Г.В. Ефимов,
соискатель кафедры государственного
строительства и права РАГС
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ
СПЕЦИАЛЬНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН
В КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ
При осуществлении с начала 80-х годов в Китайской Народной Республике комплексных экономических реформ, политики открытости внешнему миру, как составной части этих реформ, специальные экономические зоны (далее – СЭЗ, экономическая зона, специальная зона), образованные в этой стране, в начале 80-х годов стали одним из значимых факторов экономического роста страны. Так, например, в 1990г. в Шэньчжэне действовало уже свыше трех тысяч предприятий с участием иностранного капитала, 354 полностью владел зарубежный капитал. В начале же 1999 г. в зоне насчитывалось 13 тыс.(!) предприятий с иностранными инвестициями из 60 стран мира, капиталовложения в которые в сумме превышали 10 млрд. долл. США[1].
Одобряя идею создания СЭЗ, Правительство Китая ставило триединую задачу: расширение притока иностранного капитала, привлечение новых технологий и увеличение объема экспорта, в целях осуществления «4-х модернизаций» - политики реформ, проводимой в Китае. При этом, создаваемые СЭЗ планировалось использовать как «экономические лаборатории», в которых могли быть апробированы элементы политики экономических реформ с последующим их использованием на остальной территории страны.
Очевидно, что впечатляющие показатели, достигнутые КНР за годы проведения политики реформ, стали возможными в результате предоставления инвесторам комплекса благоприятных условий, привлекающих интерес иностранных инвесторов. В самом общем виде, в числе таких условий можно назвать внутриполитическую и экономическую стабильность, уровень развитости рыночных отношений, которая проявляется в характере таможенной политики, в предоставляемых налоговых и финансовых льготах и преимуществах. В числе таких благоприятных условий следует также назвать и высокий уровень предоставляемых услуг, как в производственной, так и в бытовой сфере. Создание благоприятного в перечисленных выше сферах микроклимата и обеспечивает этот комплекс необходимых условий для получения экономического эффекта от привлекаемых инвестиций.
Однако перечисленное выше – это лишь результат, следствие выработанной китайским государством политики, так как именно государство является инициатором, «дирижером» всех проводимых в каком бы то ни было обществе реформ. Анализируя опыт становления и развития СЭЗ Китая, можно сделать некоторые обобщения относительно роли государства в этом процессе.
1. Образование и вся деятельность специальных экономических зон КНР осуществлялась и осуществляется при самом непосредственном государственном регулировании, начиная с момента формирования концепции образования СЭЗ в стране и создания организационно-управленческих структур, как в самой зоне и административно-территориальной единице её расположения, так и на соответствующих уровнях вертикали государственной власти. Так, создание и функционирование первых 4 СЭЗ регулировалось решениями Всекитайского Собрания Народных Представителей, образование Зон технико-экономического развития, СЭЗ на о. Хайнань осуществлялось в соответствии с решениями Государственного Совета КНР, появление экономической зоны в районе Пудон в г. Шанхае было определено в 9 документах - совместных решениях Госсовета КНР и правительства г. Шанхая.
Центральное органы власти осуществляют плановое руководство созданием и развитием СЭЗ. При этом определяется стратегия развития, этапы ее реализации, планируются этапы освоения территорий, формирования производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, определяется система экологических мероприятий. В СЭЗ также открываются филиалы Центрального Банка Китая. Государство определяет и основы налоговой политики в отношении СЭЗ, регулирует вопросы землепользования.
Следует, кстати, заметить, что органами государственной власти принимаются решения не только о создании СЭЗ, ими принимаются решения и об изменении их размеров, так в декабре 1984 г. Госсоветом КНР было принято решение об увеличении до 52,6 кв. км. площади СЭЗ Чжухай. Аналогично этому, по решению Центрального Комитета Коммунистической Партии Китая и Госсовета КНР, принятому в ноябре 1991 г. СЭЗ Шантоу была расширена и теперь включает в себя не только сам город, но и близлежащие территории, площадь зоны была увеличена с 52 до 500 кв. км..[2].
При этом следует заметить, что при образовании китайских СЭЗ использовался опыт иностранных государств. Так, например, согласно принятого Правительством Сингапура в 1968 г. закона «О создании промышленной СЭЗ Джуронг» было образовано Управление СЭЗ Джуронг, находящееся в ведении Министерства Торговли и Промышленности. Структура Управления, его члены, функции и компетенция определяются специальным постановлением правительства страны, при этом четко разграничиваются полномочия Управления и соответствующих ведомств.
Болгарский опыт, выявивший целый ряд проблем, связанных с необходимостью делегирования центральными органами соответствующих прав местным властям, побудил центральные органы Китая использовать практику наделения СЭЗ соответствующими полномочиями на уровне правительств провинций. Так, все пять первых СЭЗ Китая, образованных в провинциях Гуандун, Фуцзянь, Хайнань имеют права провинциальных правительств в области экономического регулирования и в издании регулирующих нормативных актов. Собрания же Народных Представителей этих провинций обладают правом принимать местные положения по всем хозяйственным вопросам специальных зон с их последующим утверждением Всекитайским Собранием Народных Представителей и Госсоветом КНР.
