Чесноков А.С.,
к.ю.н.
Единство и системность исполнительной власти в России
Осуществление стратегического курса развития России предполагает реформирование системы государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя представить разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. «Нерешительность власти и слабость государства, – отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем первом в качестве главы Российского государства Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, – сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную власть»[1].
Одной из главных причин недостаточной эффективности осуществления государственной власти в стране является отсутствие единства исполнительной власти. Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных структур, призванных обеспечить осуществление непосредственного управления общественными делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного Российского государства. Главной причиной, обусловившей подобное положение, является законодательно закрепленный отказ от вертикального единства системы государственной власти сверху донизу.
Для отечественной юридической науки весьма актуально осмысление различных подходов к построению системы исполнительной власти, к вопросам ее функционирования в условиях разделения властей и реформирования федеративной структуры государства. Актуальность темы обусловлена и тем, что система федеральных и региональных органов исполнительной власти окончательно еще не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.
В немалой степени это обусловлено слабостью правовых разработок в данной области, подменой научных подходов политическим прагматизмом, отсутствием системности в реформировании органов федеральной исполнительной власти, нечеткостью критериев, по которым определяется их структура. Данное обстоятельство связано и с несовершенством самой Конституции Российской Федерации, в которой не отражена структурная и функциональная характеристика исполнительной власти, не обозначена основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов исполнительной власти.
Современная ситуация такова, что теоретические концепции реформирования системы исполнительной власти, вопросы ее функционирования в рамках права и посредством правовых механизмов требуют своего воплощения в реальных юридических и административных конструкциях государственно-правового механизма.
Принцип системности является важнейшим при характеристике исполнительной власти, следование ему позволит укрепить всю властную вертикаль в Российском государстве. Конституция Российской Федерации ввела при характеристике исполнительной власти термин «система», установив при этом определенные оговорки, ограничения, отражающие характер и условия построения и функционирования органов исполнительной власти. Речь идет о ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, которая определяет, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (и только учитывая указанный объем и определенные данной частью ст. 77 рамки) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Данное исключение сужает конституционные возможности закрепления единой системы исполнительной власти в России. Если даже исходить из того, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выполняя полномочия, относящиеся к собственному ведению субъекта Федерации, не связаны с федеральными органами исполнительной власти отношениями субординации, то между ними всегда остаются координационные, надзорные связи, они обязаны при осуществлении различного рода государственных и региональных программ осуществлять единую политику.
В свое время Т. Гоббс в «Левиафане» заметил, что существует только один способ создать сильное государство – это единство власти[2]. Исполнительная власть как система, выполняющая административные функции, призвана обеспечивать целостность государства и стабильное развитие системы регулируемых государством общественных отношений. Россия как государство одно и едино, это определяет единство и целостность исполнительной власти, предназначенной для обеспечения реализации его функций.
Целостность системы исполнительной власти характеризуется ее самостоятельностью в функционировании (определенной замкнутостью системы), наличием целеполагания, определенного объема, содержания реального сотрудничества всех компонентов этой системы, завершенностью своей деятельности. Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства.
Обращаясь к анализу теории единства системы государственной власти, в качестве системообразующего элемента единой государственной власти Российской Федерации следует выделить институт Президента Российской Федерации. В современных условиях надлежит прежде всего определиться в том, какой вариант президентуры предпочтительней для организации власти в России: 1) президент, непосредственно осуществляющий руководство исполнительной властью, стоящий на вершине исполнительной вертикали; 2) президент, выполняющий функцию координации в системе разделения властей. Совместить эти 2 начала в деятельности главы государства чрезвычайно трудно. Естественное тяготение главы государства к исполнительной власти постоянно будет отодвигать на второй план задачи координации деятельности государственных органов, составляющих различные ветви власти. Изменение акцента деятельности позволит главе государства в большей мере заниматься стратегическими вопросами государственной политики, функционирования системы органов исполнительной власти и взаимоотношений федеральных органов и органов субъектов Федерации. Правительству удастся концентрировать свои усилия на решении основных экономических и социальных задач, руководстве звеньями исполнительной власти, координации и контроле за их деятельностью.
Координация различных по подведомственности органов является самостоятельной функцией главы государства и всей системы государственного управления, и она приобретает ведущее значение в правовом государстве в рамках конституционно закрепленной системы разделения властей.
Трудности структурирования исполнительной власти в России обусловлены многими причинами. В ст. ст. 110-117 Конституции РФ понятие «исполнительная власть» оказалось подмененным понятием «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато. Характеризуя самостоятельную роль Правительства Российской Федерации как органа, в соответствии со ст. 110 Конституции РФ осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, диссертант раскрывает особенности взаимоотношений Президента РФ с Правительством РФ, выделяет характерные черты и особенности места и правового положения ведущего федерального органа исполнительной власти.
