А.О. Олейнова,
аспирант кафедры государственного
строительства и права РАГС
История возникновения российского нотариата.
Положение о нотариальной части 1866 г.
Положение о нотариальной части 1866 г. явилось первым консолидированным актом, закрепившим существование в России института нотариата, как такового. Существовавший прежде класс площадных подьячих - писцов-профессионалов, составляющих за плату правовые акты, доказал необходимость существования подобной профессии в России. Регламентация деятельности в отдельных актах, указах, с течением времени стала недостаточной для дальнейшего развития и формирования института нотариата.
15 ноября 1857 г. Государственный Совет в составе Соединенных Департаментов Законов и Гражданских дел приступил к обсуждению проекта устава гражданского судопроизводства. Среди прочих был поставлен вопрос об изъятии нотариальной части из ведомства судов. Положительный ответ Государственного Совета позволил вернуться к этому вопросу в 1859 г., когда император повелел составить закон об общем судоустройстве и обратить особое внимание на «изъятие нотариальной части из ведомства судебных мест». 6 мая 1860 г. Государственный Совет постановил разработать основные начала реформы нотариальной части и внести соответствующий проект на рассмотрение Государственного Совета. Проект был составлен в относительно короткий срок Вторым отделением под руководством барона М.А. Корфа. При создании проекта было широко привлечено и использовано нотариальное законодательство западноевропейских государств.
Новизна дела и отсутствие значительного эмпирического материала о деятельности нотариусов в России усложняли законодательную работу по организации русского нотариата. Черпать материал было фактически не откуда. Чуть ли не целиком заимствовались образцы чужих государств и перекраивались согласно требованиям русской жизни и ее экономическим условиям. В основу проекта легли нотариальные положения трех государств: Франции от 16 марта 1803 г., Австрии от 21 мая 1855 г. и Баварии от 1861 г., содержание которых, по мнению М.А. Корфа, наиболее соответствовало традициям и потребностям России. Кроме того, при составлении проекта также были использованы и российские законодательные акты: Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, Общее учреждение о губерниях, Свод законов гражданских, Торговый устав, Вексельный устав, Устав о пошлинах.
Положение состояло из 187 статей, из которых 129 были составлены с привлечением иностранного законодательства. С использованием исключительно отечественного материала и опыта был составлен только специфический российский порядок совершения крепостных актов на недвижимое имущество. Проект получил высокую оценку российских нотариусов, идеализировавших его, видевших в нем альтернативу неудовлетворительному действующему законодательству.
Введение в действие проекта Положения о нотариальной части заняло достаточно продолжительное время. В 1863 г. проект был направлен Вторым Отделением в комиссию при Государственной Канцелярии, подготавливавшую в то время проекты законов о преобразовании судебной части. В 1864 г. проект был рассмотрен и направлен в сопровождении заключений министров финансов, внутренних дел и юстиции в комиссию по преобразованию судебной части. Работы над Положением о нотариальной части находились в режиме постоянных доработок, согласований, споров. К первоначальному проекту было предложено еще 5.
Проект барона Корфа выдержал 8 заседаний судебной комиссии Государственного Совета. В ходе обсуждения проекта мнения членов комиссии по основным вопросам разделились и в результате ее работы появилось 2 новых проекта, составленных согласно мнениям большинства и меньшинства. Сформированная для окончания работ по преобразованию судебной части 11 января 1865 г. 2-я судебная комиссия, рассмотрев оба проекта и замечания на первоначальный проект, сочла нужным составить с их учетом свой проект. Но, закончив работу по рассмотрению проектов, комиссия так и не пришла к единому мнению по абсолютному большинству вопросов. В объяснительной записке были отражены взгляды членов комиссии по наиболее спорным и важным вопросам учреждения и организации нотариальной части. В итоге в Государственный Совет был внесен проект Положения о нотариальной части, составленный согласно мнению большинства, с постатейным указанием мнения меньшинства.
