П.М. Морхат,
соискатель кафедры государственного
строительства и права РАГС
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ СОЗДАНИЯ
ЭТИЧЕСКОГО КОДЕКСА ПОВЕДЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
История развития государственной службы в России свидетельствует о неоднозначности и сложности процессов, происходящих внутри этого социального образования. С одной стороны, сила и мощь бюрократии во все времена способствует поддержанию российской государственности, а с другой стороны, негативные процессы, связанные с коррупцией, создают отрицательный образ этого социального института и профессиональной группы в общественном мнении. Противоречивость государственной службы связана с самим ее статусом: она является связующим звеном между государством и гражданским обществом. Именно в рамках этой установки общество по отношению к государственной службе исторически выработала нормы, регулирующие ее жизнедеятельность, в том числе и этико-правовые.
Сегодня в России складывается система, устанавливающая отношения между государственным служащим и политикой по типу американской, когда управленческие команды подбирают свои кадры, что свидетельствует о том, что профессиональных государственных служащих у нас нет. Каждый государственный служащий должен рассматриваться как должностное лицо, которое обладает властными полномочиями, а с другой стороны, он рядовой гражданин своего государства.
Служба в органах власти – это осмысленная деятельность во имя человека. Ее главный постулат – власть для людей. Но нравственность государственных служащих определяется не только воспитанием человека. Нравственные проблемы государственного аппарата неотделимы от нравственных проблем общества в целом. Поэтому смысл своей профессиональной деятельности государственных служащих можно определить через понимание тех нравственных отношений, которые объективно существуют в обществе начала XXI в.
Государственная служба современного демократического, социально ориентированного государства призвана защищать права и свободы граждан, удовлетворять их социальные потребности, способствовать реализации их интересов. Но сегодня государственная служба и сам государственный аппарат находятся в кризисном состоянии. Старые модели и принципы формирования деятельности государственного аппарата отвергнуты, новые не созданы. Следует признать, что государственный аппарат стал работать менее согласованно, так как не появилось замены разрушенным партийно-номенклатурным рычагам контроля и управления, утратили силу прежние нормы неформальной служебной морали, которые хотя бы в некоторой степени регулировали поведение государственных служащих.
Мы полагаем, что демократизация и оптимизация деятельности государственной службы должна идти по двум основным направлениям – путем совершенствования правовых норм и через укрепление связей с гражданским обществом. Анализ российского и мирового опыта в этом отношении показывает, что повышение нравственности государственных служащих начинается со стремления привить высокие моральные нормы, принятия кодексов чести, вслед за чем разрабатываются законодательные акты, регламентирующие различные стороны деятельности государственных служащих. Наиболее ярким примером в данном случае может выступить США. Американцы придают большое значение проблеме этике государственных служащих. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился в 1958 г. в форме резолюции Конгресса[1]. Каждое лицо, находящееся на службе, должно соблюдать следующие правила:
1) преданность высшим принципам и государству ставить выше преданности лицам, партии или государственным органам;
2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;
3) работать весь трудовой день за дневную плату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей;
4) стараться находить и принимать наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;
5) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ или привилегий как вознаграждение , так и без него и никогда не принимать для себя либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение служебных обязанностей;
6) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности;
7) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;
8) никогда не использовать конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды;
9) вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;
10) соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия.
Кодекс имеет рекомендательный характер: законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения.
В период президенства Дж.Ф. Кеннеди была учреждена президентская консультативная комиссия по вопросам этики и разрешения «конфликтов интересов», под которыми понимаются столкновения личных интересов должностного лица и государства. В 1978 г. был принят Закон об этике служащих государственных органов. С конца 80-х гг. ХХ в. этические начала государственной жизни становятся объектом жесткого социального контроля и регламентации, в том числе и на законодательном уровне. Признано, что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом зависит от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали. В ноябре 1989 г. был принят новый Закон о реформе этических норм. В октябре 1990 г. Закон был подкреплен исполнительным указом Президента «Принципы поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата». Их соблюдение контролирует Управление по делам правительственной этики. Его функции носят консультативно-иформационный характер. Основные цели – поддержание высоких стандартов в среде федеральных служащих, предотвращение и разрешение возникающих конфликтов интересов, укрепление общественного доверия по отношению к правительственному аппарату. Что касается обучения, по данным Управления, каждый год «этическое обучение» проходит от 400 до 600 тыс. федеральных служащих[2].
