А.Е. Прокопьев,
аспирант кафедры государственного
строительства и права РАГС
КАТЕГОРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Общая теории государства и права как наука изучает государственные и правовые явления, закономерности их возникновения и развития, особые свойства черты, и признаки государства и права. Рассматривая понятие государства, наука теории государства и права выделяет формы государства, которое является непосредственным выразителем и носителем его сущности и содержания. Форма государства состоит из формы правления, формы государственного устройства и государственного режима.
Формы государственного устройства указывают на характер отношения государства как целого с его различными составными частями. По форме государственного устройства современные государства подразделяются на унитарные и федеративные. Федеративное устройство государства основывается на особом социальном явлении, получившем в ХIХ в. название федерализма.
Отраслевые юридические науки, например конституционное право, также изучают федеративное устройство государства. Однако предметом конституционного права выступает не федерализм как социальное явление, а федеративное устройство конкретного государства, государств.
Понятие «федерализм» вошло в широкий обиход со времени возникновения США как самостоятельного государства. Несмотря на то, что объединения государств на принципах федерализма существовали еще в Древнем мире и в Средние века, по существу, федерализм представляет собой социально-экономическое и, соответственно, правовое явление Новой и Новейшей истории. Американский политолог У. Стюарт собрал 495 толкований федерализма[1]. Тем самым он подтвердил многообразие федералистских процессов и структур, а также социально-политических институтов, заключенных в этом многомерном понятии, имеющем свою историю.
Чтобы не запутаться в проблемах толкования и истории понятий, лучше всего, наверное, держаться ближе к дословному пониманию. «Федералисты» в изначальном смысле – «сторонники союза». «Федерализм» – не просто противоположность «централизму», это понятие обозначает, кроме того, и альтернативу «автономизму», «партикуляризму», а также «конфедерализму». В результате федерализм в противостоянии последним выражает центростремительную, централистскую тенденцию, а в противостоянии централизму обнаруживает центробежную тенденцию децентрализма. Этот двойственный характер федерализма нашел отражение и в терминологии. Английская терминология последовательно различает федерализм, соотносимый с федеративным государством, и конфедерализм, соотносимый с союзом государств, чему соответствуют два определения: «федералистский» и «конфедералистский». В немецком языке «федерализм» означает укрепление субъектов союзного государства, что тем самым является антитезой централизму: с основанием единого немецкого государства в 1871 г. прежнее противопоставление национализма и партикуляризма уступило место новому конституционному противопоставлению централизма и федерализма - федералистами считались те, кто отстаивал федеративную организацию германского рейха, сопротивляясь централистским тенденциям. Во Франции государство всегда понималось как средство осуществления централизации. Национальность, государственность, справедливость, порядок и централизованность до такой степени слились в этой стране в единую идею, что и децентрализация может быть представлена лишь как деятельность центральных органов. Так называемые федеративные торжества 1790 г. во Франции были торжествами в связи с объединением разрозненных ранее ополчений третьего сословия в централизованную национальную гвардию, а федеративное движение вдохновлялось идеей центра. В то же время федералистское движение, жестоко подавленное якобинцами, было очевидным децентралистским движением. С тех пор «федерализм» во Франции, несомненно, звучит как негативная характеристика и оказывается в одном ряду с феодализмом, клерикализмом, антидемократизмом и, в конце концов, сепаратизмом. Нынешние европейские федералисты – сторонники «общеевропейского федеративного государства», а потому в сегодняшней ситуации, когда Евросоюз является гибридным конфедеративно-федеративным образованием, представляют, скорее централистские тенденции.
В истории США политическая борьба определялась столкновением федералистов и антифедералистов, настроенных автономистски (а затем и сепаратистски). «Федералисты» отстаивали централистские позиции, выступая против неограниченной автономии штатов в рамках свободной конфедерации, тогда как сторонники конфедеративного (но столь же свободного по своей основе устройства) определяли себя как «антифедералистов».
До сего дня в британском варианте английского языка сохранилось централистское понимание федерализма: когда в начале 90-х гг. ХХ в. в Маастрихтском договоре слово federal должно было быть использовано для обозначения максимальной самостоятельности стран-членов Евросоюза, английская сторона его отвергла, сославшись на то, что тем самым выражается стремление к большему единству и централизму в Европе.
Американский правовед У.С. Ливингстон дает следующее определение термину «федерализм»: «Федерализм – принцип, согласно которому в государстве рядом сосуществуют два уровня управления – общий и региональный, каждый наделенный своими полномочиями и функциями»[2]. Отталкиваясь от этого определения, но не останавливаясь на нем, попытаемся определить семантическое значение этого термина, опираясь на известные в науке определения федерализма.
