Гурджибек А.Б.,
аспирант кафедры государственного
строительства и права
К вопросу о конституционном характере учредительных
договоров Европейского Союза и Европейских сообществ
Идея создания единой организации, в которую входил бы ряд государств Европы, обсуждалась еще после окончания первой мировой войны. После второй мировой войны, когда большинство европейских государств понесли ощутимый ущерб и разрушения, лидеры некоторых стран пришли к убеждению, что только сотрудничество и общие усилия являются лучшим способом обеспечения мира, стабильности и процветания в Европе.
Началом процесса объединения Европы послужила речь Р. Шумана, Министра иностранных дел Франции, произнесенная им 9 мая 1950 г. Р. Шуман предложил объединить угольную и сталелитейную промышленность Франции и ФРГ. Данная идея была воплощена 18 апреля 1951 г. в Парижском Договоре, установившем Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) с 6-ю странами: Бельгия, Франция, Германия, Люксембург, Италия и Нидерланды. Римские Договоры установили 25 марта 1957 г. Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), а также Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Наиболее важной из трех указанных организаций явилось Европейское экономическое сообщество, которое с 1993 г. именуется «Европейское сообщество».
В 1967 г. произошло слияние исполнительных органов всех трех Европейских сообществ, в результате которого и была создана структура институтов Европейского Союза, основными из которых явились Европейская Комиссия, Совет, Парламент и Суд.
Следующим этапом в подготовке создания Европейского Союза стало учреждение в 1970 г. специального механизма для координации внешнеполитической деятельности государств-членов в целях формирования «европейской внешней политики»: Европейское политическое сотрудничество, ныне общая внешняя политика и политика безопасности Европейского Союза. Начиная с 1975 г., государства-члены также приступили к разработке совместных мер по борьбе с преступностью и другими правонарушениями: сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (предыдущее наименование – сотрудничество в области правосудия и внутренних дел).
В феврале 1986 г. представители всех государств-членов Европейских сообществ подписали новый договор, именуемый «Единый европейский акт», который был должным образом ратифицирован на основе национальных конституционных процедур и ступил в силу с 1 июля 1986 г.. Указанный документ внес существенные изменения в Римские договоры, а также стал важнейшим этапом подготовки к созданию Европейского Союза.
В 1992 г. был подписан Маастрихтский Договор, известный, также как Договор о Европейском Союзе, который определил три основных опоры Европейского Союза, которыми и были ЕЭС совместно с ЕСУС и Евратом, общая внешняя политика и политика безопасности и, соответственно, сотрудничество полиции и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Необходимо отметить, что Маастрихтский договор также определил рамки для единой валюты и большей экономической интеграции.
Одним из самых важных шагов в развитии европейского права за последние годы является подписание Амстердамского договора 2 октября 1997 г., который внес некоторые существенные изменения в Договор о Европейском Союзе. На Конференции государств-членов Европейского Союза, завершившейся 11 декабря 2000 г. в Ницце, были одобрены очередные изменения в учредительные договоры Европейского Союза (Ниццкий Договор 2001 г.). Эти изменения были окончательно оформлены 14 февраля 2001 г., а сам Договор был подписан 26 февраля 2001 г. Ниццкий Договор объединил договоры о Европейском Союзе и о Европейском Сообществе в единый документ.
В данный момент уже завершен процесс разработки Европейским Конвентом, возглавляемым бывшим президентом Франции В.Ж. д’Эстеном, Конституционного Договора (Конституции) Европейского Союза, которая собой должна систематизировать положения ранее существующих договоров, а также внести новые изменения в вышеуказанные документы, тем самым логически продолжив процесс дальнейшей, более глубокой интеграции государств Европы в единую наднациональную организацию, а по мнению некоторых политиков и ученых-юристов, возможно и в федеративное государство. Проект документа передан на рассмотрение в правительство Италии, которая председательствует в настоящий момент в Европейском Союзе.
В связи с текущим процессом создания Конституционного Договора (Конституции) Европейского Союза интересным представляется вопрос о том, стоит ли относить вышеуказанные договоры, а также ряд иных договоров и соглашений, подписанных странами-членами Европейского Союза, к конституционным нормативно-правовым актам? Стоит ли называть совокупность учредительных договоров Европейского Союза и Европейских сообществ «Конституцией Европейского Союза»?
В отечественной юридической литературе данный вопрос получил свое освещение еще в начале 90-х гг.
