Н.Н. Калюжный,
соискатель кафедры государственного
строительства и права РАГС
Функциональный аспект административной реформы в России
Главный вопрос современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Начальный этап реформ - освобождение экономики от тотального государственного управления, приватизация государственной собственности, создание федеративного устройства страны с расширением самостоятельности субъектов Федерации, повышением авторитета местных сообществ. И все же сложившаяся система государственного управления не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.
Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти, и с которыми напрямую связан предоставляемый органам исполнительной власти объем государственно-властных полномочий. Функции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти.
Классификация функций исполнительной власти может быть осуществлена по следующим признакам: а) по характеру функций (политические, ресурсно-распределительные, контрольные, обеспечения внешней и внутренних интересов и безопасности государства, правоохранительные («силовые»), аналитические, обеспечительные и т.п.); б) по значимости (на основные и вспомогательные); в) по уровням управления (федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации, органы местной государственной власти или местного самоуправления). г) по слагаемым управленческого цикла (аналитические, планово-прогнозные, исполнительные, учетные, контрольные).
Существо исполнительной власти далеко не исчерпывается понятием «исполнение». Особенностью исполнительной власти является то, что она имеет исполнительный и распорядительный характер Распорядительный характер состоит в издании органами исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти) правовых актов: постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, правил и так далее, - в целях обеспечения выполнения норм и предписаний Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и эффективного управления отраслями экономики и социально-культурной сферы. Распорядительная деятельность органов исполнительной власти имеет подзаконный характер.
Компетенцию исполнительной власти образует совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия по нормативно-правовому (подзаконному) регулированию, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования). Функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственного управления. Это объясняется несколькими факторами: изменением условий функционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социально-политическом строе; кризисными периодами, требующими усиления правительственной регламентации.
С функционированием исполнительной власти напрямую связана правореализационная деятельность. От нее в первую очередь зависит эффективность исполнения закона. Правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческих отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному кругу лиц и разрешающий конкретную проблему.
За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным изменениям. В первую очередь, это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных инструментов планирования и оценки деятельности, неумелого регулирования социально-экономических процессов, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов.
Следствием подобного положения является ограниченная способность системы к выполнению функций государственного управления и оказания общественных услуг.
Логика проводимых преобразований должна решить среди прочих задачи:
а) совершенствования процедур и регламентов деятельности государственных органов и государственных служащих, ориентирующих их на оказание значимых общественных услуг, обеспечение эффективного взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг;
б) рационализации функций и структур государственных органов, прежде всего исполнительной власти, призванной обеспечить:
- отказ от избыточных функций дублирования, непосредственного представительства узкогрупповых интересов;
- выделение функций, которые целесообразно выполнять предприятиям и организациям, не входящим в систему государственного управления;
- четкую типологизацию государственных органов власти, основывающуюся на характере выполняемых функций (собственно государственное регулирование и оказание общественных услуг) и переход на этой основе к трем типам органов исполнительной власти (министерство - агентство- служба);
- переход к планированию, оценке и финансированию деятельности агентств и служб непосредственно на основе количества и качества оказываемых услуг, в том числе с использованием контрактных форм;
- сокращение числа министерств, улучшение координации их деятельности, упрощение процедур согласования.
Требует принципиального изменения существующая в настоящее время классификация органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» предусматривается использование 7 видов федеральных органов исполнительной власти: министерство; государственный комитет; федеральная комиссия; федеральная служба; российское агентство; федеральный надзор; иные органы.
Отнесение того или иного органа исполнительной власти к одному из перечисленных видов федеральных органов исполнительной власти осуществляется зачастую без учета функциональной нагрузки, выполняемой конкретным органом исполнительной власти. Отсутствует определенность как в самих названиях, так и в компетенции федеральных органов исполнительной власти. До настоящего времени не определены критерии выделения того или иного органа в структуре органа межотраслевой или отраслевой компетенции.
Перераспределение функций внутри системы федеральной исполнительной власти предполагает исключение следующих моментов:
- совмещения в одном органе функций нормативного регулирования при одновременном участии самого органа в качестве «игрока» в этой сфере;
- совмещения в одном органе функций распределения ресурсов (бюджетных средств, лицензий, квот, разрешений) и контроля за этим распределением;
- наличия объективного конфликта интересов между различными функциями внутри одного органа;
- нечеткого разграничения, пересечения и дублирования функций между различными органами.