В 1864 г. на должность главноуправляющего Второго отделения вместо барона М.А. Корфа был назначен граф В.Н. Панин, получивший за свои взгляды титул «злейшего врага нотариата». Граф Панин составил собственный проект Положения о нотариальной части, коренным образом изменивший проект барона Корфа и 25 января 1866 г. представил его в Государственный Совет. Соединенные Департаменты Государственного Совета рассмотрели проект Положения о нотариальной части графа Панина, внесли несколько изменений, оставив некоторые положения предыдущего проекта, добавили свои, и в таком виде Положение было представлено на одобрение императора, который и утвердил его в последнем компромиссном варианте.
Разработка нотариального законодательства и введение нотариальных учреждений знаменовало собой новую эпоху в истории развития Российского нотариата. Перекроив чужеземные образцы согласно требованиям русской жизни и ее экономическим условиям законодатель получил первый унифицированный акт о российском нотариате. Положение создало нотариусов в совершенно новом виде - в таком, в каком до Нотариального Положения они не существовали. Институт нотариата был выделен в самостоятельный, относительно независимый от судебной части орган с достаточно широким кругом полномочий. Создав орган публичной деятельности, законодатель попытался гарантировать ему точное и определенное положение в общественном и публичном строе; упорядочить совершаемые нотариальные действия; ввести контроль путем регистрации сделок с недвижимым имуществом. Положение о нотариальной части значительно расширило и ужесточило требования предъявляемые к кандидатам на нотариальные должности. Теперь будущий нотариус обязан был иметь русское подданство, быть совершеннолетним, не иметь судимости и общественных взысканий, а так же не занимать никаких иных государственных и общественных должностей. Кроме того, в соответствии с предписанием министра юстиции от 6 июня 1887 г., нотариусами не могли быть евреи.
Должность нотариуса предоставлялась желающим лишь после испытания его председателем окружного суда, старшим нотариусом и прокурором на знание законов, форм нотариального делопроизводства, умение излагать нотариальные акты (ст. 15). Надо отметить, что такое испытание было весьма лояльным, по сравнению с иностранными аналогами, послужившими образцами. В местностях, где присутствие нотариуса признавалось необходимым, но желающих занять вакансию не находилось, предусматривалась возможность назначения нотариуса от правительства. Кандидат должен был обладать всеми качествами, предъявляемыми к нотариусу. Назначаемый правительством нотариус являлся государственным служащим, пользовался всеми правами и преимуществами наравне с секретарем окружного суда; получал вознаграждение, назначаемое министерством юстиции и не предоставлял залога. Назначение нотариусов на должность и отстранение их от исполнения своих обязанностей производилось по представлению председателя окружного суда старшим председателем судебной палаты. Нотариусы могли быть отстранены от исполнения своих обязанностей и временно на период предварительного следствия и судебного процесса.
Закон предоставил нотариусу, как органу публичной деятельности, выполняющему от лица государства составление и засвидетельствование юридических актов, достаточно широкое количество прав и возложил на него определенные обязанности. Во время пребывания в должности нотариус считался государственным служащим и пользовался всеми правами чиновника, за исключением права на пенсию и права на повышение в чине (ст. 8). Тем самым законодатель подчеркнул значимость должности нотариуса и попытался отгородить его от оскорблений и насилия во время исполнения им своих должностных обязанностей. Нотариус не мог быть присяжным заседателем (ст. 8), не мог вести адвокатскую деятельность (ст. 19).
При вступлении в должность нотариус был обязан внести в окружной суд залог, размер которого определялся министром юстиции в зависимости от местных условий. Залог вносился исключительно в денежной сумме и предназначался для обеспечения взысканий на случай должностных преступлений нотариуса (ст.ст. 8-14). Об уплате залога нотариус получал расписку за подписью председателя и секретаря окружного суда. Первоначальная сумма залога обязательно постоянно пополнялась на 1/3 денежной суммы получаемой нотариусом в качестве платы за совершение своих действий, до тех пор, пока сумма залога не достигала предела, устанавливаемого для каждой конкретной местности.
