Современное федеративное устройство России законодательно было закреплено в Федеративном договоре, подписанном Президентом Российской Федерации и главами республик, краев и областей в марте 1992 г., и в Конституции Российской Федерации, принятой на всероссийском референдуме 12 декабря 1993 года (ст.1). Вместе с тем Россия имеет богатый исторический опыт построения федеративных отношений. Еще древнерусское государство Киевская Русь по сути являлась конфедерацией полуавтономных княжеств. В Российской империи XVIII—XIX вв. существовали как губернии, так и полуавтономные Финляндия, Польша, Грузия, среднеазиатские ханства.
Административно-территориальное деление России начинается с учреждения Петром I в 1708 году 8 губерний. К 1917 году их число возросло до 100, в том числе области и автономные Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Бухарский эмират и Хивинское ханство. В дореволюционной России была распространена практика объединения нескольких губерний в крупные генерал-губернаторства (Туркестанское, Кавказское и др.), по причине необходимости контроля за окраинными территориями империи (в основном, национальными).
Губернии в дореволюционной России делились на уезды, а последние - на волости, которые считались низовыми административными единицами. Эта трехступенчатая система сохранялась и в первые годы при советской власти.
В советский период существенное влияние на административно-территориальное деление оказало «экономическое районирование», то есть выделение крупных экономических районов (с 1923 года). Экономическое районирование проводилось на научной основе и имело целью создать эффективные территориально-производственные комплексы в соответствии с принципами оптимального разделения физико-географического пространства и труда (производительных сил). По сути, это была первая серьезная попытка, выражаясь современным языком, укрупнения субъектов РФ.
В 20-е гг. XX в. прежние административные единицы - губернии и пр. - в соответствии с требованиями новых экономических и хозяйственных реалий укрупнялись и преобразовывались в края и области («объединения»)[1]. Уезды и волости были укрупнены и преобразованы, соответственно, в округа и районы. Округа были территориальными единицами краев и областей, районы - округов, а иногда напрямую краев и областей. Округа официально были упразднены в 1930 году, хотя последний округ был ликвидирован только в 1946 году. В результате районирования в РСФСР появились сложносоставные территориальные образования нескольких вариантов.
В СССР и РСФСР провозглашалось федеративное устройство, хотя говорить о наличии подлинной федерации можно лишь с оговорками. Это стало серьезной причиной того, что после распада СССР в Российской Федерации актуализировались проблемы развития федеративных отношений, во многом обусловленные исторически сложившимися особенностями федеративного устройства России.
Надо признать, что на протяжении практически всей истории существования Российского государства (как, в прочем, и сегодня) предложения по укрупнению сопровождаются:
- объяснением необходимости изменения административно-территориального деления экономическими потребностями хозяйственного развития территорий;
- декларированием принципа добровольности;
- серьезными возражениями со стороны входящих субъектов, поскольку в этом они усматривали умаление собственных прав[2];
- установлением «мягкой» модели[3] (сегодня – «переходных периодов») отношений между «входящими» и «включающими» территориями;
- обоснованием важности усиления безопасности страны и укрепления ее обороноспособности (особенно приграничных территорий).
С 1922 по 1991 годы неоднократно менялись конфигурация и структура деления РСФСР (в качестве крупнейшей республики СССР) на автономные республики, края, области и автономные (национальные) округа в составе республик, краев и областей.
Исторически сложившийся приоритет политических критериев в федеративном устройстве России до сих пор предопределяет мышление и цели реформаторов. Показателем незавершенности процесса федеративного устройства современной России является наличие внутри некоторых краев и областей равноправных с ними по Конституции автономных округов. Такая асимметричность в рамках Федерации способствует тому, что в Совете Федерации и Государственной думе неоднократно высказывалась мысль о целесообразности укрупнения регионов и уменьшения их числа в полтора или два раза.
[1] Впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в решении II сессии ВЦИК XI созыва, где указывалось, что край, в отличие от области, включает в свой состав национальные образования (Вторая сессия ВЦИК XI созыва. Стенографический отчет. М., 1924. С. 459). На практике при решении вопросов государственного устройства это правило не соблюдалось.
[2] См.: Сырых В.М. История государства и права России. Советский и современный периоды. М., 1999. С. 206.
[3] Например, предельно "мягкая" модель была установлена Постановлением ВЦИК от 28 июня 1928 г. "Об условиях вхождения автономных советских социалистических республик в состав районированных краевых (областных) объединений".