Полагаем, что подобный принцип следует положить в основу административной реформы: Правительство Российской Федерации должно заниматься защитой общегосударственных интересов (силовые министерства), управлять сферами с большим представительством государственной собственности (для корректного проведения экономической политики, охраны недр и иных богатств страны), вести социальную политику в интересах российских граждан. Новая схема российского правительства позволит автоматически урегулировать два важнейших вопроса: выявить функции министерств и ведомств и распределить полномочия между органами власти различного уровня. Функции органа исполнительной власти Российской Федерации будут определяться в соответствии с предметной сферой его деятельности в условиях развития рыночной экономики и становления демократии. Общими функциями для органов государственной власти останутся: 1) информационно-аналитическая, 2) проектно-нормативная, 3) нормативно-распорядительная (в пределах компетенции), 4) организационно-исполнительная, 5) контрольная.
В.В. Сергеев,
к.ю.н., доцент Академии
Федеральной пограничной службы РФ
Конституционно-правовое регулирование пограничной политики и пограничной безопасности
В современных условиях обеспечение безопасности личности, общества и государства является главной задачей, которую призвано решать руководство страны, органы государственной власти и управления, политические и общественные институты, а также граждане.
Познание закономерностей функционирования и развития пограничной сферы имеет не только теоретическое, но и практическое значение, способствует дифференцированному подходу к оценке явлений и процессов в пограничном пространстве, выработке научно обоснованной пограничной политики, а также проведению необходимых мер в деятельности соответствующих государственных и общественных структур. Пограничная политика любого государства и ее стратегия должны базироваться на принципах правового государства и гуманизма.
Вопрос о пограничной политике приобрел особое значение в новой геополитической ситуации на Евразийском континенте в связи с изменениями установившихся после Второй мировой войны границ между государствами. Эти изменения высветили различия в позициях современных государств на роль государственных границ и деятельность государственных институтов по их защите. В одних государствах полагают необходимым установление “железного занавеса” по всей границе, в других - охранно-правовое присутствие только в пунктах пропуска, в третьих - исходят из целесообразности иметь «прозрачные» границы, в четвертых - предлагают некоторые промежуточные варианты в зависимости от отношений с сопредельными государствами.
С особой остротой встает проблема зашиты государственной границы вновь образовавшихся государств, государств, в которых появились новые участки государственной границы, внешних границ объединений государств, государств, перенесших социальные потрясения или подвергшихся агрессии. В этих и иных случаях происходит смена ценностей и ориентиров поведения людей. Возникает необходимость обеспечения выхода страны из кризисного состояния, обоснования новой системы мер защиты государственной границы и территориально целостности государства, как в целом, так и на отдельных участках границы. Все эти особенности правового режима государственной границы и ее охраны концентрируются в пограничной политике государства.
Пограничная политика государства является составной частью общей его политики и концепции безопасности (национальной безопасности) данного государства. В ее основе лежат цель, задачи, принципы, основные направления и механизм обеспечения пограничной безопасности страны. Пограничная политика формируется на основе правовых норм Конституции, законов и других нормативных правовых актах государственных органов, общепринятых принципов и норм международного права. Она реализуется посредством целенаправленной и скоординированной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений (организаций) и граждан в соответствии с их правовыми полномочиями в пограничной сфере[4].
Пограничная политика государства представляет собой деятельность органов государственной власти по реализации его функций в пограничной сфере и направлена на обеспечение суверенитета, территориальной целостности, реализацию и защиту интересов и безопасности страны в ее пограничном пространстве, а на договорной основе - и в пограничных пространствах других государств. Пограничная политика государства осуществляется преимущественно в его пограничном пространстве, которое охватывает государственную границу страны, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории внутренних морских вод и территориального моря, подводную среду, континентальный шельф, исключительную экономическую зону и конвенционные районы, определенные тому или иному государству по международным правовым актам.
Необходимость проведения пограничной политики обусловлена совокупностью внешних и внутренних факторов. На пограничную политику России оказывают значительное влияние следующие факторы:
1) незавершенность территориального разграничения отдельных участков государственной границы с сопредельными государствами и существование пограничных противоречий;
3) отказ страны от прежней пограничной политики СССР;
4) охрана внешних границ Содружества Независимых Государств;
5) расширение функций органов и войск пограничной службы России по противодействию деятельности преступных международных организаций, незаконной миграции населения и др.
Необходимо подчеркнуть, что каждая страна должна иметь утвержденные главой государства Основы пограничной политики, представляющем основные намерения государства в пограничной сфере, направления его взаимодействия с сопредельными государствами по разрешению возникающих между ними пограничных противоречий.
Политическое и практическое значение Основ пограничной политики состоит в том, что они позволяют органам исполнительной власти всех уровней в своей деятельности в пограничной сфере исходить из единых политических оценок, официальных позиций и подходов. Они также обеспечивают согласование деятельности политического руководства, министерств и ведомств в области пограничной безопасности и повышении эффективности мер по обеспечению интересов страны в ее пограничном пространстве. Основы дают четкое представление мировому сообществу о намерениях руководства страны в решении задач поддержания стабильности и добрососедских отношений, обеспечения собственной безопасности и защиты национальных интересов в пограничном пространстве[5].
