Ю.Н. Ваганов,
соискатель кафедры
государственного строительства и права РАГС
О.А. Мотякова,
к.ю.н., заместитель руководителя аппарата
Комитета Совета Федерации по вопросам
местного самоуправления
Комбинаторика федеративного устройства России
(конституционно-правовой аспект)
Глава 9 Конституции Российской Федерации регламентирует порядок изменения действующей (внесение поправок) и принятия новой (пересмотр) Конституции. Можно выделить 4 модели внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.
1. Положения глав 1, 2 и 9 не подлежат изменению. Согласно ст. 135 Конституции необходимость их изменения влечет за собой принятие новой Конституции.
2. Поправки к главам 3-8 (за исключением п. 1 ст. 65) согласно ст. 136 Конституции вносятся Законом Российской Федерации о принятии соответствующей поправки к Конституции Российской Федерации[1], принимаемом в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». При этом, в этом Федеральном законе под поправкой к Конституции Российской Федерации понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации.
3. Согласно ч. 1 ст. 137 изменения в п. 1 ст. 65 Конституции, определяющий состав Российской Федерации, в случаях принятия в Российскую Федерацию нового субъекта; образования в составе Российской Федерации нового субъекта; изменения конституционно-правового статуса субъекта вносятся соответствующими федеральными конституционными законами. Порядок принятия федеральных конституционных законов по основаниям, предусмотренным в первых двух случаях, установлен Федеральным конституционным законом «О порядке принятии в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[2].
4. Согласно ч. 2 ст. 137 и Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 года № 15-П по делу о толковании этой нормы, наименование субъекта Российской Федерации в случае его изменения подлежит включению в текст ст. 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации на основании решения соответствующего субъекта Российской Федерации, принятого в установленном этим субъектом порядке. Следовательно, обе задачи могут быть решены путем реализации второй и третьей из рассмотренных выше моделей, т.е. без пересмотра действующей Конституции Российской Федерации. Однако сокращать число субъектов Российской Федерации без пересмотра действующей Конституции можно только до определенного предела[3].
Виды субъектов Российской Федерации приведены в ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации. Данная норма не может быть изменена без пересмотра всей Конституции. Российская Федерация состоит из республик; краев; областей; городов федерального значения; автономной области; автономных округов. Каждый вид субъекта, кроме автономной области, упомянут во множественном числе. Следовательно, подразумевается, что субъектов данного вида должно быть как минимум 2. Таким образом, число субъектов Российской Федерации без пересмотра действующей Конституции Российской Федерации можно сократить только до 11-ти. При решении вопроса об укрупнении субъектов Российской Федерации следует обратить внимание на следующее обстоятельство - число субъектов, которое можно получить в результате укрупнения, не должно быть менее 11-ти; среди них - обязательное наличие 2-х республик, 2-х краев, 2-х областей, 2-х городов федерального значения, 2-х автономных округов и 1-ой автономной области. При этом следует отметить, что, например, автономной областью в результате процесса сокращения числа субъектов может стать не Еврейская автономная область, а формально любой другой субъект Российской Федерации, - граничащий с Еврейской автономной областью. После принятия предусмотренного ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта и при условии достижения взаимного согласия с Российской Федерации - даже Калининградская область.
Следует отметить, что в истории нашей страны есть факты прекращения существования субъекта Российской Федерации как самостоятельного образования. Например, в 1941 г. была ликвидирована Республика Немцев Поволжья, а ее территория передана в состав Саратовской и Сталинградской областей; в 1944 г. территория Чечено-Ингушской АССР была разделена между соседними Ставропольским краем, Северо-Осетинской АССР и Грузинской ССР; в 1943 г. ликвидирована Карачаевская АО; в 1944 г. - Крымская АССР и т.п. Упразднены были также автономии калмыцкого и балкарского народов.
Но эти примеры следует рассматривать скорее как определенную форму федеративной ответственности.
