Д.С. Коровинских,
аспирант кафедры государственного
строительства и права РАГС
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации
в системе органов судебной власти Российской Федерации.
Судопроизводство - древнейшая функция и одно из основных условий существования государства, развития общества, его социального процветания. Не секрет, что непременным механизмом правового государства является конституционный суд. В то же время мы сталкиваемся с ситуацией, когда значительный массив законов субъектов Российской Федерации на соответствие со своей конституцией или уставом никем не проверяется. Конституционные (уставные) суды нашего государства находятся в эмбриональном состоянии, что позволяет неконституционным законам занимать определённое место в правовой системе. От этого порока очень сложно избавиться, так как он заложен в конституционных системах субъектов Российской Федерации.
В настоящее время, мы имеем конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, созданные до принятия Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»[1]. В силу этого закона некоторые субъекты Российской Федерации, основываясь на своем внутреннем убеждении, проявили свое нежелание создавать конституционные (уставные) суды. В чём же дело? Существует целый комплекс причин затормаживающих расширение «географии» конституционного правосудия на территории России. Среди них материально-финансовые проблемы, недостаточная методическая помощь со стороны федеральных, властных и научных центров, отсутствие добротного модельного закона и наличие в регионах сильных предубеждений относительно целесообразности создания конституционных и уставных судов. Одной из главных проблем конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации является их взаимодействие с судами общей юрисдикции. Последние в свою очередь пренебрегают обращаться к конституционному (уставному) суду субъекта Российской Федерации при возникновении неопределенности в вопросе о соответствии закона субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. К сожалению, не замечая современного законодательства и Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции рассматривают жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Любое федеративное государство всегда подстерегают две крайности: либо возврат к унитаризму, либо распад на составные части. Для избежания этих крайностей, необходимы четкие правовые процедуры согласования интересов центра и регионов, а также гарантии соблюдения конституционных принципов и равноправных прав граждан на всей территории страны, независимо от конкретной регионально-правовой системы. С 1991 г. между Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации существует единство в понимании общности основных целей и задач. Единство есть, а системы нет, т.е., нет между ними кассационных взаимоотношений, никакой иерархии и соподчиненности.
Конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации необходимо помнить, что конституционной обязанностью государства, всех его органов и должностных лиц является соблюдение и защита прав и законных интересов граждан. Эта обязанность вытекает из содержания ст. 2 и 18 Конституции Российской Федерации.
Автономность конституционных (уставных) судов юридически защищена конституционным (уставным) регулированием компетенции, специальным законодательством об этих судах, обязательностью их решений для всех государственных органов; она проявляется также в принятии судами собственных регламентов; в установлении особого порядка их бюджетного финансирования; в признании специфических форм ответственности конституционных (уставных) судей.
Конституционные (уставные) суды занимают самостоятельное положение в судебной системе Российской Федерации и ее субъектов. От иных судов их отличает ряд особенностей. Во-первых, данные суды выступают как высшие органы судебной власти по защите конституционного строя. Во-вторых, они разрешают особые, конституционные (уставные) конфликты. В-третьих, указанные суды рассматривают дела, руководствуясь конституциями (уставами), воздерживаясь от установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов. В-четвертых, их деятельность осуществляется в форме особого, конституционного (уставного) судопроизводства, на основе правил, определенных специальным законодательством, где, в частности, нет обвинителя, установлен специфический состав субъектов, наделенных правом возбуждать дела, по особому ведется подготовка дела к рассмотрению в заседании и т.д. Более того, как справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, не следует отождествлять и принципы конституционного судопроизводства с одноименными принципами, допустим, гражданского судопроизводства;
Конституционные (уставные) суды не являются по отношению к общим судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Однако то, что они призваны защищать основы субъекта Федерации, ставит их в особое положение. Указанные суды опосредованно через проверку конституционности (уставности) закона, примененного или подлежащего применению в конкретном судебном деле, контролируют деятельность общих и арбитражных судов; постановления, принятые ими в пределах компетенции, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, включая суды.
Главной проблемой для конституционных (уставных) судов является установление их полномочий. В настоящее время выводы учёных-правоведов представляют своеобразный конгломерат более или менее адекватно осознаваемых ими интересов и ценностей в отношении конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, которые разделяются соответствующими группами населения, органами государственной власти на местах. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», фактически обобщив сложившуюся в субъектах Федерации практику законодательного регулирования статуса названных судов, весьма осторожно подошел к определению их компетенции. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации - это совокупность полномочий в этих судах, установленных законом в соответствии с задачами и целями конституционной (уставной) юстиции, предметов судебного контроля, состава суда, юридической силы решений, процедурных форм. Он установил, что конституционный (уставной) суд может создаваться для рассмотрения соответствия законов и нормативных актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления его конституции (уставу), а также для толкования конституции (устава) данного субъекта. Такая формулировка не исключает установление как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля, предварительной или последующей проверки нормативных актов, а также разрешение споров о компетенции, определенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Вероятно, правы ученые, полагающие, что федеральным конституционным законом устанавливается не императивная, а рекомендуемая компетенция конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. Она может быть исчерпывающе и развернуто воспроизведена в законодательстве соответствующего региона либо частично. В частности, законодательным собранием субъекта Федерации вопрос о толковании компетенции (устава) может быть оставлен в своем ведении либо передан суду.