Большое значение этическому регулированию деятельности государственной службы придается в Англии. Поведение рядовых служащих британского государственного аппарата регулируется Кодексом государственной гражданской службы. Деятельность высших должностных лиц государства регулируется Кодексом министра. В 90-е гг. XX в. он пришел на смену «Вопросам процедуры для министров», вобрав в себя инструкции ряда премьер-министров в широком спектре ситуаций, представляя собой нечто вроде «свода правил» на разные случаи. Впервые Кодекс был издан для всеобщего сведения в 1992 г. Лейбористское издание Кодекса, выпущенное в 1997 г. содержит, помимо ряда дополнений еще одно существенное новшество – личное краткое предисловие премьер-министра Т. Блэра. Он, в частности пишет: «Принимая данный Кодекс, я хотел бы подтвердить свою твердую решимость между британским народом и его правительством. Все мы пришли для того, чтобы служить честно и в интересах тех, кто доверил нам наши посты. Я ожидаю от всех министров, что они будут работать в соответствии с буквой и духом данного Кодекса. …исполнять свои официальные обязанности в соответствии с самыми высокими стандартами благопристойности. Я решил опубликовать этот документ потому, что открытость – жизненно важный элемент хорошего, ответственного правительства. Я думаю, что мы должны иметь абсолютно ясное понимание того, как министры должны отчитываться перед Парламентом и гражданами и контролироваться ими… Я с удовольствием рекомендую данный Кодекс всем своим коллегам-министрам»[3].
Кодекс содержит 10 разделов, в которых правовые нормы переплетаются с нормами этическими. Это подчеркивает мысль о наличии в государственном управлении этических принципов, проведенных в жизнь через юридические документы. В 1994 г. был образован Комитет по стандартам публичной жизни. Этот Комитет подготовил Доклад, в котором провозгласил следующие цели:
1) восстановление доверия общества к лицам, занимающим государственные должности;
2) восстановление ясности и ориентиров в тех вопросах, где шкала моральных ценностей оказалась размытой.
Доклад содержал и рекомендации, которые затрагивали описание принципов: бескорыстие, принципиальность, беспристрастность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Под бескорыстием понимается запрет использовать должностным лицам свое положение для приобретения финансовой или другой материальной выгоды для самих себя, своих семей или своих друзей. Принципиальность раскрывается как запрет связывать себя финансовыми или иными обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, которые могут оказать влияние на выполнение ими своих служебных обязанностей. Беспристрастность понимается следующим образом: лица, занимающие государственные должности должны при решении служебных вопросов, включая назначения на должность, распределение на должность, распределение государственных контрактов либо рекомендации о награждении тех или иных лиц или предоставлении им льгот, основывать свой выбор на заслугах и достоинствах кандидатов. Лица, занимающие государственные должности, подотчетны обществу за свои решения и действия и обязаны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью. Принцип открытости исключает кастовость, подчеркивает обосновывать решения, информировать о них общество, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов.
Проанализировав эти принципы, можно сделать следующий вывод: при размытости названий, их содержание сформулировано достаточно конкретно, налагает на должностных лиц вполне реальные ограничения и позволяет контролировать их соблюдение.
После принятия на всенародном референдуме в Российской Федерации начался новый этап в формировании института государственной службы. 31 июля 1995 г. был принят федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[4], который закрепил основные начала организации государственной службы. В законе дано следующее определение государственного служащего: «гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации» (ст. 3). К сожалению, это определение отражает лишь формальную сторону статуса государственного служащего и не касается его морального аспекта. Функционирование современного государственного аппарата и механизма политического управления невозможно представить себе без рационально разработанных, твердо установленных и обязательных моральных правил, без строгой профессионализации политики и механизма управления.
На данный момент предприняты попытки разработки и принятия Этического Кодекса государственных служащих. Доказательством этого может служить прецедент, имевший место в мае 2002 г. Депутаты Государственной Думы Российской Федерации (В.Н. Южаков, В.А. Рыжков, Б.Е. Немцов, Н.Д. Ковалев, В.Н. Лысенко, С.С. Митрохин) подготовили проект № 85554-3 федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации».
В качестве основных понятий вынесены лишь 2 определения: «государственный служащий» и «ненадлежащая выгода», что сразу свидетельствует об ограниченности этого закона по объему действий. Вторая глава раскрывает правила добросовестного служебного поведения через такие категории как честность, беспристрастность, справедливость, корректность, общественное доверие, лояльность, ответственность, права и законные интересы граждан, честь и достоинство. Важность названных этических категорий не вызывает сомнения, однако настораживает некоторая некорректность формулировок, в частности несоответствие по объему названия статьи и ее содержание. Например, ст. 11 («Честь и достоинство»), раскрывает эти понятия следующим образом: «Государственный служащий обязан обеспечить конфиденциальность ставших ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей сведений, документов, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан, если иное не предусмотрено федеральным законом». Как видно, категории чести и достоинства проект применяет к гражданам, тогда как о применении их по отношению к самим государственным служащим в статье не упоминается. На наш взгляд, это неправильно, так как лица, выступающие от имени государства, заботясь о своей чести и сохранении достоинства, тем самым поддерживают авторитет как института государственной службы, так и самого государства. Глава II «Правила антикоррупционного поведения», содержит следующие статьи, рассматривающие коррупционно-опасное поведение, конфликт интересов, интересы вне государственной (муниципальной) службы, политическую нейтральность, подарки, отношение к ненадлежащей выгоде, уязвимость государственного служащего, злоупотребление служебным положением, использование служебного положения и имущества, использование информации, интересы после прекращения государственной (муниципальной) службы, отношения с бывшими государственными служащими.