В современной правовой науке федерализм имеет весьма значительный объем понятия, т.е. определяется и как некий принцип[3], и как «гибкая и действенная форма устройства и разделения государственной власти»[4], и как «способ примирения и нахождения согласия в рамках не только разделения, но и партнерства носителей государственной власти», средство «объединения и урегулирования противоречий»[5], и как «путь к объединению в мирное и гармоническое сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти»[6], и как «отражение характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественного договора и гражданского согласия»[7]. Можно привести и множество других определений федерализма, отражающих всю широту объема этого понятия, и выражающих точку зрения цитируемых авторов на проблему развития государственности.
Вообще говоря, в современной науке федерализм рассматривается не только как правовой термин, но также с точки зрения и политики, и идеологии, и общей методологии. В Оксфордской энциклопедии, например, дается такое определение: «Федерализм (federalism) - политическая система, объединяющая отдельные конституционные образования в единую политическую структуру»[8]. Как политическую систему трактует федерализм и нидерландский автор Ф. Демиартино. Французский ученый М. Деруе придерживается иного мнения. Он считает, что в федерализме не следует видеть только факторы политического и юридического характера, это – «принцип общей организации, выражение определенной культурной тенденции, стиль жизни»[9]. Дж. Смит утверждает, что «федерализм можно рассматривать как идеологию: федеральная идея задумана как компромисс – между разнообразием и единством, автономией и суверенитетом, национальным и региональным»[10]. С методологических позиций рассматривает федерализм американский исследователь В. Остром: «Федерализм, как, способ структурирования процессов познания в соответствии с надлежащими правовыми процедурами, встроен в наш интеллектуальный опыт… Федерализм – это не просто форма правления; это метод решения проблем, образ жизни»[11]. Мы можем наблюдать примеры из научной литературы, когда, по мнению ряда авторов, федерализм охватывает практически все сферы жизнедеятельности общества («социальный» федерализм» американца Г. Таллока[12] или «неоднородные федерации» голландца А. Лейпхарта[13]).
Российские ученые-правоведы чаще всего трактуют федерализм именно в широком смысле. «Понятие «федерализм» содержит философию качественно определенного государственного устройства, оно составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства» - считает Л.М. Карапетян[14]. А.Н. Арнин утверждает, что «…суть понятия «федерализм» состоит в том, что оно означает самоуправляющееся гражданское общество, которое, опираясь на договор-соглашение между гражданами, устанавливает во имя свободы и прав человека партнерские взаимоотношения с органами государственной власти, делегируя при этом различным уровням власти соответствующие предметы ведения и полномочий»[15]. И.А.Умнова рассматривает федерализм как единство принципа, режима и формы: «Если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве» Отвечая на вопрос, каким же требованиям должен отвечать современный федерализм «как принцип, режим и форма», она продолжает: «Это демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличению объема ее функций и полномочий»[16].
Сходная точка зрения на требования, предъявляемые к федерализму как к категории, и у американских авторов: «Основные элементы федерализма, которые определяют его сущность как единой системы правления… : 1) договорный подход; 2) плюрализм институтов правления; 3) конституционное правление; 4) состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов; 5) активное участие граждан в общественной деятельности; 6) установление моделей взаимоотношений, присущих открытым обществам и 7) способность к реформированию в условиях сложно организованного общества»[17].
Близко по смыслу (использованию) к понятию федерализма, а иногда и неотличимо от него, понятие федерации. Так, по мнению Э.В. Тадевосяна «до недавнего времени понятия «федерация» и «федерализм» чаще всего не разграничивались и использовались как синонимы. В значительной мере это имеет место и до сих пор»[18].
Но некоторые исследователи, все же проводят различие между понятиями федерализм и федерация, методологически соотнося эти понятия или как теорию и практику, или как содержание и форму. Так, Л.М. Карапетян, например, считает, что «федерализм» содержит теорию определенной формы государственного устройства, а «федерация» - реальный институциональный механизм ее организации и функционирования: «Федерация - тип реальной государственной организации, соответствующий всем принципам федерализма и являющийся воплощением его философии»[19].
Авторы энциклопедии «Федерализм» считают федерализм содержанием (в единстве теории и практики) самоорганизации, а федерацию – его формой: «Федерализм - теория и практика одной из самых распространенных форм политической самоорганизации общества в современном мире…Федерация - форма государственного и территориально-политического устройства, при которой несколько государственных или территориальных образований, обладающих определенной самостоятельностью, образуют единое политическое сообщество»[20].