По сравнению с местными правительствами «обычных» районов Китая управленческие органы специальных зон имеют большую самостоятельность в решение внутренних вопросов зоны, иными словами они имеют большую самостоятельность в сфере распределения интересов между центром и регионом. К числу этих прав относится, например, право самостоятельно рассматривать и утверждать планы производственного назначения[3].
Согласно принятого Госсоветом КНР в ноябре 1982г. решения, СЭЗ имеют также право самостоятельно решать вопросы сооружения объектов, с общим объемом капиталовложений до 10 млн.долл. США, с марта 1988 г. такие решения могут быть приняты в отношении объектов, объем инвестиций в которые достигает 30 млн. долл. США[4]. Им принадлежит право рассматривать и утверждать предложения по экспорту продукции, произведенной предприятиями специальной зоны, и импорту той продукции, которая используется этими предприятиями в производственном процессе. Ими также активно реализуется право по созданию за границей сети торговых учреждений и организаций по сбыту произведенной внутри зоны продукции.[5]
Широкими правами наделена местная администрация и в вопросах охраны окружающей среды. Каждое сооружаемое предприятие обязано провести ряд природоохранных мероприятий согласно составляемой топографической карте. По окончании строительства в Бюро по охране окружающей среды экономической зоны представляется специальный отчет по форме: «Изучение задач окружающей среды». Промышленные сливные воды предприятий, выбросы в атмосферу, шумы должны соответствовать определенным стандартам. На территории СЭЗ действуют специальные классификационные стандарты, создаются заповедные зоны. Более того, типичным для специальных зон того или иного вида является запрет на создание в экономических зонах предприятий, загрязняющих окружающую среду.
В общем же виде можно сказать, что наиболее полно самостоятельность администраций зон проявляется в их праве на предварительную апробацию в пределах СЭЗ мероприятий, провозглашенных китайским руководством экономических реформ, с их последующей реализацией уже в масштабах всей страны.
2. Практика свидетельствует, что более эффективно СЭЗ развиваются в тех странах, где со стороны государства обеспечивается политическая и экономическая стабильность. Так, например, Высокие темпы и большие объемы иностранных инвестиций в Шри-Ланке в первые годы создания деятельности СЭЗ были обусловлены именно стабильностью социальной и политической обстановки внутри страны. Негативным примером является опыт Филиппин, где постоянная напряженность политической обстановки в течение последних нескольких лет привела к замедлению темпов притока иностранного капитала не только в специальную экономическую зону Батан, но и по всей стране[6].
В национальном законодательстве КНР для обеспечения безопасности и сохранности иностранного капитала специально оговаривается невозможность национализации предприятий, принадлежащих иностранным инвесторам, запрещены забастовки и т.д.. Так, в частности, Собрание Народных Представителей провинции расположения СЭЗ Сямэнь реализуя предоставленное центральными органами право принятия локальных нормативных актов в период с 1993 по 1995 гг. приняло ряд законов, в числе которых можно назвать Закон «О защите прав инвестиций тайваньских инвесторов». Этот Закон призван стимулировать двусторонние связи, способствовать интеграции промышленности Тайваня с народохозяйственным комплексом континентального Китая. Согласно положений этого закона, жители Тайваня имеют право получить паспорт КНР и постоянную прописку, им гарантируется охрана их гражданских прав[7].
3. Если принимать во внимание масштабность целей образования экономических зон и их зависимость от условий внешнего рынка, возрастает значение контролирующей и регулирующей функций государства над процессом развития рыночных отношений как внутри зоны, так и в масштабах всей страны. Строгий контроль со стороны государства в отношения реализации основных направлений развития рыночной экономики и вложение привлекаемых средств в ключевые объекты обеспечивает решение поставленных задач.
4. Решающее значение на начальном этапе становления СЭЗ имеют финансовые и материальные средства государства. Эти средства в основном предоставляются в форме финансовых и товарных кредитов. В последующем, именно со стороны государства в значительной степени осуществляется организация финансирования проектов с участием иностранных фирм, в частности, таких крупномасштабных проектов как создание международных специальных экономических зон.
Так, например, в 1984 г. общая структура инвестиций выглядела следующим образом:
- иностранный капитал – 22 %;
- кредиты – 29 %;
- инвестиции провинций расположения зоны – 23 %;
- самофинансирование – 10 %;
- инвестиции других провинций – 11 %;
- бюджетные ассигнования – 3 %.
Как видно из этой таблицы, на начальном этапе становления СЭЗ объем иностранных инвестиций составляет примерно лишь 1/5 часть, остальная же часть – это внутренние источники.
5. Являясь частью национальной экономики СЭЗ, в то же время в большей степени, чем другие районы страны связаны с международным рынком. Поэтому их успешное развитие объективно обусловлено как внутренними, так и внешними условиями и напрямую зависит от своевременного реагирования государства на их изменения. В связи с чем, со стороны государства серьезное внимание уделяется организации научно-исследовательской деятельности по проблемам СЭЗ. Так, например, при Государственном Совете КНР в 1982 г. специально создан Исследовательский Центр экономического законодательства, в провинции Гуандун действсвует НИИ права Академии Общественных Наук, при Цзинаньском университете функционирует НИИ экономики СЭЗ, Сямэня, Аомэня. На местном же уровне упорядочением и изучением нормативных актов, составляющих местное законодательство специальных экономических зон занимаются правовые отделы и лаборатории политических исследований Управленческих комитетов и Головных компаний (управленческие органы СЭЗ).