Общая цель пограничной политики состоит в реализации и защите национальных интересов страны, обеспечении безопасности личности, общества, государства и объектов в пограничном пространстве от внешних и внутренних угроз[6], соблюдении государственных и международных правовых норм по пограничным вопросам, создании условий по развитию отношений сотрудничества с сопредельными, особенно союзными государствами.
Основными задачами пограничной политики государства являются создание условий для обеспечения суверенитета и территориальной целостности страны, ее пограничной безопасности; совершенствование международно-правового оформления государственной границы; межгосударственное сотрудничество по предотвращению военной опасности, конфликтов на государственной границе и приграничной территории; противодействие экономической и демографической экспансии на территорию страны со стороны других государств; предотвращение попыток международной изоляции страны со стороны отдельных иностранных государств и военно-политических блоков, исходя из национальных интересов государства в пограничном пространстве; укрепление охраны государственной границы, способной противостоять любого рода преступным действиям, пресекать любые посягательства на суверенитет страны, её материальные и духовные богатства; создание нормативно-правовой базы деятельности всех заинтересованных субъектов охраны государственной границы и приграничной территории; своевременное приведение боевых и иных возможностей субъектов охраны в соответствие с реальной и прогнозируемой обстановкой и др.
Пограничная политика демократического государства строится на принципах взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимость их границ; приоритета собственных национальных интересов страны в пограничном пространстве, комплексный подход к их реализации и защите; мирного разрешения возникающих пограничных проблем; уважение прав и свобод человека и гражданина.
Основными направлениями пограничной политики, как показывает практика многих государств, являются совершенствование территориального разграничения и международно-правового оформления государственной границы; обеспечение пограничной безопасности; развитие межгосударственного пограничного сотрудничества; обеспечение безопасности внешних границ союзных государств на договорной основе; развитие социально-демографической и духовной основ жизни приграничных регионов; формирование и развитие системы научного и правового обеспечения в области пограничной политики.
Основными субъектами пограничной политики государства выступают органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные), органы местного самоуправления, общественные объединения и граждане. Основными объектами пограничной политики являются государственная граница, пограничная зона, жизненно важные интересы и объекты на приграничной территории, а иногда и союзного государства.
Государственная пограничная политика реализуется, прежде всего, посредством определения главных направлений и разработки общегосударственных и региональных программ, объединяемых понятием «стратегия пограничной политики государства» (пограничная стратегия). Пограничная политика государства включает долгосрочную реализационную часть (стратегию) и повседневную практику текущих дел, которые являются основными механизмами реализации государственной пограничной политики.
Интересы государства в пограничном пространстве предопределяются его геополитическим положением, геополитическим потенциалом и реальными геополитическими возможностями, а также местом и ролью в системе мировых и региональных международных отношений. Особенно важны для дальнейшего развития любой государства позитивные отношения с сопредельными государствами, а также с государствами, территория которых представляет зону жизненно важных интересов.
Человеческие, общественные и государственные интересы всегда субъективны, производны от господствующих общественных ценностей. Проектирование системы ценностей на общественные отношения позволяет обнаружить области, где могут быть реализованы некоторые важные для государства потребности. Это и есть зона его интересов, в том числе и в пограничном пространстве.
Объективная оценка общественных отношений в их историческом развитии помогает представить роль и место государства в на международной арене и в пограничной политике; обоснованно определить его интересы в пограничном пространстве, а также стратегию по их защите. В зависимости от сферы приложения сил и средств интересы государства в пограничном пространстве могут быть классифицированы на политические, экономические, военные и другие. Однако все они находятся в неразрывном диалектическом единстве и взаимно обусловливают друг друга.
Проблемы дальнейшей разработки и реализации пограничной политики Российской Федерации требуют фундаментальной теоретической разработки комплексной системы научного обеспечения всего процесса, связанного с обеспечением национальных интересов и безопасности России в пограничном пространстве. Приоритетными направлениями исследований в области пограничной политики Российской Федерации являются методологические проблемы; изучение вопросов влияния геополитической ситуации на характер реализации и защиты национальных интересов в пограничном пространстве, механизмов мирного разрешения пограничных проблем; социально-экономические, военные и собственно пограничные аспекты; анализ влияния миграции пограничное пространство; рассмотрение национального вопроса и проблем пограничной безопасности.