Таким образом, различия взглядов исследователей на определения федерализма, отражают, на наш взгляд, богатство содержания этого понятия. Хотя, как было показано, в литературе под термином «федерализм» часто понимается не целостное объективное социальное явление, а некоторое множество отдельных его проявлений. С нашей точки зрения, указанная множественность не позволяет исследователю правовых теорий федерализма, оттолкнувшись от обилия разносортных дефиниций, осуществить научный анализ взглядов различных ученых, правильно определить место этих теорий в истории развития федерализма, определить актуальные тенденции федерализма в современном мире. Для вычленения и обобщения основных правовых теорий необходима та красная нить, которая бы позволила привести в систему разнообразие теоретических взглядов правоведов на федерализм.
В соответствие с материалистической традицией необходимо, во-первых, отделить объективность содержания понятия «федерализм» от его субъективного выражения в политике государств и политических движений, в практике (в том числе и правовой) его реального воплощения. Далее, во-вторых, необходимо указанные объективную и субъективную стороны явления федерализма отграничить от их отражения в различных теориях и концепциях, включая правовые, сфокусировавшись на последних.
Вряд ли у современных исследователей федерализма возникли сомнения насчет объективности федерализма как явления. Так, швейцарский исследователь федерализма Р. Неф трактует соотношение объективности и субъективности федерализма следующим образом: «Часто встает вопрос, когда же в Швейцарии начался процесс федерализма? Ответ таков: Швейцария никогда этого процесса не начинала, ей всего лишь удавалось чрезвычайно долго его избегать или тормозить»[21]. Как, впрочем, и насчет субъективной стороны явления федерализма, решающей объективно возникающие проблемы социально-экономической жизни: «Согласно либеральной интерпретации федерализм представляет собой политический способ решения проблем на стыке автономизма и централизма, однако смещает акцент в пользу автономии субъекта федерации/конфедерации»[22].
Приведя различные точки зрения, связанные с относящейся к явлению федерализма терминологией, необходимо - для последующего исследования правовых теорий федерализма - раскрыть современное научное содержание этой категории общей теории государства права, его объективную основу.
Чтобы раскрыть содержание научной категории как теоретического обобщения определенного типического явления, существующего в объективной реальности, необходимо изучить, во-первых, природу (генезис) этого явления; во-вторых, выявить его сущность; в-третьих, описать формы проявления этой сущности; в-четвертых, определить тенденции развития исследуемого явления.
Природа федерализма. По вопросу природы федерализма существуют различные, иногда и противоположные точки зрения. Одни исходят из абстрактно понимаемой целесообразности объединения народов в нечто более единообразное, дополняемое внешними обстоятельствами. Так, по мнению Л.М. Карапетяна, «в целом появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности»[23]. Но мы не склонны полностью согласиться с процитированным автором, поскольку он, во-первых, не объясняет, чем же обусловливалось упомянутое «естественное стремление народов», во-вторых, включение в состав могущественных государств других народов не давало им автоматически самостоятельности.
Другие авторы склонны видеть природу федерализма в децентрализации. Так, по мнению В.С. Нерсесянца, федерализм – это форма децентрализации государственной власти[24]. Французский исследователь Ж.Ф. Обер предлагает отказаться от традиции деления государств на федеративные и унитарные, выдвигая в качестве основного критерия только способы сочетания в государстве централизованных и децентрализованных методов управления»[25]. Согласно теории «децентрализации» государственной власти, любое федеративное государство есть ничто иное, как «особая форма децентрализации, идущая гораздо дальше, чем автономия (в рамках унитарного государства) провинций и регионов»[26].
Нам представляется, что такой внеисторизм вряд ли обоснован: парные понятия централизации и децентрализации (аналогично сходной с ними парой центробежности и центростремительности) используются для описания различных процессов в самых разных областях знаний о природе и обществе, в силу чего не имеют исторической подоплеки, в то время как федерализм – явление историческое.
Большинство исследователей, считают, что истоки федерализма как объективного явления следует искать в возникновении и развитии капиталистического способа производства. Так, по мнению А.Б. Венгерова «с развитием капитализма, научно- технического прогресса, появлением глобальных экологических проблем и другими факторами начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государств и их образований: федераций, конфедераций, содружеств»[27].
