Лавренюк А.В.,
аспирант кафедры государственного
строительства и права
К вопросу о статусе уполномоченного по правам человека
в субъекте Российской Федерации
На общероссийском совещании руководителей комиссий по правам человека при главах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, состоявшемся 15-16 июля 2003 г., была принята резолюция, в которой отмечается положительный опыт работы комиссий по правам человека и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, являющихся связующим звеном между органами власти и правозащитными организациями гражданского общества. По итогам совещания органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано способствовать повышению роли и статуса указанных институтов защиты прав человека и гражданина.
Одной из наиболее сложных задач современного общества является изменение взаимоотношений власти и человека. В этих условиях важно развитие новых демократических институтов, осуществляющих контроль за соблюдением прав человека государственными органами. Таким институтом, известным во многих странах, стал институт омбудсмена (в России – Уполномоченного по правам человека). Существующий в стране механизм правообеспечения до сих пор не акцентирован на защите прав человека и гражданина. Он гарантирует, скорее, государственные устои. В настоящее время сохраняется тенденция, при которой граждане не имеют достаточного личного демократического опыта, должностные лица привержены административным авторитетам, а не общеправовым принципам. Существующие механизмы разрешения жалоб на нарушения прав и свобод человека и гражданина недостаточны или неадекватны, а именно:
- органы власти имеют ограниченные возможности в области защиты гражданских прав, так как отсутствуют надлежащие полномочия, кроме того, решения представителей власти неизбежно предопределяются политическими соображениями;
- обжалование в порядке подчиненности (в вышестоящие органы) имеет ряд недостатков, в том числе, отсутствие надлежащей независимости и беспристрастности. Политические, узковедомственные соображения могут препятствовать справедливому разрешению жалобы вышестоящими государственными органами, должностными лицами, которые склонны защищать интересы органа (должностного лица) решения и действия которого обжалуются;
- органы местного самоуправления не имеют вышестоящего органа, в который граждане могли бы обращаться за защитой нарушенных прав, т.к. в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
- некоторые граждане не прибегают к традиционным средствам правовой защиты (обращение с жалобой в вышестоящие органы прокуратуры, суды, в представительные органы власти, комитеты и комиссии Государственной Думы) ввиду того, что это требует значительных затрат времени, а процедуры формализованы и затруднительны;
- суды должны выполнять основную роль в процессе восстановления прав, нарушенных актами государственных органов и должностных лиц. Однако, обжалование в суд неправомерных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц не стало распространенной практикой. Судебное обжалование имеет ряд ограничений в административной сфере. Кроме того, судебные процедуры, имеющие официальный характер, предусматривают особые правила получения, исследования и оценки доказательств. Несмотря на известную свободу усмотрения, суду надлежит руководствоваться правовыми нормами, и он не вправе выходить за рамки действующего права.
Анализируя обращения граждан, поступающие на рассмотрение в органы исполнительной власти субъектов Федерации, можно отметить, что значительное число жалоб касается нарушений в области судебных процедур, административного, гражданского права и жилищного законодательства, социальных и пенсионных проблем, трудовых отношений, а также уголовной проблематики. Таким образом, можно сделать вывод о том, что граждане не имеют возможности в полной мере реализовать свое право на защиту, закрепленное в Конституции РФ.
Выходом из этой ситуации может стать введение института Уполномоченного по правам человека, который имеет много преимуществ по сравнению с существующими механизмами рассмотрения жалоб:
- гарантируется помощь беспристрастного и квалифицированного органа, который действует неформально, безотлагательно, бесплатно;
- не требуется привлечения адвоката, проведения состязательного процесса;
- Уполномоченный не связан строгими обязательными процедурными правилами при осуществлении своих функций: он обладает широкими дискреционными полномочиями в отношении используемых методов, способов расследования; может изменить приоритеты правозащитной деятельности, если полагает, что это послужит интересам всех заинтересованных в деле лиц и улучшит отношения между государственными органами и гражданами;
- служба доступна гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам, лицам без гражданства;
- Уполномоченный не ограничивается защитой прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ, поскольку ориентируется в своей правозащитной деятельности на международные правовые стандарты. С точки зрения гражданина, Уполномоченный по правам человека представляет собой, прежде всего, должностное лицо, к которому можно обратиться в случае неудовлетворенности административным решением, процессом его принятия, а также действиями работников органов государственной власти и органов местного самоуправления области. В общественном сознании и индивидуальном правосознании еще слабы представления о правах человека и гражданина, о механизмах защиты человеческого достоинства. Уполномоченный призван сыграть в этом отношении огромную воспитательную роль благодаря сочетанию в себе черт государственного и общественного института, специфические властные начала и демократичность. Высокая степень открытости для всех лиц и, одновременно, способность служить интересам меньшинств, политически безвластных слоев населения, балансу противоречивых общественных интересов – делает данный правовой институт привлекательным и ценным в глазах широких слоев общества.
Учитывая федеративный характер устройства российского государства, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах Российской Федерации, т.е. создание нескольких уровней института уполномоченного на территории страны. Пункт 1 ст. 5 указанного закона, предусматривает, что в соответствии с уставом, законом в субъекте Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. К настоящему времени Уполномоченные имеются во многих субъектах Российской Федерации: городах Москве и Санкт-Петербурге, Республиках Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Коми, Татарстан, Амурской Астраханской, Волгоградской, Калининградской, Кемеровской, Ленинградской, Липецкой, Самарской, Саратовской, Свердловской, Смоленской, Московской и Пермской областях, в Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Ставропольском и Приморском краях и др. В данных субъектах Федерации уже приняты законы об Уполномоченном по правам человека, в ряде других продолжается работа над соответствующими законопроектами. Однако есть и такие субъекты Федерации, где нет ни уполномоченных, ни комиссий по правам человека.
Комиссия по правам человека, создаваемая в качестве совещательного и консультативного органа при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации и содействующая реализации данным лицом его уставных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта Федерации, является, по сути, альтернативой институту Уполномоченного. Вместе с тем, такая Комиссия проигрывает Уполномоченному, являясь органом, формально зависимым от воли высшего должностного лица субъекта Федерации, тогда как Уполномоченный обладает гарантиями независимости его деятельности. Вследствие этого возникают очевидные сомнения в способности таких Комиссий максимально эффективно исполнять возложенные на них задачи по защите прав и свобод человека и гражданина, а введение в субъектах Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека представляется более эффективным и целесообразным.
Развитие данного института защиты прав человека и гражданина явится важным шагом в развитии демократических процессов, направленных на дальнейшее укрепление статуса личности, гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина, позволит ликвидировать еще существующие пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также окажет положительное влияние на стимулирование позитивной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Федерации.
Более того, укрепление данного института будет являться свидетельством о признании обществом и властью независимого и деполитизированного органа, цель деятельности которого – гарантирование права и справедливости во взаимоотношениях гражданина и государственного аппарата.