Нотариусы были обязаны безусловно подчиняться наказам окружных судов, регулирующим правила внутреннего распорядка и делопроизводства в нотариальных конторах, порядок отчетности нотариуса, его сношения с должностными лицами суда.. Обязательна для нотариусов была и вся судебная практика судов, содержащая разъяснение какого-либо вопроса, даже если эти разъяснения не согласовались с истинным смыслом закона. Это правило основывалось на ст.ст. 20 и 57 Нотариального Положения; ст. 250 Учреждения Судебных Установлений, а также подтверждалось целым рядом решений Сената.
Статья 23 Нотариального Положения ввела понятие нотариальной тайны, которую нотариус должен был соблюдать по всем проводимым им делам. За показ посторонним лицам хранящихся у нотариуса актов и документов предусматривалось уголовное наказание - от удаления от должности и исключения со службы до тюремного заключения (ст. 423 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных). При вступлении в должность нотариус обязан был немедленно представить в местный нотариальный архив на хранение оттиск своей печати и образец подписи с указанием адреса своей конторы (ст. 25).
Находиться в своих конторах необходимо было не менее 6-ти часов, держа в сохранности и в надежном месте реестры, акты, печать. На время отпуска, даваемого только с разрешения председателя окружного суда, председатель назначал лицо, исполняющее обязанности нотариуса, за действия которого ответственность нес сам нотариус (ст. 37-40).
Главным же новаторством Положения о нотариальной части 1866 г. стали созданные им 2 нотариальные инстанции - низшая, в лице младших нотариусов, и высшая, в лице старших нотариусов. Отныне крепостная часть - право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество - находились в ведении старших нотариусов, а все остальные нотариальные действия совершались младшими нотариусами. При организации института старших нотариусов законодатель преследовал цель введения тем самым определенного контроля посредством постоянной регистрации всех актов на недвижимое имущество, сведений об их владельцах.
Крепостные акты составлялись и подписывались сторонами по общим правилам у младшего нотариуса. Но акт, совершенный младшим нотариусом, по толкованиям Сената, не устанавливал никакой юридической силы между контрагентами. После составления крепостной акт поступал к старшему нотариусу на утверждение. Утверждение не требовало личного присутствия сторон. Старший нотариус не изменял и не проверял акта по существу; контроль его ограничивался лишь оценкой акта с точки зрения его законности, условий, существенных для его совершения, и не нарушения прав третьих лиц.
Для сторон обращение к нотариусу неизбежно влекло материальные затраты. Закон отнес к нотариальным издержкам казенные пошлины с актов, сборы с нотариальных актов по месту их совершения, плату нотариусам за совершение актов и за выдачу копий, плату за выписки и копии из архивов, плату за выдачу выписок и справок из крепостных книг и реестров крепостных дел. Плата же нотариусу за предоставление акта к утверждению его старшим нотариусом, по разъяснению Сената, к числу нотариальных издержек не относилась. Нотариальные издержки несла каждая из сторон, если об их уплате не было заключено предварительного соглашения (ст.ст. 193-194 Нотариального Положения). Денежные суммы, получаемые от крепостных, канцелярских и гербовых пошлин, относились к казенным пошлинам и составляли одну из существенных статей государственного дохода. Кроме того, на нотариусов возлагалась обязанность по взиманию обязательных сборов со всех обязательств и договоров, совершаемых ими, в пользу того города или населенного пункта, где документ совершен или предъявлен.
Лишь удостоверившись в оплате всех сборов нотариус приступал к удостоверению актов и действий. На взимание гербовых сборов сроки давности не распространялись. Для исправления нарушения правил взимания гербовых сборов существовал десятилетний срок давности для бессрочных договоров и пятилетний срок для остальных действий с момента нарушения правил должностным лицами (ст.ст. 6 и 179 Гербового Устава). Взыскания на должностных лиц налагались в случае невозможности взыскания недоимок с обращавшихся к ним лиц.