Авторы энциклопедическом словаря «Федерализм» считают, что «…в современном смысле слова он теснейшим образом связан с возникновением буржуазной общественно-политической системы, рыночной экономики, гражданского общества и национального государства»[28]. Сходные позиции и у других авторов: «Реальным основанием для возникновения федерации было стремление крупной буржуазии экономически наиболее развитых государств к уничтожению феодальной раздробленности и существовавших в то время внутренних таможенных барьеров, к расширению и созданию общенационального рынка, к упрочению своих позиций и связей на международной арене»[29]. Еще одна цитата: «… Федерализм в его современном научно-практическом значении неразрывно связан с установлением политического господства буржуазии. Замена феодальной социально-политической системы капиталистической сопровождалось в отдельных странах организационно-структурным преобразованием многих важных государственных институтов, в том числе касавшихся формы государственного устройства. Идеологи восходящей буржуазии настойчиво предлагали реорганизовать на федеративных началах изжившую себя сложную и запутанную систему взаимоотношений центральной власти феодального государства с его отдельными территориальными частями»[30].
Таким образом, существуют различные подходы исследователей в отношении природы федерализма, среди них можно назвать следующие основные причины:
- развитие капитализма, возникновение буржуазной общественно-политической системы;
- становление рыночной экономики и индустриализация;
- рождение института нации как согражданства населения различных этнических групп, объединенных данной государственностью.
Кроме причин существуют факторы, так или иначе имевшие влияние на процесс развития федерализма:
- формирование гражданского общества;
- появление национального государства;
- влияние научно-технического прогресса;
- появление глобальных экологических проблем.
В обществах, достигших передовых рубежей демократизации и индустриализации, настойчиво выдвигается требование децентрализации власти со стороны новых социальных групп (общностей) по мере осознания ими своего значения или же самобытности.
Сущность федерализма. Наибольшую проблему представляет собой раскрытие сущности федерализма. В научной, прежде всего юридической, литературе понятия федерализма применяются часто лишь в отношении форм государственного устройства. Подробный обзор такого рода представлений дан в работе М. Саликова[31]. В то же время все более распространяется точка зрения о том, что эти термины несут в себе более глубокое содержание и отражают внутреннюю сущность политических систем и обществ в целом, построенных по этим принципам[32].
Основанием отнесения общества к федеративному типу уже упомянутый У. Ливингстон считал значимые различия бытовых укладов, хозяйственных традиций, культурно-религиозных характеристик и исторической памяти, присущих территориально обособленным группам населения, проживающим на территории государства[33]. Концепция У. Ливингстона была воспринята его современниками как «глоток свежего воздуха», как желанная попытка прорваться от бесконечных схоластических классификаций федеративных государств к свободному, не нормативно-догматическому изучению практики федерализма как таковой. Однако чрезмерная аморфность понятия «федерализм» не позволила автору и его последователям развить данную концепцию[34].
Хотя с 1960-х гг. У. Ливингстон уже не обращался в своих работах к категории федерализма, другие исследователи продолжали научные поиски в этом направлении. Наиболее успешно они были реализованы в публикации известнейшего исследования). В качестве количественной определенности федерализма, он использовал индекс фрагментации по этническому и религиозному признакам[35]. В то же время ему не удалось на теоретическом уровне сформулировать сущность федерализма. Г. Каменская, проанализировавшая многие работы американских и канадских исследователей в этом направлении, справедливо замечает, что: «уязвимость теории федерализма лишь в малой степени связана с неопределенностью содержания основного понятия. Основа же ее эвристической слабости имеет иную природу - она коренится в отсутствии у исследователей сколько-нибудь целостного понимания закономерностей, которым подчинен процесс федерализма»[36].
Современные взгляды на суть этого объективного явления невозможно понять только в рамках правовой науки: согласно теореме Геделя[37] без привлечения системных представлений об обществе, выходящих за рамки, в данном случае, собственно правоведения, невозможно раскрыть все элементы государственно-правовой системы и, в частности, сущность федерализма.
После 1945 г. сформировалось научное понимание федерализма, вызвавшее симпатии у социологов и экономистов. Строя свою аргументацию на теории систем, эта версия федерализма рассматривает политические и социальные структуры как «системы взаимодействия», как сложное взаимодействие и неустойчивое равновесие частных и регулируемых из центра сил самоуправления, входящих в систему элементов и центральной системы руководства. Чем больше уровней включает организация системы и чем больше самоуправляемых элементов в нее входит, тем выше ее стабильность и способность к адаптации в новых условиях.
Автономные подсистемы являются аналогом некоторых элементов рынка в политической сфере. С позиций национально-экономической теории сообщество автономно принимающих решение нецентралистских единиц[38] представляется выигрышным, тем более что соотношение между полезным результатом и затратами, между получением социальных благ и отчислениями на социальные блага могут быть представлены в очевидном и просчитываемом для участников виде.