Формами преобразования государственно-правового статуса субъекта Российской Федерации в этом случае они называют:
- преобразование субъекта Федерации в федеральную территорию;
- присоединение территории субъекта Федерации к территории другого субъекта Федерации;
- включение бывшего субъекта Федерации в состав другого субъекта в качестве административно-территориального образования.
Так, например, в 1990 г. Грузия приняла решение об упразднении Юго-Осетинской автономной области, в 1991 г. Азербайджанская Республика упразднила Нагорно-Карабахскую автономную область.
Есть также получившие реализацию на практике конституционные механизмы сокращения числа субъектов федерации при условии только консультативного учета мнения самих субъектов.
Например, Конституция Индии в ст. 3 закрепляет возможность на основе специальной парламентской процедуры принятия закона, предусматривающего как образование нового штата путем отделения части территории любого штата, либо объединения двух или более штатов или частей штатов, либо путем присоединения любой территории к части любого штата, так и увеличение или уменьшение его территории, изменение границ и названия. Парламент при принятии этого решения связан только рекомендациями президента.
Не так давно многие обсуждали так называемый «польский» опыт административной реформы, в результате которой количество воеводств в Польше было сокращено с 49 до 16. Это крупные регионы, многие из которых приближаются к самодостаточности. Конечно, не все было гладко, были и кампании протеста. Однако политики сумели выработать компромиссные решения.
Особого внимания заслуживает процесс подготовки этой реформы. Проблема перехода на новую систему административно-территориального деления страны на основе укрупнения небольших воеводств обсуждалась в Польше на протяжении последних пятнадцати лет.
Вызывает интерес тот факт, что впервые проблема была поставлена в научном сообществе. Именно оттуда она попала в повестку дня нарождавшихся в ту пору политических сил. Проводились научные исследования, шли дискуссии в региональных элитах, затем - на общеполитическом уровне. Территории постарались уравнять по социально-экономическому, культурному и научному потенциалу, дали им возможность более равномерного самостоятельного развития. Это увеличило управляемость, сократило количество чиновников и барьеров на пути развития бизнеса.
Рассмотрим установленную федеральными законодателями России процедуру образования в составе Российской Федерации нового субъекта, для чего проанализируем текст Федерального конституционного закона «О порядке принятии в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В преамбуле закона говорится, что он в соответствии с ч. 2 ст. 65 Конституции Российской Федерации устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. Под образованием в составе Российской Федерации нового субъекта закон понимает процедуру, предусматривающую изменение состава субъектов Российской Федерации и не связанную с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части. Состав субъектов Российской Федерации определен в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации.
Согласно ст. 137 Конституции изменения в составе Российской Федерации могут происходить путем:
- принятия в Российскую Федерацию нового субъекта;
- образования нового субъекта в ее составе;
- изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Но при этом сокращение числа субъектов Российской Федерации возможно (но не обязательно) только при образовании в ее составе нового субъекта. Статьей 34 закона установлены основные требования к образованию в составе Российской Федерации нового субъекта. Там сказано, что этот процесс осуществляется только на добровольной основе, с соблюдением государственных интересов Российской Федерации, принципов федеративного устройства Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Также, при осуществлении этого процесса должны учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.
Представляется, что нет смысла разъяснять понятие «добровольная основа». Коротко следует остановиться на перечислении принципов федеративного устройства Российской Федерации, соблюдение которых требует закон при образовании нового субъекта в составе Российской Федерации. В науке даются разные определения и разный перечень конституционных принципов федеративного устройства Российской Федерации. В общем виде - это закрепляемые Конституцией и обеспечиваемые законодательной, исполнительной и судебной властью основные начала организации и функционирования государственно-территориального устройства Российской Федерации.
Эти принципы имеют универсальное значение и в концентрированном виде содержат права и обязанности всех участников федеративных правоотношений и в законах и иных нормативных актах, как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации наполняются более конкретным правовым содержанием. При этом такое содержание зачастую является результатом компромисса между федеральными и региональными органами государственной власти, различными группами политической и экономической элиты и складывается в борьбе двух более или менее явственно проявляющихся тенденций - централизма и децентрализма.
