Правительством делегированных ему полномочий.
В период осуществления Правительством делегированных полномочий парламент не может законодательствовать по переданным Правительству вопросам. Вместе с тем законодательная деятельность Правительства подлежит контролю, как со стороны Конституционного Суда РФ, так и Верховного Суда РФ. Последний может контролировать соблюдение Правительством условий законодательствования, закрепленных в специальном законе о делегировании полномочий.
Список использованной литературы:
// Государственная служба. – 1997. - Вып. 16.
права. -1998. - № 8.
№ 9.
– 1997. - № 4.