Современный этап развития системного и кибернетического мышления представляет собой синергетику. Это - стиль мышления постнеоклассической науки. Если кибернетика и общая теория систем изучают в основном процессы гомеостаза, т.е. процессы поддержания равновесия в различных системах посредством механизмов обратной связи (например, рынка), то в синергетике же исследуются существенно неравновесные системы, т.е. системы, находящиеся вдали от состояний равновесия, когда при определенных условиях внутренние или внешние флуктуации могут привести систему к направленным изменениям, к возникновению различных новых относительно устойчивых структур, а не просто к прежнему состоянию равновесия. Если флуктуация недостаточно велика, то система вернется к прежней равновесной структуре, («скатится» на тот же самый аттрактор, как говорят математики). Эффект создания структур в открытой нелинейной среде связывают с эффектом локализации: «…За счет стоков могут образовываться стационарные структуры. В большинстве моделей изучаются именно такие «застывающие» на стоках структуры…»[39].
В качестве предтечи синергетики можно рассматривать тектологию А.А. Богданова[40]. Организация и дезорганизация, по А.А. Богданову, связаны и взаимопроникают друг в друга. В основе устойчивости возникающих структур лежит разнообразие объединяемых элементов: принцип «единство через разнообразие». «Развитие идет путем расхождения, поскольку части целого обладают отдельностью. Получается, таким образом, возрастание различий, ведущее ко все более устойчивым структурам»[41]. Причем необходим оптимум расхождений для построения гармоничного целого. По мнению А.А. Богданова, слишком большое расхождение приводит к внутренним противоречиям коньюгированного целого, к сильной растрате активности. А оптимальное расхождение исходных коньюгирующих элементов приводит к гибкому и динамичному развитию целого.
Современное общество идет к некоей сверхорганизации или суперорганизму. Быть может, синергетическая холистика позволит понять, как он к этому идет. Синергетическая закономерность такова: создавая топологически правильную организацию из более простых структур, мы выходим на новый, более высокий уровень иерархических организаций, т.е. делаем шаг в направлении к сверхорганизации, и ускоряем тем самым свое собственное развитие. Возможно, эти тенденции проявляются в федерализме, характерном для стран Европейского Союза, бывшего Европейского Экономического Сообщества, предтечей которого был Общий Рынок: известно, что объединенный, надлежаще построенный рынок ускоряет развитие входящих в него суверенных государств. В этом заключается сущность и историческая прогрессивность федерализма.
Федерализм нередко связывается с принципом субсидиарности, который, правда, не ограничивается государственным устройством, распространяясь также на социальную, экономическую, церковную, культурную и иные сферы. Он базируется на фундаментальном разделении индивида, государства и общества, заложенном уже Аристотелем. Принцип субсидиарности исходит из того, что для решения общих проблем следует опираться на минимальную общность, а единицы высшего порядка включаются только тогда, когда на более низком уровне возникает потребность в социальной и политической поддержке. С такой точки зрения государство оказывается субсидиарным, поскольку опора на собственные силы, помощь семьи и благотворительных организаций обладает приоритетом по отношению к помощи государства, а решение проблем на местном уровне – по отношению к решениям региональным, на уровне субъектов федерации, национальном и международном[42].
В наше время принцип субсидиарности понимается прежде всего как принцип распределения полномочий и задач между различными иерархическими ступенями федеральной системы, хотя изначально он был направлен на разграничение частной, личной сферы от сферы общественной, политической, то есть должен был отвечать на актуальный вопрос о приватизации или, напротив, передаче функций в государственное ведение.
Формы проявления сущности федерализма. В процессе исторического развития формы федерализма даже в развитых странах постоянно меняются, выражая различные варианты взаимоотношений между федеральной (центр) властью и субъектами федерации прежде всего в области экономики (денежная политика, налоги и кредит и т.п.).
Одной из форм проявления федерализма является процесс федерализации. Федерализацию в ее государствоведческом аспекте можно было бы определить как процесс создания федеративного государства, его децентрализации путем перераспределения властных полномочий, наконец, как поиск целесообразного сочетания централизма и децентрализации в федеративном государстве. Процесс федерализации на основе децентрализации может протекать и в унитарном государстве на базе преобразования его в региональное государство.