Основным направлением пограничной политики государства является обеспечение пограничной безопасности. Пограничная безопасность является важнейшим слагаемым безопасности государства и представляет собой состояние защищенности государственной границы, приграничной зоны, экономических, военно-стратегических, социальных, духовно-культурных и иных интересов государства в пределах пограничного пространства от угроз внешнего и внутреннего характера, достигаемое интегрированным использованием возможностей субъектов пограничной политики. Обеспечение пограничной безопасности Российской Федерации предполагает создание и совершенствование нормативно-правовой базы, определяющей полномочия и регламентирующей деятельность в пограничном пространстве, а также устанавливающей ответственность за нанесение ущерба национальным интересам России; приоритетное развитие системы обеспечения пограничной безопасности на основе разработки и реализации государственных целевых комплексных программ; прогнозирование развития обстановки, разработку мер по оптимизации механизма координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в пограничном пространстве[7].
Организация обеспечения пограничной безопасности страны включает выявление интересов страны в пограничном пространстве; прогнозирование и оценку угроз пограничной безопасности страны; разработку основных направлений пограничной политики страны; нормативно-правовое регулирование обеспечения безопасности страны в пограничном пространстве; планирование мероприятий по изменению, уточнению прохождения государственной границы и ее договорному закреплению, по содержанию и установлению режима границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу; организацию пограничного, таможенного, санитарного, и иных видов контроля на государственной границе; координацию деятельности общегосударственных органов власти, органов государственной власти приграничных субъектов и органов местного самоуправления по обеспечению пограничной безопасности страны и союзных государств; обеспечение пограничного ведомства вооружением, военной техникой и запасами материальных средств; планирование и осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне пограничных пространств страны; оборудование государственной границы страны; развитие науки в интересах обеспечения пограничной безопасности страны; финансирование расходов на охрану пограничного пространства; международное сотрудничество в целях совместной охраны соприкасающихся пограничных пространств.
Таким образом, обеспечить пограничную безопасность страны, - значит, провести 3 группы важнейших мероприятий:
- создание и совершенствование нормативно-правовой базы, определяющей полномочия и регламентирующей деятельность пограничном пространстве страны, а также устанавливающей ответственность за нанесение ущерба ее национальным интересам;
- разработка и реализация государственных целевых комплексных программ, укрепляющих пограничную безопасность страны;
- прогнозирование развития обстановки, выработка и реализация мер по оптимизации механизма деятельности общегосударственных и других органов исполнительной власти в пограничном пространстве.
Интересы различных государств в пограничном пространстве сугубо специфичны. Они не всегда совпадают с интересами сопредельных государств, а зачастую и противоположны им.
Взаимосвязь между пограничной политикой и пограничной безопасностью необходимо рассматривать через характеристику угроз[8], которые порождаются объективными, так и субъективными факторами, условиями и нацелены в конечном итоге на нанесение определенного ущерба общенациональным интересам и безопасности государства.
Ключевым методологическим критерием при анализе конкретной ситуации и прогнозировании устойчивых тенденций является выделение основных угроз и их ранжирование и систематизация, осуществляемое согласно видам жизненно важных интересов страны в пограничных пространствах.
По степени воздействия на интересы и безопасность страны в пограничном пространстве угрозы классифицируются как очень опасные (угрозы жизненно важным интересам), опасные (угрозы важным интересам) и малоопасные (угрозы менее важным интересам). Кроме того угрозы классифицируются по видам их источников:
- внешние и внутренние (в первом случае источник угрозы функционирует внутри страны, во втором - за ее пределами);
- угрозы, вызванные объективными процессами (неравномерность экономического развития, недостаток природных ресурсов, загрязнение окружающей среды и т.д.) и вызванные социальными действиями (подрывные акции противника, амбициозные устремления лидеров, национализм, религиозная вражда, криминализация власти и т.п.).
При исследовании содержания и характера угроз, а также определении необходимой степени их нейтрализации следует исходить из того, что практически любая угроза пограничным интересам (за исключением природных, иногда техногенных катастроф), есть следствие переплетения межгосударственных или внутригосударственных проблем. Поэтому угрозы должны предупреждаться и ликвидироваться объединенными усилиями всех органов государственной власти. Для любого государства внешние угрозы имеют определяющее значение при обеспечении пограничной безопасности. Это объясняется, во-первых, тем, что они инициируются внешними независящими от государства источниками; во-вторых, нацелены непосредственно на безопасность государства; в-третьих, противодействие внешним угрозам всегда сопряжено с ухудшением взаимодействий с соседними государствами, на территории которых находятся их источники. Угрозы национальной безопасности и интересам Российской Федерации в пограничной сфере обусловлены экономической, демографической и культурно-религиозной экспансией сопредельных государств на российскую территорию; активизацией деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций. Основными внешними угрозами национальным интересам и безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве являются территориальные притязания; незавершенность международно-правового оформления государственной границы России; проявление национализма, этнического и регионального сепаратизма, противоречий религиозного характера; расширение экономической и демографической экспансии; активизация контрабандной деятельности; вывоз капитала и стратегически важных сырьевых ресурсов и товаров; нестабильность обстановки вследствие снижения жизненного уровня населения, этнических конфликтов и вынужденной миграции; трансграничная организованная преступность и терроризм; региональные вооруженные конфликты вблизи государственной границы; аварии, катастрофы и стихийные бедствия с трансграничным переносом[9].