Многие из этих статей дублируют положения первой главы. Например, категория «политическая нейтральность» раскрыта в статье «Лояльность», уязвимость государственного служащего – в статье, где раскрывается понятие справедливости. Некоторые статьи вообще выходят за рамки этического кодекса, в частности злоупотребление служебным положением (за это предусмотрена уголовная ответственность (ст. 117 Уголовного Кодекса Российской Федерации). Глава III “Соблюдение Кодекса и санкции” содержит статьи, регулирующие соблюдение Кодека, санкции, информирования о нарушениях, ответственность вышестоящих руководителей, деятельность комиссии по служебным спорам, защиту интересов государственного служащего, гражданский контроль. Рассмотрим механизм образования комиссии по служебным спорам. Руководитель государственного органа создает для рассмотрения нарушений (предполагаемых нарушений) правил служебного поведения комиссию по служебным спорам на постоянной или временной основе.
12 августа 2002 г. был издан Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Необходимо остановиться на таком моменте, как подзаконность данного документа. Кроме того, названные принципы носят обязательный характер применительно к государственным служащим категории «Б» и «В», а применительно к лицам, замещающим должности категории «А», носят рекомендательный характер - «Рекомендовать лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных настоящим Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц»[5]. Возникает вопрос: какой законодательный акт регулирует поведение государственных служащих категории «А»? На сегодняшний день этот вопрос остается открытым. Что касается содержания данного Указа, то на наш взгляд, он не в полной мере соответствует приоритетам, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. В данном указе приоритеты распределились следующим образом: государственный служащий, должен сознавать ответственность перед государством, обществом и гражданами, однако институт государственной службы существует, в первую очередь, для граждан и направлен на решение проблем, которые возникли в обществе.
В перечне принципов отсутствуют такие принципы, как патриотизм, гражданственность, открытость, честность государственного служащего, честь и достоинство государственного органа, корректность, подотчетность гражданам, ведения здорового образа жизни, запрет принимать подарки. Такие категории, как добросовестность, законность, независимость, бескорыстие, корректность, объективность перечисляются в Общих принципах, но не раскрываются, что вызывает неточность в толковании. Более того, эти принципы прописаны, зафиксированы, но санкции за их нарушение не предусмотрены. Не указываются способы контроля предъявленных требований. Таким образом, получается, что закреплены общие принципы служебного поведения государственных служащих, а на практике никакого положительного результата не получено. Отсутствие систематического этического обучения государственных служащих позволяет с достаточной долей вероятности судить о том, что далеко не все из них сейчас знакомы с «Общими принципами поведения государственных служащих».
Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)»[6] в качестве одной из задач называет «законодательное регулирование профессиональной этики государственных служащих». В содержании проблемы и обосновании необходимости ее решения указывается, что утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах. Пока еще не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации. Это свидетельствует о том, что данная проблема остается востребованной и после принятия общих принципов служебного поведения государственных служащих.
На наш взгляд, необходимо разработать текст Этического Кодекса поведения государственных служащих категории «А», «Б», «В». В качестве преамбулы возможно использовать текст Присяги, которую будет приносить человек при занятии государственной должности (на данный момент на федеральном уровне закреплено, что Присягу приносит Президент Российской Федерации в момент вступления в должность в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации). Текст присяги государственных служащих может соотноситься с текстом присяги Президента Российской Федерации. В Кодексе целесообразно перечислить основные принципы, на которых должна базироваться деятельность государственной службы: патриотизм, гражданственность, открытость, честность, беспристрастность, внепартийность, принципиальность, лидерство, ведение здорового образа жизни, охрана и приумножение государственного имущества, корректность, запрет на принятие подарков.
[1] См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. - М.: Прогресс Универс, 1993. – С. 245-257.
[2] См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австрия. - М.: Дело, 2002. – С. 130.
[3] Цит по: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австрия. С. 59.
[4] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. .№ 31. Ст. 2990
[5] Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 33. Ст. 3196.
[6] Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4664. Ст. 47.