В Конституции закреплены следующие принципы государственно-территориального устройства России:
- принцип единства и целостности государства, который находит отражение в единстве территориального, а также политического, экономического и правового пространства России;
- принцип федерализма, который не только представляет собой элемент формы государства, но и имеет важное значение для выявления сущности и характера государственной власти, институтов государственности и правовой системы. При этом в Российской Федерации взаимодействуют два уровня федеративной системы и в ее рамках публичной власти - Федерация в целом, представляемая федеральными органами государственной власти, и субъекты Федерации, представляемые органами государственной власти этих субъектов, обладающими в пределах своего ведения всей полнотой государственной власти;
- принцип суверенности Российской Федерации, выступающей в государственно-правовом и международно-правовом отношениях в качестве единственного носителя верховной власти. Суверенитет Российской Федерации основывается на суверенитете ее многонационального народа, воля которого является источником всякой публичной власти (государства, местного самоуправления);
- принцип единого и равного для Российской Федерации, всех ее субъектов стандарта прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 6 Конституции Российской Федерации, каждый гражданин Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией. Отсюда следует, что субъекты Федерации не вправе сужать конституционный статус личности, установленный основным законом страны;
- принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с которым в Конституции Российской Федерации, Федеративном договоре и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий различаются: предметы ведения и полномочия Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации); предметы совместного ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции Российской Федерации); предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации;
- принцип лояльности Федерации по отношению к своим субъектам и субъектов Федерации по отношению к Федерации, или принцип дружественных отношений между ними, правовое содержание которого заключается в соблюдении параметров закрепленных за Федерацией и субъектами Федерации полномочий, особенно в сфере конкурирующей компетенции, невмешательстве в пределы ведения и полномочия друг друга.
Представляется, что особый интерес представляет ст. 5 закона, определяющая условия образования в составе Российской Федерации нового субъекта. В соответствии с ней: «Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Изменение наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта Российской Федерации включается в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации». Следовательно, единственный, предусмотренный законом возможный способ образования в составе Российской Федерации нового субъекта - это объединение 2-х и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации.
Таким образом, можно сделать вывод, что воля федерального законодателя при принятии закона была нацелена на создание условий не увеличения числа субъектов Российской Федерации в случае образования в ее составе нового субъекта. У законодателя была возможность пойти в нашем случае по аналогии (безусловно не прямой) с гражданским правом в части способов реорганизации юридических лиц:
- слияние - соединение двух и более субъектов с образованием нового субъекта и прекращением соединяемых субъектов;
- присоединение - соединение первого субъекта и следующих, но без образования нового субъекта, с сохранением первого субъекта и прекращением второго и следующих субъектов;
- разделение - разделение субъекта с его прекращением на несколько новых субъектов;
- выделение - выделение из субъекта одного или более новых субъектов, но без его прекращения;
- преобразование - изменение статуса одного и того же субъекта. (Этот случай - предмет регулирования другого Федерального конституционного закона, предусмотренного ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации).
В рассмотренных и отклоненных поправках в законопроект были предложения о способах образования нового субъекта Российской Федерации путем разделения и выделения субъектов. Но федеральный законодатель на это не пошел, как думается исходя из изложенной выше цели не увеличения числа субъектов Российской Федерации. Как представляется, законодатель определил один способ образования нового субъекта Российской Федерации - слияние. В законопроекте была норма, что в случае образования в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения 2-х и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации в проекте федерального конституционного закона должны содержаться положения о прекращении существования заинтересованных субъектов Российской Федерации.
Однако она была исключена, а появилась норма ч. 2 ст. 5 Федерального закона, согласно которой образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Следовательно, может и не повлечь прекращение? Следует отметить, что слово «объединение» толкуется как процесс соединения, образования единства, одного целого[4].
Как представляется, эта норма написана некорректно и вызывает множество вопросов. Например, может ли образоваться при этом новый «сложный» субъект (при объединении края и области - край с входящей в его состав областью)? Могут ли не прекратится все субъекты, объединившиеся в новый субъект?