6. Также как и в других странах специальные экономические зоны в Китае рассматриваются как инструмент интеграции национальной экономики с мировой, поэтому серьезное внимание в КНР уделяется развитию не только самих зон, но и с их помощью и других районов страны. «Все правительства подчеркивают, что создание открытых районов является важным звеном развития экономики страны в целом; СЭЗ не должны быть изолированным островком, работающим исключительно на экспорт»[9]. В отличии от зон экспортной переработки стран Юго-Восточно Азии обособленность СЭЗ Китая не означает их полной изолированности от остальных регионов страны. Напротив, отношения административных органов, элементов экономической и социальной среды СЭЗ с правительством центра, административно-территориальных единиц расположения зон, провинций, граничащих со специальными экономическими зонами, носят взаимообусловленный характер.
На примере СЭЗ Шэньчжэнь видно, как важно правильно построить отношения с правительствами соседних провинций, с правительством провинции расположения зоны. Так, 70 % вложенных средств в капитальное строительство в этой зоне составили внутренние источники, причем треть из этого объема – это средства провинции расположения.
Из приведенных выше обобщений становится понятным, что само образование экономических зон, их деятельность связаны с реализацией государством своих функций, и с проводимыми в этой связи кардинальными изменениями в системе государственного устройства, методах и формах осуществления региональной политики. Более того, сами экономические зоны в этих условиях становятся одним из инструментов такой политики, проводимой центральными органами власти Китая в отношении провинций, городов центрального подчинения, уездов, волостей, деревень, то есть тех административно-территориальных единиц, которые в той или иной степени имеют отношение к деятельности экономических зон.
Российская теория и практика деятельности экономических зон пока не привела к появлению достаточно эффективной концепции и практической модели их развития. Так, несмотря на действующее инвестиционное законодательство, за годы существования СЭЗ «Находка» реальные объемы инвестиций составили лишь 200 млн долл. США[10]. В связи с чем, актуальность изучения опыта деятельности китайских экономических зон, в первую очередь, вызвана рядом обстоятельств практического характера, во-первых, по прогнозам многих западных специалистов через эти островки мирового хозяйства, в начале 21в.
С точки зрения предмета науки государственного строительства и права интересным в изучении китайского опыта образования зон является: определение сложившихся условий деятельности и изучение правового механизма взаимодействия организационных структур зон, всех звеньев вертикали органов государственной власти КНР, их компетенции и роли экономически зон в реализации целей, проводимой Китаем политики реформ; определение эффективных форм и методов регулирующего воздействия органов государственной власти на элементы хозяйственной системы зон, их структурной позиции в организационно-хозяйственной системе специальных экономических зон.
[1] См.: Друзик Я.С. Свободные экономические зоны КНР в системе мирового хозяйства. - Минск: Фаинформ, 2000. - С.135.
[2] См.: Цуй Шань. Свободные экономические зоны КНР: становление и развитие в ходе реформы/ Под ред. .А.В. Островского.- М.: ИДВ РАН, 2002. - С.72.
[3] См.: Милонов В.С. Реформирование регионального управления в Китае: Опыт свободныз зон. - М., 1994. - С.16.
[4] Чжунго цзинцзи дуйвай кайфан шисы нянь (1979-1992) – цзиньчэн, тэдянь, чжэнцэ, чэнцзю // Чэнь Юэ дэн // Нанькай цзинцзи яньцзю.- Тяньцзинь,1993.-№2.-С.53-67.
[5] См.: Сельскохозяйственный ежегодник Китая. - Пекин, 1981. - С.10.
[6] Цуй Шань. Свободные экономические зоны КНР: становление и развитие в ходе реформы. / Под ред. А.В. Островского. С.34.
[7] См.: Яскина Г.С., Аносова Л.А. Сямэнь: Особая экономичесая зона КНР (становление, развитие, управление). / Под ред. М.Л. Титаренко.- СПб., 1995. - С.36.
[8] См.: Сюн Фэн. Лунь тэцюй чжэнфу цзинцзи синвэй моши ды синчэн// Тэцюй юй кайфан чэнши цзинцзи (фуинь баокань цзыляо). 1992.№9. С. 11.
[9] См.: Цуй Шань. Свободные экономические зоны КНР: становление и развитие в ходе реформы. / Под ред. А.В. Островского. С.22.
[10] См.: Яскина Г.С., Аносова Л.А. Сямэнь: Особая экономичесая зона КНР (становление, развитие, управление) / Под ред. М.Л. Титаренко. С.5.
[11] См.: Друзик Я.С. Свободные экономические зоны в системе мирового хозяйства. С.3.
[12] См.: Друзик Я.С. Свободные экономические зоны в системе мирового хозяйства. С.132.