Джангирян Ж.Д.,
ректор университета Гладзор (Армения),
кандидат юридических наук
Институты непосредственной демократии (прямого
народовластия) в механизме разделения властей Армении
Местное самоуправление – сложное, многогранное явление. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев рассматривают местное самоуправление как основу конституционного строя, форму народовластия, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения[1]. С этой позицией следует согласиться. В законодательстве зарубежных стран, как правило, не зафиксировано включение местных органов в систему осуществления государственной власти, но в то же время обычно не закрепляется и противопоставление органов местного самоуправления и государства. Вообще термин «местное самоуправление» в законодательстве большинства зарубежных государств не применяется. Так, в Великобритании и Греции используется термин «местное управление», в Португалии – «местная власть», в Испании – «местная администрация». В Китае местные органы именуются «органами государственной власти на местах», а о самоуправлении говорится только в отношении национальных автономных образований. В ряде стран вообще в законодательстве никак не характеризуется система организации публичной власти на местах, а просто говорится об органах в муниципиях (Бразилия), коммунах и ландстингкоммунах (Швеция), областях, провинциях, коммунах (Италия) и т.п. Правда, в некоторых странах указывается в конституциях на наличие «местного самоуправления» – в Японии, Болгарии, Словакии и некоторых других странах[2].
Республика Армения представляет собой унитарное государство, административно-территориальными единицами которого являются области. В ноябре 1995 г. Национальное Собрание Республики Армения приняло закон «Об административно-территориальном делении Республики Армения»[3]. Согласно этому закону, территория Республики делится на 10 марзов (областей), cтатус марза получил Ереван. Во главе областей находятся губернаторы. В свою очередь, области подразделяются на сельские и городские общины, в которых осуществляется местное самоуправление.
Положение о производном характере государственной власти нашло свое законодательное закрепление в Конституции Республики Армения 1995 г.: «Народ осуществляет свою власть посредством свободных выборов, референдума, а также через предусмотренные Конституцией государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц (ч. 2 ст. 2 Конституции Армении)». Однако приведенная формулировка представляется недостаточно корректной: в местном самоуправлении реализуется власть лишь местного населения. Поэтому нельзя говорить, что через органы местного самоуправления народ осуществляет свою власть.
Проблема «отделенного» от государственной власти местного самоуправления в последние годы стала предметом дискуссии[4].
Конституция Республики Армения 1995 г. закрепила основные принципы местного самоуправления в Армении. Функции и полномочия органов местного самоуправления определены в законодательных актах о земле, о налогах, о бюджете и т.д. Деятельность органов местного самоуправления является подзаконной, направленной на осуществление в пределах переданных местному самоуправлению полномочий законов и иных нормативных правовых актов.
Сложность реформирования местного самоуправления в Армении состоит в отсутствии стройной концепции местного самоуправления, о его сущности и предназначении. Армения одна из тех республик, где был установлен принцип полного самоуправления местных органов, что на наш взгляд, необоснованно. Так как поколения, выросшие при Советской власти, где все вопросы решались централизованно, не могут в одночасье осуществлять самоуправление эффективно. Здесь важно признать и отсутствие традиций непосредственной демократии, необходимость значительного времени для формирования культуры самоуправления, подготовки кадров для муниципальной службы, обладающих необходимыми профессиональными навыками. Эта проблема не является специфичной для Армении. Напротив, это общая для всех государств постсоветского пространства проблема. Также очевидно, что утверждение принципов самоуправления не должно вести к отказу органов государственной власти от своей ответственности за положение дел на местах.
Наиболее распространенной является государственная теория самоуправления, сущность которой в утверждении, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством[5].
Самоуправление не должно быть самоцелью, его отделение от государства может привести к серьезным политическим противоречиям в обществе, сопровождающимся раздвоением власти и гибелью государства. Существующая во многих странах правовая система местного самоуправления в основном подтверждает, что самоуправление сочетает в себе элементы государственного и общественного начал.
Связь самоуправления с государством выражена через осуществление им государственных дел, налоговую политику, принятие законов о самоуправлении, выборы, содействие в военной мобилизации, обеспечении общественного порядка, социальные программы. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Органы самоуправления, названные в Хартии «органами власти», наделяются правом осуществлять государственные полномочия. Следовательно, они являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, т.е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях. Кроме того, государственность самоуправления, согласно ст. 9 Хартии, проявляется в том, что «государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляет им субсидии на финансирование определенных проектов». Без решения этой задачи государством местное самоуправление не в состоянии функционировать.
Аналогичные по сущности нормы закреплены и в Конституции Республики Армении, в соответствии с которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.
В Армении во время выборов главы муниципалитета на территории муниципалитета образуются многомандатные мажоритарные избирательные округа. Законодательство жестко регламентирует численность муниципальных советов в Армении. Муниципальный совет состоит из: из 5 членов – в муниципалитете с населением до 3000 человек; 10 членов – в муниципалитете с населением от 3001 до 20000 человек; 15 членов – в муниципалитете с населением свыше 20001 человека. Главой муниципалитета может быть избран каждый обладающий избирательным правом гражданин Республики Армения, достигший 25 лет, состоящий на учете в данном муниципалитете не менее чем в течение одного последнего года. Членом муниципального совета может быть избран каждый обладающий избирательным правом гражданин Республики Армения, достигший 21 года, состоящий на учете в данном муниципалитете не менее чем в течение одного последнего года.