Противоположным процессу федерализации является унитаризация (дефедерализации) федеративных государств. Различие между унитарными и федеративными государствами было осознано задолго до того, как оба эти термина сложились в мировой науке. Еще в позапрошлом веке, ссылаясь на классика в этой области Р. фон Молля, российский историк-правовед П. Мрочек-Дроздовский, например, так характеризовал особенности этих систем. При первой системе «вся государственная территория является как взаимно-тяготеющее целое, которое однообразно снабжено во всех своих частях одинаковыми властями и учреждениями с материальной и финансовой стороны». При другой - «не обращается внимания ... на единообразие характера и устройства учреждений, но как исторически сложилось административное управление в какой-либо провинции, так оно в ней и оставляется. Все законодательство отдельных провинций может быть различно».
Федерализм как социальное явление выражается в различных формах, одной из основных форм проявлений федерализма является федерация. Федерация – государственно-правовая форма реализации федерализма как объективного социального явления. Развитие федерализма проходит через смену различных форм - квазифедерации, протофедерации, федерации.
Федерация - форма государственно-территориального устройства в виде единого союзного государства, состоящего из двух и более государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью.
Под квазифедерацией понимается «ненастоящая» или несформировавшаяся федерация. Псевдофедерализм[43] характеризует «процесс внедрения принципов федерализма в государствах, не имеющих достаточных социокультурных и социально-экономических предпосылок для его формирования»[44].
В литературе существуют различные модели федерации[45]. В научных исследованиях предпринимаются попытки выделения «европейской» модели федерализма, «англосаксонской» и, американской конструкции, или модели федерализма[46]. В зависимости от используемых для классификации различных видов (моделей) федерализма критериев в отечественной и зарубежной литературе обычно выделяются федерации, основанные на союзе и автономии составных частей, договорные и конституционные федерации, централизованные и относительно децентрализованные федерации и др.[47].
Не все правоведы согласны с существованием различных моделей федеративного устройства. Так, по мнению Л.М. Карапетяна, единственной «моделью» федерализма является федерация, и в этой связи он считает, что можно говорить лишь об особенностях федераций, но никак не о моделях федерализма[48].
Нам представляется, что отказ от использования понятия «модель федерации» не совсем обоснован, поскольку лишает возможности целостной, системной характеристики или сравнительного анализа на основе идентификации его особенностей и выделение различных моделей, характеризующих специфику федеративного устройства различных стран.
Особой формой проявления сущности федерализма является т.н. «бюджетный федерализм». Под бюджетным федерализмом понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанную на четких, закрепленных законодательством нормах. Бюджетный федерализм - термин, характеризующий устройство бюджетной системы государства, при котором бюджетная система является многоуровневой и каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом, действуя в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.
Выделяют 3 основных признака бюджетного федерализма:
- существование законодательно установленных разграничений расходных полномочий между уровнями государственной власти;
- наличие законодательно установленного разграничение доходных (в первую очередь налоговых, но также и не налоговых) полномочий, обеспечивающих поступление такого объема доходов, который достаточен для покрытия закрепленных за каждым уровнем государственной власти расходов;
- наличие системы финансового выравнивания, то есть бюджетных трансфертов, выравнивающих вертикальные (между бюджетами различных уровней) и горизонтальные (между региональными бюджетами) дисбалансы.
Таким образом, разнообразие форм проявления сущности федерализма позволяет сделать вывод о многомерности и многосторонности такого социального явления как федерализм. Различные формы проявления свидетельствуют о том, что федерализму присуще не только не только статичное состояние, но и динамичное развитие.
Тенденции федерализма. Существуют определенные общие тенденции развития федерализма и федераций. Основными тенденциями, характеризующими развитие федерализма, являются следующие.
1) Усиление в федеративных государствах федерального центра. Вслед за усилением социальной роли государства, расширились и международные связи, во многих федеративных государствах возросла роль федерального центра. В результате с конца 70-х гг. ХХ в. в США, ФРГ, Австралии, Индии и др. странах общей тенденцией развития федерализма стало усиление федеральных органов, естественно, за счет штатов.
Усиление исполнительной власти в федеративных государствах, расширение компетенции и сферы деятельности, с включением в свои полномочия некоторых законодательных функций.
Попытки воспрепятствовать дальнейшему усилению федерального центра и нивелированию роли и положения субъектов федерации, начиная с 70-го по 90-е годы. Появление новых концепций и теорий «нового федерализма», «конкурентного федерализма» где обосновывается необходимость обратной передачи прав субъектам федерации, а также реальные действия по защите прав субъектов в ФРГ деятельность Федерального Конституционного Суда, в США новые финансовые программы «редецентрализации».