Безусловно, с политической точки зрения, указание на конституционный характер учредительных договоров сообществ имеет неоценимое значение. Европейской конституцией именовали учредительные договоры еще политические деятели 60-х гг. ХХ в. Не заставили себя ждать и юристы, в том числе и те, кто одновременно специализировался как по внутригосударственному, так и по международному праву. При этом обращалось внимание на то, что конституция как источник права сообществ проявляется в нормах учредительных договоров в качестве норм, обязательных как для органов сообществ, так и для государств-членов. В начале
80-х гг. ХХ в. Р. Бернхардт отмечал, что понятие «конституция» не содержится ни в одном из договоров о сообществах, однако часто применяется для того, чтобы подчеркнуть особенности правопорядка сообществ[2]. Но нас в данном контексте интересует юридическая сторона данного вопроса. Б.Н. Топорнин указывает на тот факт, что понятие конституции ни разу не применялось по отношению к учредительным договорам Судом сообществ, однако еще в 1986 г. Судом сообществ был введен термин «конституционная хартия», который прямо указывает на конституционный характер учредительных договоров[3].
Интерес вызывает также эволюция мнения Б.Н. Топорнина по данному вопросу, который в учебнике «Европейское право» при описании классификации источников права Европейских сообществ и Европейского Союза указывает на то, что «первичное право охватывает, как правило, учредительные договоры, которые играют роль основных законов и торжественно именуются «конституцией» единой Европы. Вторичное право – это право, которое создается и действует на основе первичного, в соответствии с его положениями. Если пользоваться категориями внутреннего права, то в отличие от учредительных договоров – «конституций» сообществ акты вторичного права больше сопоставимы с обычными законами, а то и с подзаконными актами»[4].
Соответственно, мы видим, что если в первом случае автор полностью отрицает возможность использования терминов «конституция» и «конституционный» по отношению к учредительным договорам Европейских сообществ и Европейского Союза, то позднее, он сам использует эти термины, хотя и в контексте сравнения европейского права с правом внутренним, национальным.
В то же время, Р.Х. Макуев, утверждает, что нормы первичного права Европейского союза и Европейских сообществ, закрепленные в учредительных договорах, образуют конституционную основу – фундаментальную правовую базу указанных организаций. Он говорит об особом месте учредительных договоров в создании, функционировании и развитии Европейских сообществ и Европейского Союза, которое послужило основанием для юридической квалификации в качестве актов конституционного значения. «В своем системном единстве они считаются конституцией Европейского Союза и Европейских сообществ»[5].
Ряд других российских ученых-юристов также указывают на «конституирующий» характер указанных договоров, учреждающих Европейский Союз и Европейские сообщества. В частности, Е.А. Чегринец утверждает, что, поскольку именно эти договоры выступают источниками норм, устанавливающих основы устройства и деятельности «надгосударственной» организации политической власти в Западной Европе, и в качестве формы права обладают высшей юридической силой в правовой системе Европейского Союза, в настоящее время официальной юридической доктриной, принятой как институтами и органами Европейского Союза, так и государствами-членами Европейского Союза, является признание их в качестве конституирующих актов, или даже своеобразной «конституции Европейского Союза». Он также отмечает, что учредительные договоры Европейского Союза и Европейского Сообщества и, в частности, Договор об учреждении Европейского Сообщества, не являясь конституциями в принятом в науке конституционного права значении этого термина, тем не менее, носят конституционно-правовой характер[6]. Еще более категорично мнение С.Ю. Кашкина, который полагает, что «конституционные» (конституирующие) акты Европейского Союза можно в определенной мере сопоставить с неписаной конституцией Великобритании или некодифицированными конституционными актами Швеции[7].
Наиболее полно и логично конституционный характер учредительных договоров Европейского Союза и Европейских сообществ обосновывает Л.М. Энтин, который утверждает, что правовые нормы, закрепленные в учредительных договорах, образуют конститутивную основу – фундаментальную базу Сообществ и Союза. Используя содержательный критерий, нормы первичного права вполне могут быть сравнимы с национальными конституционно-правовыми установлениями. Их появление в значительной мере сравнимо с проекцией правомочий учредительной власти, принимающей и изменяющей основной закон. Носителями такой учредительной власти выступают в данном случае суверенные государства, образующие интеграционные объединения. Наконец, существующее сходство подтверждается и совпадающими параметрами формально-правового порядка. Нормы первичного права обладают безусловным верховенством по отношению к нормам вторичного права и в значительной мере третичного права. Для их изменения и пересмотра установлена особо сложная процедура, требующая проведения соответствующей межправительственной конференции при радикальных изменениях и, в любом случае, единогласной ратификации актов, вносящих изменения в учредительные договоры, государствами-членами. Все сказанное дало основание Суду ЕС классифицировать учредительные акты как конституционную хартию, сравнимую с основным законом государства. Такая трактовка была подтверждена Судом ЕС, в частности в заключении от 14 декабря 1991 г. по вопросу о соответствии учредительным актам проект договора о создании Европейского экономического пространства[8]. Договор о ЕЭС, хотя и заключен в форме международного соглашения, образует, тем не менее, конституционную хартию правового Сообщества.
