Олейнова А.Г.,
аспирант кафедры государственного
строительства и права
Государство и органы нотариата в современный период
Возникновение нотариата в России было неразрывно связано с развитием гражданского оборота, необходимостью содействовать его субъектам в совершении сделок и юридическом закреплении приобретаемых прав. Нотариат возник как институт, призванный защищать частную собственность и обеспечивающий бесспорность имущественных прав, охрану прав всех участников гражданского оборота.
В странах романо-германской системы права, к которым исторически относится и Россия, нотариус действует от имени государства и, осуществляя государственно-регулятивные функции в имущественных отношениях граждан и юридических лиц, является одним из гарантов стабильности гражданско-правовых отношений. Исторически доказанным является тот факт, что во многом именно от качества работы нотариальных органов зависит нормальное функционирование гражданского оборота, эффективность защиты имущественных прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Нотариус выступает для сторон независимым юристом-профессионалом, удостоверителем наиболее значимых в гражданском обществе юридических фактов и действий. Теоретически для романо-германской системы права характерно существование двух систем гражданско-правовой защиты прав участников имущественного оборота – судебной и системы так называемого превентивного правосудия (т.е. нотариата). При этом институт нотариата рассматривается в качестве одной из основополагающих форм защиты в романо-германском праве. Поскольку именно тщательная подготовка юридических действий, их проверка с точки зрения подлинности и соответствия закону являет собой надежную гарантию выполнения обязательств контрагентами, охраны их прав и интересов без обращения в судебные органы. Все это в большой степени способствует добровольному исполнению взятых на себя обязательств. Вмешательство судов в таком случае рассматривается как чрезвычайная мера (в отличие от стран англосаксонской системы права).
Советское правительство, следуя романо-германской системе права, воссоздало ликвидированный в 1917 г. нотариат, но государственный нотариус Союза ССР имел слишком мало сходных черт с нотариусом западноевропейским. Фактическое отсутствие распоряжения частной собственностью и свободы деятельности советского нотариуса сводило его профессиональные обязанности к заверению копий, выдаче доверенностей. Остальные действия составляли весьма незначительный процент от общего количества нотариальных действий.
Принятые государством в 1993 г. «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» заложили правовой фундамент для возможности изменения образа советского государственного нотариуса в сторону его сближения с западноевропейским «свободным» нотариусом. Основы, вступившие в силу 11 марта 1993 г., закрепили равные возможности для существования и государственных, и частных нотариусов. Статья 2 Основ о нотариате закрепила общее правило: «При совершении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами и несут одинаковые обязанности независимо от того, работают ли они в государственной конторе или занимаются частной практикой. Оформленные нотариусами документы имеют одинаковую юридическую силу»[1].
Равенство статусов частного и государственного нотариусов означает, что и те и другие обязаны иметь высшее юридическое образование, получить лицензию, приносят одинаковую для всех присягу, несут одинаковые права и обязанности. Как нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе, так и нотариусы, занимающиеся частной практикой, назначаются на должность на основании приказа Министра юстиции Российской Федерации начальником Управления юстиции и совершают нотариальные действия от имени государства. Все нотариусы имеют личную печать с изображением Государственного герба Российской Федерации, указанием фамилии, инициалов, места нахождения или наименования государственной нотариальной конторы. В своей профессиональной деятельности нотариусы должны быть беспристрастны и независимы. При выполнении своих функций обязаны руководствоваться только Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе Российской Федерации, уставами иных субъектов РФ, Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, законодательными актами Российской Федерации, республик в ее составе, правовыми актами органов государственной власти автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, принятыми в пределах их компетенции, а также международными договорами. Руководствуясь только действующим законодательством и самостоятельно принимая решения, нотариус наилучшим образом способен обеспечить соблюдение интересов любых обратившихся к нему граждан и юридических лиц. Никто не вправе вмешиваться в выполнение нотариусом своих профессиональных обязанностей. В связи с этим, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате предоставили нотариусу право заниматься только нотариальной, научной и преподавательской деятельностью.
Организация нотариата в России в настоящее время представляет собой достаточно сложную, ступенчатую структуру, отличную для частного и государственного нотариата.
Государственное управление нотариатом осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации, министерства юстиции республик, входящих в состав РФ. В них имеются управления, в состав которых входят отделы нотариата. Управления и отделы вырабатывают стратегию развития нотариата как такового, разрабатывают методические указания и инструкции по специальным вопросам, а также осуществляют контроль за нотариальной деятельностью.