Важнейшей внутренней причиной угрозы подрыва суверенитета и территориальном целостности Российской Федерации является сепаратизм приграничных субъектов федерации, а также иные дезинтеграционные процессы в отдельных приграничных регионах. С учетом изложенного, важными внутренними угрозами безопасности страны в пограничном пространстве являются проявление национализма, этнического и регионального сепаратизма, противоречий религиозного характера; нестабильность обстановки вследствие снижения жизненного уровня населения, этнических конфликтов и вынужденных миграционных процессов; региональные вооруженные конфликты вблизи государственной границы; распространение и накопление оружия и других средств вооруженной борьбы в приграничных со страной регионах; аварии, катастрофы и стихийные бедствия с трансграничным переносом. Меньшую опасность представляют неурегулированные родственные и другие отношения приграничного населения страны с гражданами сопредельных государств; незаинтересованное отношение местных властных структур и населения приграничья к надежной охране государственной границы. Очень важно, чтобы намеченные мероприятия по предупреждению внутренних угроз пограничной безопасности страны были тесно увязаны с противодействием внешним угрозам, а также угрозам, возникающим в пограничном пространстве союзных стран и морском пограничном пространстве. Современные угрозы безопасности страны в морском пограничном пространстве тесно взаимосвязаны с другими угрозами ее безопасности. Они направлены против всей системы национальных интересов государства, их негативное воздействие охватывает важнейшие сферы его общественной жизни. Направленность угроз против конкретных национальных интересов служит основой для их классификации. Их объектом являются общественные отношения в политической. экономической, военной, оборонной, научно-технической, социальной и экологической сферах деятельности. Существенными угрозами интересам любой страны в морском пограничном пространстве в области политических отношений, возникающие под воздействием внешних причин, могут стать подрыв суверенитета страны в осуществлении внешней политики;
Наиболее опасными угрозами интересам страны в морском пограничном пространстве в области политических отношений, возникающих на базе ее внутренних противоречий, являются разрыв между конституционными принципами и реальной политикой государства; нарушение законов, регламентирующих деятельность в морском пограничном пространстве; политический, национальный и территориальный сепаратизм; политизация организованной преступности и ее проникновение в органы власти.
Основными угрозами национальным интересам страны в морском пограничном пространстве в области внутренних экономических отношений по причине внутренних противоречий являются затяжной характер экономическим кризисом в стране; отсутствие государственных регуляторов развития морского пограничного пространства; сокращение использования его ресурсной базы экономикой страны; сворачивание высокотехнологических отраслей на прилегающих к морскому пограничному пространству территориях; углубление диспропорций в размещении производительных сил, усиление территориального и отраслевого монополизма; снижение эффективности охраны исключительной экономической зоны и континентального шельфа; недостаточный таможенный контроль; дезорганизация финансово-кредитной системы и резкое ослабление ее регулирующих функций; низкий уровень социальной ориентированности экономики; криминализация экономических отношении, рост экономической преступности; нарушение в выдаче лицензии на промысел морепродуктов и вывоз сырья иностранными юридическими лицами; ослабление деятельности военно-морских сил страны но контролю за надводной и подводной обстановкой в территориальных водах и исключительной экономической зоне; рост социальной напряженности в прибрежных и островных районах; сокращение торгового и рыболовного флотов страны.
Опасными внешними угрозами стране в морском пограничном пространстве в области экономических отношений являются утрата части внешнеэкономических позиций в процессе эксплуатации морского пограничного пространства; нарушение экономических приоритетов при продвижении иностранными партнерами выгодных им экономических проектов по использованию ресурсов пограничного пространства; произвольное изменение условий разрешенной деятельности в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе; превращение России в сырьевой придаток, полностью зависящий от импорта технологии и продукции; расширение масштабов научно-технической разведки иностранными государствами.
Важнейшими внешними военными угрозами интересам государства в морском пограничном пространстве являются наращивание военного присутствия со стороны зарубежных государств и активизация деятельности их военно-морских сил в исключительной экономической зоне страны; активизация военной разведки; территориальные претензии к России, сопровождаемые военными приготовлениями.