В связи с этим возникла проблема, может ли конституционный (уставный) суд субъекта Федерации быть наделен правом рассматривать и другие вопросы или его компетенция должна ограничиваться лишь теми полномочиями, которые названы в федеральном конституционном законе. Представляется, что определенная этим законом компетенция не ограничивает объем полномочий конституционного (уставного) суда, который вправе рассматривать и другие вопросы, если они вытекают из исключительной компетенции субъекта (ст. 73 Конституции Российской Федерации) и не конкурируют с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации и других федеральных судов. К таким вопросам относятся: контроль за решением законодательного собрания о назначении референдума или проверке соблюдения конституционных требований для назначения референдума; защите конституции (устава) от нарушения ее должностными лицами субъекта Федерации и т.п. В будущем не исключено участие конституционных и уставных судов в той или иной мере в процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица или законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, предусмотренного Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Одной из проблем компетенций конституционных (уставных) судов является открытость перечня их полномочий. Такой подход не лишен привлекательности, поскольку позволяет с учетом реальных потребностей, по мере накопления опыта конституционного правосудия уточнять данные полномочия. Однако это таит и опасность перегрузки судов, втягивания в политический процесс.
Допустим ли контроль конституционных судов субъектов федерации за договорами, заключаемыми в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации? Отвечая на данный вопрос, нужно исходить из того, что указанные договоры не должны противоречить Конституции (п. 1 разд. 2). Они являются результатом согласования двух воль - федеральной и субъекта Федерации и, как следствие, содержащиеся в них установления видимо обладают верховенством по отношению к конституции (уставу) субъекта Федерации.
При таких обстоятельствах утрачивается необходимость проверки конституционности рассматриваемых договоров конституционным (уставным) судом субъекта Федерации.
Спорным может показаться полномочие конституционных судов оценивать федеральные правовые акты на предмет их соответствия конституции субъекта Федерации. Однако Конституция Российской Федерации создает к этому определенные предпосылки, гарантируя в установленных случаях верховенство нормативного правового акта субъекта Федерации над федеральным законом. Конституционный (уставный) суд способен при возникающих тут коллизиях первично юридически квалифицировать федеральный закон. Естественно, он, если признает его не соответствующим конституции субъекта Федерации, не отменяет и не приостанавливает закона, не предоставляет такого права кому-либо, ибо закон защищен Конституцией Российской Федерации как акт, имеющий верховенство и непосредственно действующий на всей ее территории. Принятое же судом решение обладает только консультативным значением.
Определенные сомнения вызывает полномочие конституционных (уставных) судов осуществлять проверку региональных законов и иных нормативных актов на предмет их соответствия не только конституции (уставу), но и законам субъекта Федерации (ст. 145 Конституции Республики Алтай, ст. 58 Устава Кемеровской области). В данном случае возникает несколько проблем: множественность правовых масштабов оценки оспариваемых актов снижает концентрацию усилий по охране конституции (устава); трудно понять, чем будет руководствоваться суд при выборе правового масштаба; как можно, соотнося законы, делать вывод о первичности одного из них?; проверка актов с позиции закона опасна тем, что он канонизируется, суд как бы презюмирует его конституционность (уставность).
Так, по мнению И.А. Умновой, конституционные (уставные) суды должны обладать правом оценки конституций (уставов) и законов субъектов Федерации с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации[3]. Это не согласуется с природой названных судов, главное назначение которых охранять конституцию (устав) субъекта Федерации. Кроме того, проверка упомянутых актов с позиций федеральной Конституции - прерогатива Конституционного Суда Российской Федерации; подобный контроль со стороны судов субъектов Федерации фактически означал бы их управомочи-вание осуществлять интерпретацию Конституции России, что едва ли полезно для обеспечения в подходах её понимания и применения.
Очевидно, что ряд полномочий некоторых действующих конституционных судов является вторжением либо в компетенцию Российской Федерации, либо судов общей юрисдикции. Например, дача заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов и других нормативных актов и международных договоров России; о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти. Естественно, что в этой части законы субъектов Федерации как противоречащие федеральному конституционному закону не могут действовать. Именно в таком аспекте должна определяться компетенция конституционного (уставного) суда субъекта Федерации в случае противоречия его закона Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации».
К компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации можно отнести:
- проверку конституционности правоприменительной практики;
- рассмотрение жалоб граждан на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов относительно конституционности закона субъекта Федерации, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;
- дача толкований конституций (уставов);
- определение конституционности партий;
- участие в процессах по поводу отрешения от должности президента (губернатора) субъекта Федерации;
- законодательная инициатива в пределах вопросов ведения;
- обращение с посланиями к органу законодательной власти;
- рассмотрение дел о конституционности решений общественных организаций и объединений граждан;
- рассмотрение споров о законности избрания Президентов Республик, проверяют условия проведения и результаты референдума.
Какова фактическая компетенция конституционных (уставных) судов, определенная конституциями (уставами) субъектов Федерации? Согласно действующим установлениям данные суды разрешают дела о соответствии конституции (уставу) субъекта Федерации:
- законов, нормативных актов президента (губернатора), законодательного органа, правительства;
- актов органов местного самоуправления;
- международных договоров субъектов Федерации, между субъектом и Российской Федерацией не вступивших в силу договоров и соглашений, заключенных от имени субъекта.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации - это орган судебной власти субъекта Российской Федерации. Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации входит в единую судебную систему Российской Федерации. Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации - высший судебный орган конституционного (уставного) контроля самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного (уставного) судопроизводства.
Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации являются критическими точками, по которым проходит передовая линия правового федерализма. Наличие этих органов в системе власти республик, краев, областей, городах федерального значения, автономных областях и автономных округах Российской Федерации является свидетельством нового этапа развития федерализма и одновременно, повышения общей правовой культуры в стране.
[1] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.
[2] См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1996. С. 94.
[3] Умнова И.А. Конституционные основы российского современного федерализма: Автореферат, дисс… докт. юр. наук. М.,1997. С.26.