Однако далее Л.М. Энтин указывает на то, что использовать термин «конституция» применительно к нормам первичного права можно, тем не менее, только в переносном смысле. Учредительные акты действительно являются конститутивными по своему значению, но вряд ли будет оправданным водить их характеристику к параметрам, аналогичным национальным конституциям. По своему происхождению – это все-таки международно-правовые акты, хотя и обладающие безусловной спецификой. Это отчетливо прослеживается в юридическом режиме данной группы источников европейского права. Все иные нормы европейского права должны соответствовать предписаниям учредительных договоров, а институты Сообществ и Союза, наделенные соответствующими полномочиями, призваны следить за тем, чтобы все иные нормативно-правовые акты не противоречили учредительным актам. Наличие такого противоречия служит безусловным основанием для возбуждения в Суде ЕС иска об аннулировании[9].
Интерес в данном вопросе представляет точка зрения В.В. Малакова, который относит некоторые учредительные Европейского Союза к конституциям зарубежных государств. При этом, он, также как и Л.М. Энтин, отмечает, что конституция остается внутригосударственным актом, который принимается и изменяется самим государством, поэтому наименование конституцией каких-либо иных актов, например международно-правовых, имеет фигуральный, переносный смысл, и не может употребляться в значении, употребляемом в конституционном праве[10]. В.В. Малаков утверждает, что, например, Договор о создании ЕЭС не может подпадать под понятие конституции, поскольку Европейское сообщество (посредством принятия соответствующего решения Советом, Комиссией и Европейским парламентом) само не может изменить этот акт. Он и был выработан как международный договор. То же самое можно сказать и о Маастрихтском договоре, на основе которого был учрежден Европейский союз, так и об Амстердамском договоре. Эти акты требуют согласование воль государств и даже одно, самое небольшое из них (например, Люксембург) может заблокировать вступление в силу или изменение какого-либо из этих так называемых конституционных актов.
Необходимо также отметить, что от конституции в государственно-правовом смысле указанные акты отличаются и по сущностным признакам, поскольку в основе лежит согласование воль государств, а не соотношение политических сил.
Кроме того, во всех федеральных конституциях, принятых после Первой, так и после Второй мировой войны, всегда содержатся нормы, определяющие отношения центра и субъектов федерации, полномочия субъектов федерации, распределение компетенции, общие положения о территориальном устройстве, не важно, является ли оно федерацией или унитарным государством. В так называемой конституции ЕС ничего подобного нет. В каждом из 15 государств-членов как были свои органы, так они и остались, а ЕС никак не может воздействовать на их преобразование, компетенцию и т.д. Это говорит о том, что национальные органы только передали часть своей компетенции на более высокий наднациональный уровень.
Стало быть, «конституция» Европейского Союза может так называться образно, метафорически, но не в общепринятом государственно-правовом понимании. Названные акты являются международными, какое бы наименование они не носили в тех или иных научных изданиях, и именно поэтому все авторы, которые так или иначе именуют совокупность нормативно-правовых актов учреждающих Европейский Союз – «Конституцией» Европейского Союза, употребляют данное слово исключительно в кавычках, обосновывая его употребление политическими соображениями, но никак не юридическими.
[1] Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. – М.: Институт государства права Российской Академии наук, 1992. – С. 19.
[2] Европейская интеграция: правовые проблемы (Книга первая). / Под ред. Б.Н. Топорнина, А.И. Ковлера, М.М. Славина, И.С. Крыловой). – М., 1992. – С. 9.
[3] См.: Judgment of 23 April 1986 in Case 294/3. – Les Verts, ECR 1986-4. – Р. 1365.
[4] См.: Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. – М.: Юристъ, 1998. – С. 277
[5] См.: Макуев Р.Х. Право и институты Европейских сообществ и Европейского союза. Учебный курс. – Орел: ОРГАС. 2002. – С. 125-140.
[6] См.: Чегринец Е.А. Конституционно-правовой статус центральных банков Европейского Союза (на примере Европейской системы центральных банков). Автореф. дисс. … канд. .юрид. наук . – М., 2001. – С. 5.
[7] См.: Основы права Европейского Союза: схемы и комментарии: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н., проф. С.Ю. Кашкина. – М.: ИНФРА-М, 2002. – С. 20.
[8] См.: Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. – М.: Издательство НОРМА, 2002 г. – С. 47.
[9] См.: Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. – С. 86.
[10] См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. – М.: Издательство БЕК, 2001. – С.XV.