Государственные нотариальные конторы организационно входят в систему Министерства юстиции РФ, которое осуществляет непосредственное руководство их деятельностью. Оно заключается в том, что Минюст России открывает и упраздняет государственные нотариальные конторы в городах и других населенных пунктах, либо поручает решение этих вопросов министерствам юстиции, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, ведет их реестр. Частные нотариальные конторы имеют двойное подчинение: с одной стороны они подчинены государству, в лице Министерства юстиции, а с другой нотариальным палатам, имеющим, в свою очередь, двухуровневую организацию – федеральная нотариальная палата и региональные нотариальные палаты. Региональные нотариальные палаты представляют собой некоммерческие организации, членами которых могут быть нотариусы, занимающиеся частной практикой, и лица, желающие получить лицензию и заниматься нотариальной деятельностью. Нотариальная палата является контрольным органом, координационной структурой, профессиональным сообществом и объединением всех частнопрактикующих нотариусов. Членство в региональной палате частных нотариусов обязательно. Это было подтверждено решением Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. Все региональные палаты, в свою очередь, являются членами федеральной.
В виду того, что ни один законодательный акт не дает определения понятию «профессиональное объединение», то, например, федеральная нотариальная палата в органе юстиции зарегистрирована как общественная организация. Она является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение нотариальных палат в составе Российской Федерации, основанное на обязательном членстве. Источником финансирования деятельности палаты являются, в первую очередь, членские взносы ее участников. Кроме того, в бюджет палаты поступают доходы от издательской и хозяйственной деятельности палаты, а также иные, не противоречащие действующему законодательству поступления. Федеральная нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою деятельность на принципах самоуправления. Деятельность Федеральной нотариальной палаты осуществляется в соответствии с ее уставом и законодательством Российской Федерации. Основным назначением палаты является объединение и координация деятельности региональных нотариальных палат. Федеральная нотариальная палата, в частности, готовит предложения по совершенствованию законодательства, разрабатывает методические рекомендации, касающиеся нотариальной деятельности.
Осуществляя защиту социальных и профессиональных прав нотариусов, занимающихся частной практикой, Федеральная нотариальная палата не действует изолированно, она тесно взаимодействует с Министерством юстиции Российской Федерации. Это, безусловно, необходимо для выработки единой политики по отношению и к государственному, и к частному нотариату. Именно через Федеральную нотариальную палату региональные палаты осуществляют свои взаимоотношения с органами государственной власти и управления. На нее Основами возложена обязанность участвовать в проведение экспертиз проектов законов Российской Федерации по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью, для чего палата осуществляет тесный контакт с Федеральным Собранием Российской Федерации, и с Государственной Думой, в частности, в области подготовки предложений по совершенствованию законодательства. В полномочия Федеральной нотариальной палаты входят также обеспечение повышения квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов; организация страхования нотариальной деятельности; представление интересов нотариальных палат в международных организациях. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате Федеральная и региональные нотариальные палаты могут осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это необходимо для выполнения их уставных задач.
Проанализировав вышесказанное, можно сделать вывод, что, с одной стороны, Федеральная нотариальная палата является рядовой некоммерческой организацией, со своими уставными целями и задачами. И именно как таковая она и зарегистрирована. Но, с другой, это обладающий властными полномочиями орган управления и контроля частным нотариатом в Российской Федерации. Он не подотчетен и не подконтролен Министерству юстиции, а действует с ним на паритетных началах при выработке оптимальных путей существования нотариата в России. С ним считаются органы государственной власти, его мнения запрашивает Государственная Дума при разработке новых правовых норм. Таким образом, можно заключить, что Федеральная нотариальная палата является полновластным органом правления в своей области наряду с Министерством юстиции Российской Федерации.
Именно это закрепил и новый устав Федеральной нотариальной палаты, принятый 16 апреля 2001 г. на собрании представителей региональных нотариальных палат. В нем записано, что Федеральная нотариальная палата является организацией, обладающей властными государственными полномочиями и имеющей публично-правовое предназначение. Устав установил также подконтрольность и подотчетность региональных нотариальных палат федеральной. Такая иерархия взаимоотношений частного нотариата: с одной стороны с органами юстиции, с другой с нотариальной палатой является закрепленной законодательно общепринятой мировой практикой. Здесь наше государство не придумало ничего нового. Таким образом, главным организационным отличием государственного и частного нотариата является то, что нотариусы, занимающиеся частной практикой и их конторы, организационно не входят в систему Минюста РФ и, в отличие от государственных, напрямую Минюсту не подчиняются.
Отсутствие непосредственного организационного подчинения системы свободного нотариата органам юстиции породило существование мнений о необходимости усиления государственного контроля, а также дискуссий о праве органов юстиции на обращение в суд с заявлениями о прекращении полномочий частнопрактикующих нотариусов.