В Армении идет активный поиск оптимальной концепции по развитию и укреплению местного самоуправления. Местное самоуправление понимается как обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основополагающими принципами местного самоуправления являются следующие:
- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они самостоятельны в реализации своих полномочий;
- местное самоуправление осуществляется гражданами через референдум, выборы, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, структура которых определяется населением самостоятельно;
- местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций;
- органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;
- правовыми гарантиями местного самоуправления являются право на судебную защиту, компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Референдум как политико-правовой институт занимает особое место в системе современной демократии. Политико-правовая сущность института референдума выражает, прежде всего, отношения законодательной власти и избирателей в связи с принятием или действием законов, иных государственных решений. Часто референдум используется как способ разрешения споров между ветвями власти и является действенной частью механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей. 3акон Республики Армения «О референдуме Республики Армения» в ст. 1 дает легальное определение референдума: «Референдум (всенародное голосование) является средством непосредственного осуществления власти народа – решения наиболее важных вопросов государственной жизни, принятия законов Республики Армения и постановлений, выявления общественного мнения».
В Армении референдум проводится на основе свободного осуществления всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Граждане Республики Армения участвуют в референдуме непосредственно. Каждый гражданин обладает одним голосом. В течение всего хода проведения референдума обеспечиваются гласность, участие общественности.
Право на участие в референдуме имеют граждане Республики Армения, достигшие 18 лет до дня или в день проведения референдума, постоянно проживающие на территории Республики Армения на момент принятия решения о проведении референдума. Какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение права на участие в референдуме является недопустимым и наказывается по закону. В референдуме не участвуют психически больные или слабоумные граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы.
Предметом референдума могут являться: вопросы об изменении статуса Республики Армения; принятие законов Республики Армения или иных решений; вопросы об отмене Закона Республики Армения или его отдельных положений либо внесении в него изменений; принятие решений, предопределяющих основное содержание законов Республики Армения и иных актов; выявление общественного мнения по важным вопросам государственной жизни. На референдум не могут выноситься вопросы о границах Республики Армения, обороне и безопасности республики, охране общественного порядка, о мерах по защите здоровья и безопасности граждан, выполнении обязательств, вытекающих из международных договоров, заключенных Республикой Армения.
Право назначения референдума принадлежит парламенту страны. Расходы, связанные с подготовкой и проведением референдума, производятся за счет государства. Предприятия, учреждения и организации, государственные и общественные органы, предоставляют комиссиям референдума помещения и инвентарь, необходимые для подготовки и проведения референдума.
Лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз или в ином виде свободному осуществлению права гражданина Республики Армения участвовать в референдуме, вести агитацию, а также члены комиссий референдума, должностные лица государственных и общественных органов, члены инициативной группы, лица, производящие сбор подписей, совершающие подлог документов референдума, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушение принципа тайного голосования или допускающие иные нарушения законодательства о референдуме, несут установленную законом ответственность.
Для подготовки и проведения референдума образуются следующие комиссии:
- Центральная комиссия референдума Республики Армения;
- районные, городские комиссии референдума;
- участковые комиссии референдума.
При проведении референдума в целях принятия Конституции Республики Армения полномочия Центральной, районных, городских и участковых комиссий референдума осуществляют Центральная, окружные, и участковые избирательные комиссии по выборам депутатов Национального Собрания Республики Армения, которые действуют в порядке, установленном Законом Республики Армения «О выборах депутатов Национального Собрания Республики Армения».
Парламент Армении с учетом предложений республиканских органов общественно-политических, общественных организаций, трудовых коллективов, коллективов средних специальных и высших учебных заведений, собраний голосующих по месту жительства, инициативной группы по проведению референдума не позднее одного месяца со дня проведения референдума образует Центральную комиссию референдума в следующем составе: председатель, два заместителя председателя, секретарь и 21 член комиссии. Срок полномочий Центральной комиссии референдума определен законом в пять лет.
Процесс подготовки и проведения референдума принято подразделять на следующие основные стадии и этапы:
- подготовка референдума: народная инициатива (инициативы иных субъектов); информирование граждан; агитация по вопросам референдума; всенародное (народное) обсуждение вопроса, выносимого на референдум;
- проведение референдума: назначение референдума; организация референдума; голосование; подведение итогов голосования;
- реализация решения, принятого на референдуме: исполнение решения, принятого на референдуме; ответственность за неисполнение решения референдума.
Инициатива проведения референдума принадлежит: гражданам Республики Армения или парламенту Республики Армения. Инициатива граждан Республики Армения реализуется, если под требованием о проведении референдума собрано не менее двухсот тысяч подписей граждан, обладающих правом участвовать в референдуме.