2) Переход некоторых государств с унитарной политико-правовой формой на федеративное устройство. К федерации можно прийти путем поэтапного преобразования (или реформирования) унитарной системы, что собственно и произошло в начале ХХ в. в России, Чехословакии и недавно в Бельгии.
3) Возникновение новых промежуточных форм смены политико-правовой формы государств, например через регионалистские государства (Испании, Италии). Возможно также переход к федеративному устройству через конфедерацию, например создание Сенегалом и Гамбией конфедерации Сенегамбия, которая затем превратилось в федерацию, здесь мы можем наблюдать, как центростремительные процессы привели к созданию максимально децентрализованной формы (конфедерации), затем к превращению в федерацию.
Основная причина процессов централизации (усиление исполнительной власти и получение федеральным центром широких полномочий), заложены в необходимости, решать новые проблемы которые встают перед государством. Сегодня можно выделить следующие проблемы: усложнение экономики стран, последствия влияния научного прогресса, проблемы обороны и безопасности, необходимость гибкой и скорой реакции на изменения в окружающей среде, как внутри страны, так и в мире, которое может обеспечить только исполнительная власть.
Все эти проблемы, как и многие другие, могут эффективно решаться только центральным правительством. Именно поэтому центральному правительству требуются необходимые для решения этих вопросов финансовые средства и полномочия.
Однако существуют, отрицательные моменты усиления исполнительной власти и федерального центра, которые могут привести к таким негативным последствиям, как: нарушению принципа разделения властей, расплывчатости границ двухуровневой власти в федерациях.
Приблизительно с 70-х гг. ХХ в. мир вступил в новую эпоху. Наиболее развитые индустриальные страны вступают в постиндустриальную эпоху, в связи с чем, предполагается тенденция децентрализации на уровне субъектов федерации и интеграционные процессы государств на международном уровне.
Полагаем, что тенденции современного федерализма, наиболее ярко выражающие его природу и сущность, проявляются в развитии европейских государств – от Общего рынка через ЕЭС к Европейскому Союзу.
Таким образом, раскрытие природы, сущности, форм проявления и тенденций его развития определяют содержание федерализма как категории общей теории государства и права. Выяснение содержания федерализма как государственно-правовой категории необходимо при определении объекта и предмета исследования диссертантом правовых теорий федерализма, опыта федерализма в различных странах и, в первую очередь, в России.
[1] См. Неф Р. Да здравствует нонцентрализм! - М., 2002. - С. 10.
[2] См.: Американская энциклопедия. - М., 1994. - С. 77.
[3] См., например, определение У.С. Ливингстона.
[4] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. – М.: Издательство «Дело», 1998. - С. 10.
[5] Там же. С. 12.
[6] Там же. С. 11.
[7] Elazar Daniel I. Federalism and the Way to Peace. Institute of intergovernmentials Realation. – Ontario: Queen’s University Kingston, 1994. - Р. 5.
[8] Оксфордская иллюстрированная энциклопедия. Т. 4. Всемирная история М., 2000. с. 371.
[9] Derouet M. Le federalisme dans son context // Europe en formation. 1997 № 306-307. Р. 7.
[10] Smith G. (ed.) Federalism: the Multiethnic Challenge. - L., 1995. - P. 4-5, 7.
[11] Остром В. Смысл американского федерализма: Что такое самоуправляющееся общество. - М., 1993. - С. 302, 279.
[12] См.: Г. Таллок. Новый федералист. - М., 1993. - С. 54
[13] См.: Этнос и политика: Хрестоматия. / Сост. А.А. Празаускас. - М., 2000. - С. 289.
[14] Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001. - С. 5
[15] Арнин А.Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. - М., 2000. - С. 284.
[16] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 13, 15.
[17] Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. С. 279, 283.
[18] Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации. // Государство и право. 2002, № 3. С. 17.
[19] Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. С. 5. Правда, делает он это не совсем последовательно, в конце концов признав все же федерализм формой устройства государства. (С. 37).
[20] Гаджиев К.С. и др. Федерализм: Энциклопедия. – М., 2000. С. 590.
[21] Неф Р. Да здравствует нонцентрализм! С. 24.
[22] Неф Р. Да здравствует нонцентрализм! С. 28.
[23] Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. С. 3.
[24] Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. - М., 1999. - С. 620.
[25] Цит. по: Федерализм: Энциклопедический словарь. - М., 1997. - С 249.
[26] Марченко М.Н. Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). - М., 2000. - С. 19.
[27] Венгеров А.Б. Теория государства и права. - М., 1999. - С. 120.
[28] Гаджиев К.С. и др. Федерализм: Энциклопедия. С. 550.