Нам представляется необоснованными точки зрения считающие, что в результате принятия Основ законодательства о нотариате под непосредственным контролем государства остались лишь государственные нотариусы. Согласно гл. 7 Основ, к органам контроля в нотариальной сфере относятся органы юстиции, нотариальные палаты, налоговые органы и суд. Кроме того, нельзя исключать прокурорский надзор, так как выявленные прокуратурой нарушения законности в нотариальной деятельности могут послужить основанием для обращения в суд с соответствующим заявлением; и регистрирующие органы, контролирующие законность удостоверяемых нотариусами сделок. Как мы видим, перечень государственных органов, контролирующих деятельность частных нотариусов, весьма широк. Нельзя забывать и о том, что нотариальным палатам приданы государственные функции по контролю деятельности нотариусов. В ряде случаев, при нарушении нотариусом правил своей профессиональной деятельности, палата обязана поставить вопрос перед судом о лишении нотариуса права нотариальной деятельности.
Сама нотариальная палата также подлежит государственному контролю, хотя и ограниченному. То есть управление юстиции, как регистрирующая организация, вправе проверять конкретные действия палаты на соответствие их закону, но не на их целесообразность. Таким образом, в случаях нарушения палатой закона, собственного устава и законных предписаний управление юстиции обладает правом давать нотариальной палате указания[2].
В соответствии с действующим законодательством органы юстиции наделены весьма широкими полномочиями в области контроля деятельности частных нотариусов. Они имеют значительные права в областях подготовки нотариусов, назначения их на должность, контроля организации их работы по обслуживанию населения, определению количества должностей нотариусов, ведению делопроизводства и архивов. Именно органы юстиции (с согласия нотариальной палаты) наделены правом выдачи лицензии на ведение нотариальной деятельности гражданину Российской Федерации, имеющему высшее юридическое образование, прошедшему стажировку в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, и сдавшему квалификационный экзамен. Министерство юстиции ведет реестр лицензий, утверждает их форму.
Наделение нотариуса полномочиями производится на основании рекомендации нотариальной палаты Министерством юстиции Российской Федерации или по его поручению органом юстиции на конкурсной основе из числа лиц, имеющих лицензии. Контроль в отношении нотариальных актов и нотариальных действий осуществляется исключительно судом.
При рассмотрении вопроса контроля нотариальных органов, хотелось бы обратить внимание на опыт Международного союза латинского нотариата. Например, в Швейцарии дополнительно к полномочиям органов юстиции, нотариусы сами вправе решать вопрос исключения из нотариального сообщества какого-либо нотариуса, нарушившего те или иные предписания. Возможно, внесение подобной нормы в наше законодательство могло бы иметь положительное действие на российских нотариусов.
Выше нами был назван еще один орган контроля за частной нотариальной деятельностью – налоговые органы. Этот вопрос мы рассмотрим в контексте еще одного отличия государственных и частных нотариусов – взимания государственной пошлины.
Нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе всю взимаемую пошлину за совершение нотариальных действий передает государству и получает от него гарантированную, фиксированную заработную плату, обусловленную его статусом государственного служащего. Денежные суммы, полученные от уплаты государственной пошлины, поступают в местный бюджет.
Нотариус, занимающийся частной практикой, взимаемый тариф полностью оставляет себе. Но с полученной суммы он выплачивает обязательные ежемесячные взносы нотариальной палате, налоги и иные платежи, связанные с его профессиональной деятельностью.
Контроль налоговых органов здесь заключается не только в проверке своевременности и правильности уплаты всех налоговых сборов, хотя это, безусловно, их основная задача. Нотариус также обязан, в установленный законом срок представлять в налоговый орган справки о стоимости имущества, переходящего в собственность граждан в порядке наследования или дарения, необходимую для исчисления налога с имущества. Такие случаи предусмотрены законодательными актами Российской Федерации, в частности Законом о налоге с имущества, переходящего в собственность граждан в порядке наследования или дарения. Подтверждением контрольных функций налоговых органов является их право производить проверки частных нотариусов в области правильности уплаты ими налоговых платежей с государственной пошлины и своевременности подачи справок, деклараций и иных, предусмотренных законом документов. Тариф для нотариальных действий един, как для государственных контор, так и для частных и устанавливается законом, предусматривающим также льготные тарифы и возможность бесплатного оформления действия. Проанализировав новую, введенную Основами законодательства о нотариате структуру организации нотариата, можно сделать вывод, что поделив нотариат на государственный и частный, государство не создало тем самым двух кардинально разных нотариальных органов ни по объему полномочий, ни по степени подконтрольности государству. Хотя, этот контроль с 1993 г., безусловно, стал разным для двух звеньев нотариальной системы.
Частный нотариус, несмотря на то, что он не является государственным служащим как государственный нотариус, действует под постоянным контролем государства в лице его органов за всеми его действиями.
[1] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета Российской Федерации. – 1993. №10.
[2] См.: Черемных Г. Возрождение в России независимого нотариата и его взаимоотношения с властью. // Нотариальный вестник. – 1998. № 9. – С. 42.