В Российской Федерации существуют три уровня органов исполнительной власти, создаваемых и функционирующих принципиально независимо друг от друга, каждому из которых отведена собственная автономная сфера компетенции: федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; органы местной исполнительной власти.
В национальном докладе Российской Федерации «Государственное управление и развитие», подготовленном к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, отмечается, что развитие системы государственного управления в России осуществляется с учетом федеративного характера российской государственности и необходимости развития местного самоуправления, причем к компетенции последнего относятся полномочия, связанные с управлением муниципальной собственностью, местным бюджетом, налогообложением, образованием, здравоохранением, жилищным строительством, охраной общественного порядка и другими вопросами местного значения[4].
Нельзя вырывать органы местного самоуправления из государственного механизма, системы власти. В конечном итоге их деятельность направлена именно на реализацию функций государства на самом близком к гражданину уровне – города, сельского населенного пункта, уровне муниципального образования, там, где решаются вопросы местного значения, непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Важным элементом правового государства является административный контроль. Действующим законодательством России он предусмотрен ко всем институтам исполнительной власти, в том числе и исполнительным органам местного самоуправления. Как в случае с любыми полномочиями административной власти, административный контроль осуществляется не по собственному усмотрению, а лишь по тем отношениям, которые установлены законодательством. Это значит, что исполнительная власть любого уровня не может принимать свои акты в отношении предмета и состава административного контроля, если этого ей не поручается непосредственно конкретной статьей и в конкретной форме федеральным законом. По этой причине административный контроль, совершаемый исполнительной властью, в единой административной системе власти в Российской Федерации является ничем иным, как институтом верховенства федерального закона и, следовательно, формой реализации ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации о верховенстве федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
Правовые основания административного контроля выводятся, во-первых, из федеральных законов; во-вторых, из федеральных подзаконных актов, которые приняты по поручению законодателя, т.е. во исполнение конкретной статьи действующего федерального закона, непосредственно устанавливающей задачу подзаконного регулирования данного предмета; в-третьих, из законов субъектов Российской Федерации, принятых в области административного и административно-процессуального законодательства как предмета совместного ведения Российской Федерации с ее субъектами.
Выполнить поставленную в 2003 г. задачу провести в России административную реформу можно. Уже сегодня существует реальная возможность изменить ситуацию к лучшему посредством инициирования двух взаимодополняющих процессов. С одной стороны, необходимо провести основательную ревизию всех органов и структур, формирующих исполнительную ветвь федеральной государственной власти и, в той или иной мере, осуществляющих функции государства с позиций целесообразности самого их существования и эффективности деятельности. В сущности, речь идет об упрощении системы федеральных органов исполнительной власти, упорядочении их подчиненности и связей с другими органами государственной власти. С другой, – необходимо принять меры к усложнению и детализации (на базе упрощенной структуры) задач функциональной деятельности федеральных органов исполнительной власти. То есть, открыть путь к целенаправленному и последовательному формированию внутри системы крупных «блоков управления» в виде федеральных министерств, способных комплексно решать поставленные перед ними государственные задачи.
Основной проблемой в становлении единой системы исполнительной власти служит разрыв в законодательном регулировании на уровне федерального центра. В нормативно-правовой сфере предстоит решить ряд практических задач: 1) определить круг территориальных структур федеральных органов, создаваемых в федеральных округах по предметам ведения, установленных ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ; 2) определить порядок создания органов федеральных министерств и ведомств с учетом схемы управления сферами общественной жизни; 3) внести изменения в соответствующие законодательные и иные нормативные правовые акты регионов; 4) установить формы взаимоотношений территориальных органов федеральных министерств и ведомств и аппарата Полномочного представителя Президента РФ с государственными органами субъекта Российской Федерации и порядок принятия соответствующих правовых актов, чему будут способствовать организационные и функциональные регламенты; 5) определить порядок и формы контроля за выполнением законов и иных правовых актов федеральных органов на территории каждого субъекта Российской Федерации в рамках федерального округа; 6) ввести порядок согласованной подготовки в рамках федерального округа проектов федеральных законов и проектов иных федеральных актов, в которых затрагиваются общие интересы субъектов РФ.
Затянувшееся отсутствие соответствующего федерального законодательства играет крайне негативную роль в создании эффективной системы исполнительной власти в России. Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти должно иметь в качестве одного из своих результатов (наряду с обеспечением действенности, эффективности управления государством) утверждение такого государственного механизма и таких правовых процедур, которые бы обеспечили незыблемость единства системы исполнительной власти в Российской Федерации.
[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». – М., 2000. – С. 24.
[2] См.: Гоббс Т. Избранные сочинения. – М.: Мысль, 1965.
[3] См.: Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирования. – М., 1997. –
С. 14-15.
[4] Государственное управление и развитие. Национальный доклад к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Российские вести. – 1996. 10 января.