Главными внутренними угрозами интересам страны в морском пограничном пространстве в оборонной сфере являются отставание развития пограничных войск от потребностей обеспечения безопасности страны; разрушение оборонной инфраструктуры в связи; сложность обеспечения потребностей частей и соединений пограничного ведомства страны в удаленных районах.
К опасным угрозам национальным интересам страны в морском пограничном пространстве в научно-технической области можно отнести утрату приоритетов научно-технической политики; разрушение научно-технического потенциала, особенно в области фундаментальных наук и научно-технических исследований; снижение эффективности использования научно-технических достижений в обеспечении пограничных интересов страны; использование научно-исследовательского флота страны в интересах проведения научных исследований иностранными государствами.
Особую значимость приобретают социальные угрозы интересам государства в морском пограничном пространстве. К ним следует отнести углубление социального расслоения общества в прибрежных и островных районах, формирование маргинальных групп как основы социальной нестабильности; падение уровня жизни населения, отсутствие государственных заказов, рост безработицы; рост социальной напряженности, вражды и агрессивности; миграция населения из приморских районов вглубь страны; неадекватные решения в сфере национальной, социальной и религиозной политики; рост социальной апатии населения, распространение алкоголизма и наркомании; разрушение системы социальных гарантий; рост иммиграции в страну морским транспортом; демографическая экспансия в приморские районы из зарубежных государств.
Наконец, к опасным экологическим угрозам интересам страны в морском пограничном пространстве относятся загрязнение морской среды;
Необходимо подчеркнуть, что для противодействия угрозам безопасности страны в морском пограничном пространстве придется задействовать, как правило, большее количество сил, средств и ресурсов, чем на сухопутных, речных и озерных участках государственной границы.
С распадом СССР и образованием на его территории новых независимых государств, для России, как правопреемницы Советского Союза и государства с жизненно важными интересами на постсоветском зарубежном пространстве, возникли специфические угрозы как на границах государств, не входящих в Содружество, так и между союзными государствами. Их источники обусловлены факторами, в основном, внешнего порядка, не всегда прямо направленными против интересов и пограничной безопасности России. В совокупности они представляют собой чрезвычайно разнообразный и широкий спектр реально существующих, либо потенциально возможных целенаправленных и стихийно возникших действий других государств, общественно-политических, религиозных, террористических организаций, а также отдельных личностей. К наиболее опасным угрозам интересам Российской Федерации на внешних границах союзных государств, следует отнести территориальные споры и военные угрозы. Опасными из таких угроз являются называемый «исламский фактор»; миграционные процессы и разведывательно-подрывная деятельность враждебных стран.
Итак, пограничная политика любого государства осуществляется в общей системе обеспечения как ее пограничной, так и национальной безопасности посредством скоординированной деятельности общегосударственных органов власти, органов государственной власти на приграничных территориях, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан на основе законодательства. При этом основные направления пограничной политики страны должны реализовываться стихийно, а на базе тщательно разработанных общегосударственных целевых программ по вопросам внешней политики, экономики, военного (оборонного) строительства, социальной защиты и экологии.
Практика свидетельствует, что эффективное решение вопросов в сфере пограничных отношений имеет единый методологический подход - установление интересов страны в пограничном пространстве; выявление реальных угроз, противодействующих их достижению; определение комплекса мероприятий по предупреждению и нейтрализации угроз.
Из анализа сущности пограничной политики Российской Федерации и пограничной безопасности можно сделать вывод о том, что от качества деятельности органов государственной власти Российской Федерации, политических и общественных институтов, граждан, а также силовых органов, состояния нормативно-правовой базы зависит направленность пограничной политики и состояние пограничной безопасности что особенно актуально для России в современных условиях.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Научная дискуссия.
И.С. Штин,
соискатель кафедры государственного
строительства и права РАГС
О системе судов специальной юрисдикции в Российской Федерации
Суд в нашей стране является единственным органом государственной власти, который наделяется по Конституции Российской Федерации правом осуществлять правосудие по гражданским, уголовным и административным делам, а также устанавливать при рассмотрении заявлений частных лиц, органов местного самоуправления и государственных органов (их должностных лиц) соответствие нормативных и ненормативных актов различных органов представительной и исполнительной власти Конституции, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, а также конституциям республик, уставам и законам субъектов Федерации. В этом выражается исключительность положения суда в системе государственных органов, и этим объясняется «выведение» его за пределы системы правоохранительных органов.
Специализация человеческой деятельности, регулируемой правом, осуществляемой в форме правоотношений, требует формирования специализированных органов, осуществляющих охрану и защиту правоотношений, возникающих в данных сферах. В начале, еще в древности, формируются специализированные правоохранительные органы, а в современном обществе - еще и специализированные судебные органы.