В случае, если с инициативой о проведении референдума выступают граждане, они образуют инициативную группу по проведению референдума. В списке инициативной группы регистрируется фамилия, имя, отчество и место жительства каждого члена группы. Выносимый на референдум вопрос формулируется инициативной группой так, чтобы на него был возможен однозначный ответ. Для регистрации вопроса, выносимого на референдум, инициативная группа обращается в Центральную комиссию референдума Республики Армения. Формулировка вопроса, выносимого на референдум, может быть редакционно уточнена с согласия инициативной группы.
Парламент Армении включает вопрос о проведении референдума в повестку дня текущей или очередной сессии и принимает одно из следующих решений по вопросу о проведении референдума:
- о назначении даты референдума и мерах по обеспечению его проведения;
- о принятии закона или решения по предложенному на референдум вопросу без проведения референдума;
- об отклонении требования о проведении референдума в случае нарушения требований настоящего Закона.
В Постановлении о проведении референдума указывается дата проведения референдума, формулировка поставленного на референдум вопроса, определяется порядок финансирования и решаются иные вопросы, связанные с проведением референдума. Постановление о проведении референдума, проект закона или решения, поставленного на референдум, обнародуются в средствах массовой информации в течение десяти дней после принятия этого Постановления.
Референдум проводится в срок не ранее одного и не позднее девяти месяцев после принятия парламентом постановления о проведении референдума. В исключительных случаях парламент может назначить иные сроки проведения референдума.
Подготовка и проведение референдума в Армении осуществляются комиссиями референдума, общественно-политическими и общественными организациями, трудовыми коллективами открыто и гласно. Комиссии референдума извещают граждан о своей работе, образовании участков, составе, местонахождении и времени работы комиссий референдума, списках голосующих. Комиссии референдума уведомляют граждан о поставленном на референдум вопросе и результатах референдума.
Для обеспечения гласности референдума могут приглашаться иностранные наблюдатели. Средства массовой информации освещают ход подготовки и проведения референдума. Их представителям гарантируется беспрепятственное присутствие на всех собраниях и заседаниях, связанных с референдумом. Гражданам Республики Армения, общественно-политическим, общественным организациям, трудовым коллективам, коллективам средних специальных и высших учебных заведений, собраниям голосующих по месту жительства гарантируется осуществление права беспрепятственной агитации за или против проведения референдума либо вопроса, вынесенного на референдум.
В день голосования какая-либо агитация по вопросу, вынесенному на референдум, запрещается. Публичное обсуждение вопросов, вынесенных на референдум, осуществляется в соответствии с законодательством Республики Армения о собраниях, митингах, уличных шествиях, демонстрациях.
Мировой опыт проведения референдумов, результаты теоретических исследований свидетельствуют о неоднозначном отношении к референдуму как способу принятия решения по важнейшим вопросам общественной жизни[7].
Преимущества референдума перед формами представительной демократии состоят в следующем:
- референдум дает гражданам реальную возможность высказать свое мнение по поставленным вопросам, внести новые идеи;
- преодолевает политическое отчуждение граждан, обеспечивает гласность и открытость процесса принятия государственных решений, что повышает стабильность политической системы;
- наряду с другими формами прямой демократии обеспечивает общественный контроль за политическими институтами, предотвращает злоупотребления властью, отрыв правящей элиты от народа, гарантирует сохранение суверенитета народа в важных сферах политической жизни;
- является тормозом для слишком поспешных и радикальных перемен в законодательстве и общественном укладе;
- служит просвещению населения, развитию правосознания народа.
Недостатки, отрицательные стороны референдума, которые могут привести к негативным последствиям для общества в результате решений, принятых на референдуме, следующие:
- спорность результатов из-за возможной искаженности общественного мнения;
- сложность вопроса, выносимого на референдум, необходимость специальных знаний для принятия решений;
- возможность умелой манипуляции формулировкой вопроса в корпоративных интересах;
- проблема абсентеизма;
- ослабление авторитета народных представителей и престижа представительных органов власти;
- дороговизна проведения.
Развитие армянского законодательства, регламентирующего организацию референдумов в Армении и практику их проведения, должно быть направлено на ограничение негативных сторон референдума и обеспечение гарантий реализации его положительных аспектов.
[1] См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Юрист. 1997. – С. 83.
[2] См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. – М.: Инфограф., 1999. – С.189-190.
[3] Республика Армения. 1995. 9 ноября.
[4] См., напр.: Пискотин М.И. Без поправок в Конституцию не обойтись // Российская Федерация. – 1997. № 14; Замотаев А.А. Может ли государственная власть руководить муниципальной // Российская Федерация. – 1998. № 18-19; Гильченко Л.В. Анализ становления местного самоуправления в регионах Российской Федерации // Местное самоуправление в России. – М., 1998.
[5] См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. – СПб., 1882. – С.VII.
[6] Цит. по: Медведев Н.П., Ракитов А.Ю. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор). – М., 1994. – C. 9-18.
[7] См.: Васильев В.И. Прямая демократия: опыт Калифорнии. // Государство и право. – 1994. № 1. – С. 116-117.