Допускаемую Нотариальным Положением возможность добровольного соглашения между сторонами и нотариусом при определении размера вознаграждения нотариуса за его действия современники относили к числу основных недостатков действующего законодательства[1]. Такса же была установлена лишь для исключительного случая - отсутствия соглашения (в отличие от иностранного законодательства, где, наоборот, добровольное соглашение либо допускалось лишь как исключение и труд нотариусов оценивался прежде всего таксой (Франция, Германия, Бельгия, Голландия), либо запрещалось вообще под угрозой его недействительности (Австрия)).
В результате, в руках первых нотариусов в девятнадцатом веке оказалось законодательство полное пробелов и недомолвок, но крепко связывающее их буквой закона. По словам современников: «Одни нотариусы вовсе отказались от действий, не имевших прочной опоры в законе, а другие, более смелые, совершая таковые призывали на помощь свои личные взгляды, свои личные соображения».
Место нотариуса «при суде» сразу пришло в несоответствие с его ролью в обществе. В конторе нотариуса совершались очень сложные сделки, разрешались не доходя до суда споры, что экономило деньги и нервы сторон. Особенно в небольших местностях, где нотариус являлся сосредоточением информации об экономической жизни этой местности. Применяя все законы на практике, именно нотариус мог дать информацию законодательному органу о необходимости разработки, принятии, изменении либо отмены того или иного нормативного акта.
Русские нотариусы оказались на одной из самых низших ступеней иерархической служебной лестницы судебного мира. В статьях 17 и 18 Нотариального положения они сравнены с помощниками секретарей окружных судов. Статьи 17 и 18 при буквальном толковании дают возможность стать нотариусом любому, даже полуграмотному человеку. Такими статьями Нотариальное положение, по мнению современников, как бы стремилось принизить нотариусов[4]. Бытовало мнение, что деятельность нотариуса неизменно связана с большими доходами. Но материально были обеспечены лишь нотариусы столиц и больших городов. Для материального обеспечения всех без исключения нотариусов требовалось признать их состоящими на государственной службе, с правом производства в чины, с правом на зарплату, пенсию, на пособия для детей и вдов.
Существование договорного соглашение о плате вносило в нотариальную деятельность нежелательный коммерческий характер, в том числе начала конкуренции. Нотариус становился наполовину чиновником, наполовину коммерсантом. Ко всему прочему, это породило не беспочвенный подрыв доверия к нотариусу со стороны населения и обвинение последнего в злоупотреблениях, поскольку открывало широкую возможность для вымогательств и злоупотреблений, особенно в небольших местностях, где клиенты поневоле вынуждены были подчиняться произвольной оценке нотариусом своих действий.
С течением времени ст. 15 Нотариального положения, установившая достаточно сдержанный образовательный ценз будущего нотариуса - «умение правильно излагать акты, знать формы нотариального делопроизводства, знать необходимые для этого законы», стала недостаточной ни для ст. 90, требовавшей от нотариусов совершения актов строго по закону, ни для велений времени, постоянно повышающих требования к образовательному уровню нотариуса. Пришло осознание необходимости высшего юридического образования для нотариуса, дабы последний мог не только знать законы, но и понимать, и ориентироваться в них. А для этого нужно было иметь запас теоретического знания, знания общих принципов Российского законодательства. Положительным примером служили нотариальные положения иностранных государств, высоко ставившие должность нотариуса и в профессиональном, и в социальном смыслах.
Анализ иностранного законодательства натолкнул на необходимость введения и практической подготовки будущих нотариусов, которое могло бы дополнить теоретическую подготовку. Учитывая близость нотариата судебным учреждениям, российские теоретики, предлагали ввести для нотариусов хотя бы двухлетнюю практику при судьях[5].
Пока еще не отделяя окончательно нотариат от судов, предлагалось учредить при судах коллегиальный орган - Совет нотариусов, состоящий из практикующих нотариусов. Ориентируясь опять же на иностранное законодательство, предполагалось, что Советы смогут поднять престиж российского нотариата, защитить его, облегчить судам надзор за деятельностью нотариусов, а также возьмут на себя разрешение проблем, споров и оказание помощи нотариусам.