Последние в нашей стране представлены системой арбитражных и военных судов, Конституционным Судом Российской Федерации с конституционными (уставными) судами субъектов Федерации. Арбитражные и военные суды - осуществляют правосудие по делам определенных категорий (гражданским, административным; а военные суды - еще и по уголовным) и образуют «надзорные вертикали», самостоятельную арбитражную или в системе судов общей юрисдикции.
Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды регионов осуществляют конституционный контроль и не образуют между собой «надзорную вертикаль». Это положение не безупречно, т.к. каждый суд такого рода является судом «первой и последней инстанции»[10].
Права и свободы человека и гражданина еще с середины XX в. вообще не признаются по международному праву «внутренним делом» того или другого суверенного государства. Актуальной проблемой становится имплементация законодательства Совета Европы (в связи со вступлением нашей страны в эту международную организацию) в наше законодательство, судебную и правоприменительную практику[12]. Для отечественной судебной системы это означает не только появление как бы еще одной, высшей судебной инстанции в достаточно большом диапазоне судопроизводственной деятельности, но и необходимость изменения организационных структур высших судебных органов и их судебно-надзорной деятельности. Свое завершенное выражение получает принцип права каждого на судебную защиту. Данный принцип, по мнению автора, является важнейшим и системообразующим среди принципов судоустройства. Профессор Т.Г. Морщакова в интервью журналу «Эксперт» приводит пример Германии, у которой вопросы судоустройства регламентирует «старый, жуткий закон, который тем не менее идеально применяется - так, что не вызывает нареканий даже у Европейского Суда. Немцы не признают принцип состязательности - у них инквизиционный процесс, имеющий целью установление истины. Но они берут одну - единственную буковку в законе и говорят: каждому должен быть обеспечен доступ к суду. И это выполняется настолько последовательно и пунктуально, что вопрос о состязательности не возникает. Мы же пишем «состязательность» и много других хороших вещей, а в судебные инстанции не попадешь»[13].
Вопросы построения системы специальных (специализированных) судов (тех, которых в европейских странах называют «трибуналами») самым непосредственным образом связаны с решением проблемы доступности судебной защиты, ее своевременности и привлекательности для граждан и организаций. Достаточно сказать, что в той же Германии, обладающей наиболее развитой в Европе системой общих и специальных судов, трудятся 60 тыс. судей, а в России - только 16 тыс. Отметим, что действующий Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. в ст. 26 ограничивает возможность создания специализированных судов в системе судов общей юрисдикции определенными рамками: материальная (предметная) юрисдикция таких судов ограничена гражданскими и административными делами; специализированные суды могут создаваться только как федеральные суды[14].Однако данное ограничение не распространяется на случаи формирования новых «надзорных вертикалей» судебных органов, как, например, арбитражных судов. Во-вторых, специализированные суды учреждаются «путем внесения изменений и дополнений» в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». Следовательно, в случае необходимости законодатель может изменить и саму формулировку ст. 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации». Тем более, существование специализированных судов, рассматривающих преимущественно уголовные дела - военных судов - предусмотрено самим Законом. Существует только одно, но очень важное, ограничение - запрет на создание чрезвычайных судов.
Следовательно, проблему выбора организационной формы построения специализированных судов (самостоятельная система или подсистема судов общей юрисдикции) необходимо решать с учетом реализации конституционных принципов равного доступа к суду, равенства всех перед законом и судом, а также права на рассмотрение дела законным судом.
С учетом опыта построения отечественной судебной системы в 1990-ые гг. можно предположить, что законодатель использует оба указанных приема. При этом в системе общих судов специальные суды образуются по признаку личной (персональной) подсудности; а все иные суды - по предметному признаку (предмет спора). На это указывает и существование института исключительной подсудности дел отдельных категорий. Например, судья, который обвиняется в совершении преступления и дело которого направляется в суд, вправе ходатайствовать о том, чтобы его дело рассматривал Верховный Суд РФ, и ходатайство судьи в таком случае должно быть удовлетворено. В другом случае законодатель прямо указал, что все имущественные споры, связанные с делами о банкротстве предприятий (индивидуальных предпринимателей) должны рассматриваться тем арбитражным судом, которым рассматривается дело о банкротстве.
Почти невозможно дифференцировать суды по видам рассматриваемых дел (за исключением только конституционных судов), на суды уголовные, гражданские, административные. В одном суде разрешается вопрос и о наказании преступника и о возмещении вреда, причиненного преступлением. Рассмотрение административного спора непосредственно связано с решением вопроса о компенсации морального вреда. Суды ювенальные (по делам несовершеннолетних) предлагается создавать именно для улучшения расследования уголовных дел соответствующих категорий и проверки законности административных актов, затрагивающих права ребенка[15].