[29] Александренко Г.Б. Буржуазный федерализм. (Критический анализ буржуазных федераций и буржуазных теорий федерализма). - Киев., 1962. - С. 35.
[30] Агабеков Г.Б. Современные буржуазные концепции федерализма. - М., 1983. - С. 6.
[31] См.: Саликов М. Сравнительный федерализм США и России. - М., 1998. - С. 47.
[32] См.: Кирдина Л.Г. Федеративные и унитарные политические системы. - М. 2000. - С. 34.
[33] См.: Американская энциклопедия. С. 77.
[34] Более того, спустя десять лет Ливингстон сам был вынужден четко сформулировать вывод о невозможности, в рамках развиваемых им представлений, сколько-нибудь жесткого разделения территориально-политических систем и действующих конституций на федеративные и унитарные.
[35] Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. – М., 1984 – С. 181
[36] Цит. по: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 72.
[37] В 1931 г. Гедель доказал теорему, в которой утверждается, что состоятельность и полноту какой-либо логической системы можно установить, погружая исходную систему в систему более развернутую. В настоящее время она общепризнана. (См.: Редже Т. Курт Гедель и его теорема.. Этюды о Вселенной. / Пеp.с итал. Дж.Б. Понтекоpво. - М.: Миp, 1985).
[38] Душой федерации, по выражению японского исследователя Игосы Осагхи, является «нецентрализация».
[39] Князева Е.Н., Курдюмов С.П. Законы эволюции и самоорганизации сложных систем. - М.: Наука, 1994. – С. 21.
[40] Задача тектологии, или всеобщей организационной науки, по мысли А.А. Богданова, состояла в том, чтобы выявить некие единые способы организации, наблюдаемые как в природе, так и в человеческой деятельности. При более пристальном внимании тектология формулирует по-своему, на своеобразном языке, в особом создаваемом ею самой концептуальном мире немало принципов организации и управления, развиваемых далее в общей теории систем и синергетике.
[41] Богданов А.А. Всеобщая организационная наука. Тектология. Т. 2. - Л., 1925. - С.17.
[42] Классическая формулировка субсидиарности содержится в энциклике Quadragesimo anno папы Пия XI 1931 г.: «То, что отдельный человек в состоянии делать по собственной инициативе и собственными силами, не следует передавать в общественное ведение, и точно так же было бы несправедливым, если бы большие сообщества более высокого порядка брали на себя то, что могут совершать и доводить до конца более малые сообщества более низкого уровня – это имело бы негативные последствия и было бы противно общественному порядку. Любая общественная деятельность по сути своей и понятию субсидиарна; ей надлежит поддерживать части общественного тела, но ей не следует ни разрушать их, ни поглощать их».
[43] Термин введен русским социологом и философом И.А. Ильиным
[44] Федерализм: Энциклопедический словарь. С. 194.
[45] Модель федерации – это система элементов из которых состоит федерация, элементы федерации в совокупности составляют параметры федеративного устройства обладающего в силу этого определенным своеобразием позволяющей ее выделить из ряда других моделей. Элементы модели состоят из определенных показателей выделяемых в соответствии с выбранным критерием как, например симметричность или асимметричность, кооперативный или дуалистический, централизованный или нецентрализованный. Элементами могут являться также и теоретическая база, которая используется в качестве основного инструментария, например кооперативная или дуалистическая теория (практически ныне не используется). Модель федерации может быть охарактеризована с применением различных критериев позволяющих, к примеру, идентифицировать федерацию как кооперативную, асимметричную и нецентрализованную. Каждый вид федерации получает теоретическое обоснование, формализуемое в теориях симметричной и асимметричной федерации, федерации, построенной по территориальному или национальному принципам, либо сочетающий оба названных принципа, централизованной и децентрализованной федерации, федераций, объединяющих государства или государственные образования, федерации, построенной на началах автономии, и т.д.
Признаки федеративного устройства государств должны обладать определенной устойчивостью и практической проверенностью. Это позволяет на основе анализа, не только определить к каким системам относится государство, но и выявить тенденции или понять причину возникших проблем, и на основе существующих моделей, сформулировать ряд вариантов с возможным применением при строительстве государства.
[46] Остром В Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. С. 283. Lejeun G. Contemporary Concept of Confederation in Europe – Lessons Drawn from the Experience of the European Union // The Modern Concept of Confederation. Santorini. 1994. 22-25 Sept. Council of Europe Publishing. P. 123.
[47]См.: Марченко М.Н. Федерализм: теория и история развития (сравнительно правовой анализ). - М., 2000. – С. 20; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 28.
[48] См.: Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. С. 23.