Желание улучшить существовавший прежде порядок удостоверения крепостных актов на практике вылилось во введение длинной и многоступенчатой процедуры. Стремясь подвергнуть столь важные действия, как сделки с недвижимым имуществом более строгому и осмотрительному надзору, законодатель обязал трижды переписать акт у младшего нотариуса (составление проекта, вписание его в актовую книгу, выдача выписки из актовой книги) и только после этого утвердить его у старшего нотариуса.
Вопрос о значении нотариальных актов на недвижимое имущество до утверждения их старшим нотариусом неоднократно становился предметом рассмотрения гражданского кассационного департамента Сената. Его разъяснения, признававшие наступление правовых отношений между контрагентами только с момента внесения старшим нотариусом акта в крепостную книгу и отметки о том в крепостном реестре, пошатнули основы деятельности младших нотариусов и подчеркнули бесцельность всей процедуры в случае не утверждения по каким-либо причинам акта старшим нотариусом.
Легкости и общедоступности совершения актов у младших нотариусов противопоставлялись повсеместные жалобы и общее недовольство затруднительностью утверждения крепостных актов у старших нотариусов, их формализм и дороговизна вызывали всеобщее негодование. Причем стороны, не всегда понимающие, что причина дороговизны - бумага и городской сбор, обвиняли нотариусов, предполагая, что последние взяли слишком много себе[7]. Для частных лиц старшие нотариусы не представляли никаких гарантий, так как не предоставляли никакого обеспечения на случай причинения убытков своими неправомерными действиями. В то время как младшие нотариусы обеспечивали свои действия достаточно значительной суммой. Дискредитация предварительной работы младших нотариусов была и в дубляже полномочий по проверке законности крепостного акта. Признавая проверку законности составляемого акта одной из основных функций младших нотариусов, закон обязывает проверять все ту же законность и старших нотариусов, ставя фактически ни во что работу проведенную младшими нотариусами.
Закон разрешил старшим нотариусам вносить «маловажные исправления» в представляемый на удостоверение акт с письменного согласия сторон. Растяжное понятие «маловажные исправления» и не возможность получения письменного разрешения всех сторон в силу того, что утверждение акта у старшего нотариуса не носило явочного характера, вело к опирающемуся на закон произволу.
Таким образом, к началу XX в. были осознаны недостатки существовавшего законодательства о нотариате. Их широкое обсуждение развернулось на страницах периодической печати того времени («Юридическая газета», «Нотариальный вестник», «Нотариус», «Право» и др.), где систематически освещался опыт практического применения Положения 1866 г.[8] Перед правовым сообществом XIX в. встал вопрос о пересмотре действующего Положения о нотариальной части.
[1] Фемелиди А.М. Русский нотариат. История нотариата и действующее нотариальное положение 14 апр. 1866 г. СПб., 1902. С.236.
[2] Гурлянд Я. Юридические вопросы и задачи. СПб., 1883. С. 67.
[3] Фемелиди А.М. Русский нотариат. История нотариата и действующее нотариальное положение 14 апр. 1866 г. С. 138-139.
[4] М. Нейман Современное положение русского нотариата // Нотариальный сборник / Под ред. М.М. Неймана. Вып. 2. СПб., 1888. С. 144.
[5] Фемелиди А.М. Русский нотариат. История нотариата и действующее нотариальное положение 14 апр. 1866 г. С. 157.
[6] См.: Нейман М.М. Больные места русского нотариата. // Нотариальный сборник. Вып. 1. СПб., 1887. С. 34.
[7] См.: Там же. С. 36.
[8] См.: Скрипилев Е. История российского нотариата: протонотараиат (институт подьячих), развитие до реформ Александра II, нотариат и судебная реформа 1864-1874 годов // Нотариальный Вестник. 1998. №9. С. 7.