Ответы на них будет найти не просто, особенно в процессе правоприменения. Возможно, законодатель, устанавливая, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования заинтересованных субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению, имел в виду реализацию способа присоединения? В этом случае происходит объединение первого субъекта и следующих с сохранением первого субъекта и прекращением второго и следующих субъектов. Однако, как представляется, говорить о создании при этом совершенно нового субъекта Российской Федерации вряд ли возможно, поскольку субъект будет старый, но с новой территорией. Отдельного исследования заслуживает вопрос об определении критериев «новизны» субъекта Российской Федерации. Эти критерии должен был определить федеральный законодатель в рассматриваемом законе. Однако они не нашли в нем своего четкого определения. В законе речь идет о наименовании, статусе и границах нового субъекта Российской Федерации (ст. 10 и 12 закона).
Как указывалось выше, изменение только территории субъекта Российской Федерации, т.е. его границ, вряд ли можно отнести к критерию, по которому определяется «новизна» субъекта. Также, как и изменение только наименования, о чем прямо указано в ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации и п.3 ст. 5 закона.
Изменение только статуса субъекта Российской Федерации хотя и ведет к появлению в составе Российской Федерации нового субъекта, но, как указывалось выше, является предметом регулирования другого, а не анализируемого федерального конституционного закона.
Проанализировав нормы рассматриваемого закона можно сказать, что для образования нового (в смысле, заложенном в этом законе) субъекта Российской Федерации необходимо выполнение, как правило, в совокупности 2-х условий:
1. Образование нового субъекта Российской Федерации должно обязательно повлечь изменение состава Российской Федерации путем:
- сокращения числа ее субъектов;
- изменения вида субъекта Российской Федерации (была область - стал край и т.п.)
2. Такое образование должно быть осуществлено только путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации.
При этом, как представляется, получил ли новый субъект новое наименование либо будет носить наименование одного из объединившихся субъектов, принципиального значения не имеет. Как указывалось выше, в ст. 5 Конституции Российской Федерации города федерального значения упоминаются во множественном числе, следовательно, их количество должно быть не менее 2-х (как сейчас и предусмотрено).
В случае объединения Ленинградской области и Санкт-Петербурга было бы неправомерным полагать, что новый субъект будет иметь статус города федерального значения. Следовательно, количество городов федерального значения сокращается до одного, что влечет за собою пересмотр Конституции Российской Федерации. Значит, до создания нового субъекта на базе Ленинградской области и Санкт-Петербурга необходимо образовать в составе Российской Федерации новый субъект - еще один город федерального значения и внести поправку в ст.
Осложняется решение этого вопроса тем обстоятельством, что образование нового субъекта Российской Федерации со статусом города федерального значения путем придания такого статуса какому-либо населенному пункту Российской Федерации не предусматривается рассматриваемым законом. В рамках любого другого закона совершить эти действия не представляется возможным. Нельзя это сделать и путем принятия в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта какого-либо иностранного города как части территории иностранного государства, поскольку п. 4 ст. 4 рассматриваемого закона содержит указания по статусу нового субъекта: республика, край, область, автономный округ или автономная область.
В отличие от статуса принимаемого в состав Российской Федерации нового субъекта, вновь образуемый субъект Российской Федерации законодатель не ограничил никаким статусом, хотя попытки этого были в законе, который не одобрил Совет Федерации. Там была норма, что новый субъект, образующийся в составе Российской Федерации, получает статус республики, если один из объединяющихся субъектов является республикой и статус края, если ни один из них не является республикой в составе Российской Федерации. Для того, чтобы определить, что может из себя представлять новый субъект Российской Федерации и какие возможны варианты его образования в составе Российской Федерации, на наш взгляд можно применить кроме сравнительно-правового анализа и математические методы, в самом простом случае определив число сочетаний (С) из заданных условий (n) по имеющимся критериям (m).