Не следует забывать, что большинство судов основного звена, районные и городские суды, в нашей стране остаются односоставными, что исключает возможность формирования в них специализированных коллегий. Следовательно, специализированные суды низового уровня (основного звена) могут формироваться только как межрайонные или даже региональные, так, как сейчас формируются арбитражные суды. Однако, только суды, входящие в систему судов общей юрисдикции, выносят приговоры по уголовным делам. Данное ограничение, по-моему, не вполне соответствует идее специализации судебной системы и проистекает от смешения понятий «категория дел» и «процессуальный порядок производства по делу». Считается, что процедура производства в специализированных судах упрощенная, и потому права участников процесса не будут надлежащим образом защищены[16]. Но было бы странно, в случае учреждения, например, патентного суда оставить дела о преступлениях, связанных с нарушениями авторского и патентного права, в ведении общих судов основного звена, а гражданские споры, связанные с нарушением прав организации - патентодержателя - в арбитражном суде. Если будут созданы суды по делам о банкротстве, то вполне логично выглядит предложение передать им и рассмотрение дел о совершении преступлений, предусмотренных ст.ст. 195-197 Уголовного кодекса Российской Федерации (сейчас такие дела редкость, но в будущем, по мере улучшения работы правоохранительных органов, количество таких дел, направляемых в суды, возрастет).
Для того, чтобы права участников процесса были наилучшим образом защищены, система специализированных судов или подсистема специальных судов, возглавляемых Верховным Судом РФ, должна включать, помимо судов основного звена и суды вышестоящих инстанций. При этом, совмещение функций судов двух и более инстанций в одном судебном органе не вполне соответствует принципам независимости и беспристрастности суда. Суды различных инстанций необходимо организационно разделить. Важно помнить, что ст. 5 Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» предписывает: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу». Очевидно, речь здесь идет о любом суде, общей или специальной юрисдикции, любой инстанции, федеральном суде или суде субъекта Федерации. На такой подход ориентирует суды общей юрисдикции Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ» от 31 октября 1995 г. № 8[17]. Следовательно, контрольные функции суда и отправление правосудия по уголовным, гражданским и административным делам, теснейшим образом связаны и не рассредоточены в различных звеньях судебной системы. Наиболее зримо это проявляется в уголовном процессе на примере судебного контроля законности и обоснованности ограничения конституционных прав и свобод граждан.
Сложнейшей проблемой формирования специализированных судов в российских условиях является отсутствие необходимых средств в федеральном бюджете. Но данная проблема не может быть решена одним лишь увеличением финансирования, без предварительной ее теоретической проработки, творческого осмысления зарубежного опыта, прежде всего европейских, государств.
[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30.
[2] «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.
[3] Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24). // Российская газета. 2000. 18 января.
[4] Пограничная сфера - общественно-природная пространственная среда жизнедеятельности, определяющим фактором которой являются процессы и явления, обусловленные статусом государственной границы и необходимостью обеспечения национальных интересов и безопасности в пограничном пространстве государства.
[5] Основы пограничной политики Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г.) // Российская газета. 1996. 6 ноября.
[6] Угрозы (внешние и внутренние) - это вероятные потенциальные векторы развития существующих и прогнозируемых опасностей (объективного и субъективного характера) и реальные явления, события и процессы, способные нанести ущерб интересам личности, общества, государства и объектам в пограничном пространстве страны. В пограничной сфере они приобретают форму пограничных угроз, концентрированно выражающих срез внешних и внутренних угроз для безопасности государства применительно к его жизнедеятельности в пограничном пространстве.
[7] Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24). // Российская газета. 2000. 18 января.
[8] Угроза - есть опасное развитие реальных уже существующих или потенциальных противоречий, которые проявляются или могут проявиться в природе, обществе, государстве, в отношениях между государствами, различными сообществами и отдельными личностями.
[9] Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24). // Российская газета. 2000. 18 января.
[10] См.: Громов Н., Колесников Е. Принципы судопроизводства должны распространяться и на Конституционный Суд./ /Российская юстиция, 2000, №2. С. 25.
[11] См.: Европейский суд по правам человека: порядок обращения. Памятники исторической мысли. М., 1999. С.1.
[12] См.: Клеандров М.И. Арбитражные суды Российской Федерации. М., 2001, С.179-180.
[13] См.: Морщакова Т. Уязвимая неприкосновенность. Общество не доверяет судебной власти и имеет на это слишком много оснований. //Эксперт, 2001, № 10. С.65.
[14] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №1. Ст. 1.
[15] См.: Ларин А.М., Мельникова Э.Б., Савицкий В.М. Уголовный процесс России. Лекции - очерки. М., 1997, С. 293-314.
[16] См.: Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 51.
[17] Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1961-1996. М.,1997. С. 12.