Образование нового субъекта возможно при наличии 3-х критериев:
- у нового субъекта должен быть статус республики, края, области, автономного округа (4 условия);
- он должен быть образован в результате только путем объединения 2-х и более субъектов (1 условие);
- при этом возможно прекращение субъектов (прекращает существование 1 из субъектов, либо 2 и более, либо все субъекты), однако вероятна ситуация, когда не прекращает существования ни один из субъектов (4 условия).
Всего можно выделить 9 условий.
В соответствии с известной формулой:
Формула 1.
Число сочетаний из 9 по 3 равно 84.
С точки зрения формальной логики число 84 и определяет максимально возможное количество способов образования нового субъекта в составе РФ в рамках действующего законодательства.
Полученные результаты имеет смысл рассмотреть с точки зрения ограничений, содержащихся в действующем законодательстве (например, те, что установлены в настоящем заключении – «11 субъектов», «обязательно по 2 определенного вида», «1 область», и др.) а также с точки зрения простого здравого смысла.
Конечно, такой подход несколько условен, но если применить в качестве граничных условий географическое расположение границ субъектов внутри Российской Федерации, и норму статьи 5 закона, определяющую, что объединяться могут только субъекты, «граничащие между собой», а это значит, что у каждого из данных субъектов должна быть общая граница с каждым субъектом (таких множеств на плоскости может быть не более четырех), то число вариантов станет значительно меньше[5].
Порядок же образования в составе Российской Федерации нового субъекта, изложенный в законе, с теоретической точки зрения не сложен.
Н.Н. Калюжный,
соискатель кафедры государственного
строительства и права РАГС
Функциональный аспект административной реформы в России
Главный вопрос современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Начальный этап реформ - освобождение экономики от тотального государственного управления, приватизация государственной собственности, создание федеративного устройства страны с расширением самостоятельности субъектов Федерации, повышением авторитета местных сообществ. И все же сложившаяся система государственного управления не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.
Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти, и с которыми напрямую связан предоставляемый органам исполнительной власти объем государственно-властных полномочий. Функции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти.
Классификация функций исполнительной власти может быть осуществлена по следующим признакам: а) по характеру функций (политические, ресурсно-распределительные, контрольные, обеспечения внешней и внутренних интересов и безопасности государства, правоохранительные («силовые»), аналитические, обеспечительные и т.п.); б) по значимости (на основные и вспомогательные); в) по уровням управления (федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации, органы местной государственной власти или местного самоуправления).
Существо исполнительной власти далеко не исчерпывается понятием «исполнение». Особенностью исполнительной власти является то, что она имеет исполнительный и распорядительный характер Распорядительный характер состоит в издании органами исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти) правовых актов: постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, правил и так далее, - в целях обеспечения выполнения норм и предписаний Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и эффективного управления отраслями экономики и социально-культурной сферы. Распорядительная деятельность органов исполнительной власти имеет подзаконный характер.
Компетенцию исполнительной власти образует совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия по нормативно-правовому (подзаконному) регулированию, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования). Функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственного управления. Это объясняется несколькими факторами: изменением условий функционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социально-политическом строе; кризисными периодами, требующими усиления правительственной регламентации.
С функционированием исполнительной власти напрямую связана правореализационная деятельность. От нее в первую очередь зависит эффективность исполнения закона. Правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческих отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному кругу лиц и разрешающий конкретную проблему.
За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным изменениям. В первую очередь, это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных инструментов планирования и оценки деятельности, неумелого регулирования социально-экономических процессов, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов.
Следствием подобного положения является ограниченная способность системы к выполнению функций государственного управления и оказания общественных услуг. В условиях, в которых пребывала система власти в конце XX века, России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, - отметил в своем программном первом в качестве Президента Российской Федерации Послании Федеральному Собранию РФ В.В. Путин (2000 г.), - Но это - не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации»[6]. По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований - наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям» [7]. На эти слова Президент страны сослался и в Послании 2003 г., признав необходимость придания дополнительного импульса проведению административной реформы.
Логика проводимых преобразований должна решить среди прочих задачи:
а) совершенствования процедур и регламентов деятельности государственных органов и государственных служащих, ориентирующих их на оказание значимых общественных услуг, обеспечение эффективного взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг;
б) рационализации функций и структур государственных органов, прежде всего исполнительной власти, призванной обеспечить:
- отказ от избыточных функций дублирования, непосредственного представительства узкогрупповых интересов;
- выделение функций, которые целесообразно выполнять предприятиям и организациям, не входящим в систему государственного управления;
- четкую типологизацию государственных органов власти, основывающуюся на характере выполняемых функций (собственно государственное регулирование и оказание общественных услуг) и переход на этой основе к трем типам органов исполнительной власти (министерство - агентство- служба);
- переход к планированию, оценке и финансированию деятельности агентств и служб непосредственно на основе количества и качества оказываемых услуг, в том числе с использованием контрактных форм;
- сокращение числа министерств, улучшение координации их деятельности, упрощение процедур согласования.
Требует принципиального изменения существующая в настоящее время классификация органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» предусматривается использование 7 видов федеральных органов исполнительной власти: министерство; государственный комитет; федеральная комиссия; федеральная служба; российское агентство; федеральный надзор; иные органы.
Отнесение того или иного органа исполнительной власти к одному из перечисленных видов федеральных органов исполнительной власти осуществляется зачастую без учета функциональной нагрузки, выполняемой конкретным органом исполнительной власти. Отсутствует определенность как в самих названиях, так и в компетенции федеральных органов исполнительной власти. До настоящего времени не определены критерии выделения того или иного органа в структуре органа межотраслевой или отраслевой компетенции.
Перераспределение функций внутри системы федеральной исполнительной власти предполагает исключение следующих моментов:
- совмещения в одном органе функций нормативного регулирования при одновременном участии самого органа в качестве «игрока» в этой сфере;
- совмещения в одном органе функций распределения ресурсов (бюджетных средств, лицензий, квот, разрешений) и контроля за этим распределением;
- наличия объективного конфликта интересов между различными функциями внутри одного органа;
- нечеткого разграничения, пересечения и дублирования функций между различными органами.
Полагаем, что подобный принцип следует положить в основу административной реформы: Правительство Российской Федерации должно заниматься защитой общегосударственных интересов (силовые министерства), управлять сферами с большим представительством государственной собственности (для корректного проведения экономической политики, охраны недр и иных богатств страны), вести социальную политику в интересах российских граждан. Новая схема российского правительства позволит автоматически урегулировать два важнейших вопроса: выявить функции министерств и ведомств и распределить полномочия между органами власти различного уровня. Функции органа исполнительной власти Российской Федерации будут определяться в соответствии с предметной сферой его деятельности в условиях развития рыночной экономики и становления демократии. Общими функциями для органов государственной власти останутся: 1) информационно-аналитическая, 2) проектно-нормативная, 3) нормативно-распорядительная (в пределах компетенции), 4) организационно-исполнительная, 5) контрольная.
[1] См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года №12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995. № 45. Ст. 4408.
[2] Что касается случая изменения конституционно-правового статуса субъекта, то, как уже указывалось ранее, предусмотренный ч. 5 ст. 66 федеральный конституционный закон еще не принят, поэтому назвать точно форму акта, которым в этом случае будут вноситься изменения в ч. 1 ст. 65, в настоящее время затруднительно, но, как представляется, это должен быть федеральный конституционный закон.
[3] Следует разочаровать приверженцев расхожей цифры 7, произносимой политиками разных уровней при определении желаемого ими числа субъектов Российской Федерации. Она не достижима без пересмотра действующей Конституции Российской Федерации.
[4] Большой толковый словарь русского языка. / Сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб, 2000. С. 298.
[5] Окончательные выводы по данному вопросу несколько выходят за рамки настоящего материала и, скорее всего, представят из себя результат более серьезного исследования.
[6] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30.
[7] «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.