- различные формы и способы прямого финансирования работ по выполнению общественно значимых программ (государственные гранты, долговременные субсидии, оплата услуг по контрактам и договорам и т.д.)
Современное состояние российского общества представляется как общество "песочных часов"[1], где верхнюю часть воплощает собственно государство, элитные структуры бизнеса, которые тесно связаны с государственными институтами, а нижнюю - формальные и неформальные организации широких слоев населения. Безусловно, такое общество нельзя считать гражданским, скорее всего, такое состояние общества характеризует государство в переходный период. Это и резкое расслоение населения по уровню доходов, социальному статусу, и, соответственно, поляризация по политическим воззрениям. Такая ситуация приводит граждан страны к стремлению выражать свою неудовлетворенность существующим положением, объединившись с людьми со схожими интересами. Задача государства на данном этапе - дать населению возможность объединения, так, чтобы нижняя часть "песочных часов" получила официальный статус.
Несомненно, роль общественных объединений в социальной, культурной, политической жизни государства велика. И в данном случае необходимо не только проводить правовое государственное регулирование деятельности общественных объединений, но и дать им возможность воздействовать на политику государства. При современном состоянии правового поля, регулирующего деятельность общественных объединений, эта задача достаточно сложная.
К середине 1999 года Российская Федерация характеризуется как страна, находящаяся в затяжном системном кризисе:
- неустойчивая финансово-кредитная система с большим дефицитом бюджета;
- законодательная система, находящаяся в состоянии перманентного изменения;
- сохраняющая в себе черты административной системы управления советского периода исполнительная власть федерального и регионального уровней.
Такое состояние экономической и правовой сфер жизнедеятельности государства не могло не сказаться на общественной жизни России. Но все же было бы несправедливо умолчать о том, что органы государственной власти предпринимают определенные шаги по выправлению сложившегося положения. И как один из инструментов политики государства во всех сферах экономической, социальной, духовной жизни страны выступают программы.
За прошедшее десятилетие в России было принято около сотни разного рода реформенных программ. Но, к сожалению, эти программы в большинстве своем не были поддержаны ни в правовом смысле, ни - что более существенно - со стороны реалистичного механизма их воплощения. Констатируя это, специалисты отмечают, что в России существует достаточно хорошо отработанная процедура разработки программ, но ровно настолько же слабо поставлена работа по их экспертной оценке на разных стадиях их существования со стороны независимых экспертов и по созданию жизнеспособных механизмов по их реализации, корректировке и контролю за исполнением[2]. В данной же статье я акцентирую внимание на вопросах создания механизмов взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти, необходимых для проведения реалистичной социальной реформы.
Механизмы взаимодействия государства и некоммерческого сектора, по мнению многих авторов (ученых, независимых специалистов, юристов некоммерческих организаций),[3] должны строиться исходя из следующих положений:
* четкая согласованная и недвусмысленная система правовых норм и регуляторов, обеспечивающих взаимодействие;
* открытые и контролируемые процедуры разработки и реализации социальных программ;
* разнообразные формы и способы финансирования взаимодействия из разных источников на базе открытых конкурсов;
* фиксированные и согласованные правила оценки, осуществления и контроль отчетности за ходом исполнения[4].
Помимо Конституции Российской Федерации многие нормативно-правовые аспекты создания работающих механизмов взаимодействия государства и некоммерческих организаций обозначены в базовых, “статусных” федеральных законах.
В этих нормативных документах закреплена идея создания комплексной системы поддержки активности юридически зарегистрированных гражданских инициатив по решению социально-значимых проблем, с которыми сталкивается российское общество. Эта идея не нова, ведь российское общество сегодня опирается на два взаимодополняющих подхода:
б) разветвленная совокупность прямых и косвенных налоговых льгот, предоставляемых некоммерческим организациям, а также физическим и юридическим лицам, оказывающим
В результате в нашей стране начинает возникать целая совокупность механизмов социального взаимодействия государства и общественных объединений при решении общественно важных задач. Основные формы данных механизмов можно определить следующим образом:
- государственный социальный заказ,
- государственное социальное “спонсорство”,
- лоббирование,
- стимулирование активной деятельности общественных объединений прямым финансированием,
- социальное и экономическое побуждение негосударственных спонсоров.
Рассмотрим поэлементно механизмы взаимодействия органов государственной власти и некоммерческих организаций.
Государственный социальный заказ.
При обсуждении вопросов, связанных с прямым финансированием независимых коммерческих организаций органами государственной власти и местного самоуправления, все более часто применяется понятие “социальный заказ”. Данное понятие впервые упоминается в федеральных законах “О некоммерческих организациях”, “Об общественных объединениях” и “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”. В названных законах социальный заказ упоминается как одна из форм взаимодействия государства с юридически оформленной гражданской инициативой. 18 февраля 1997 г. в Государственной Думе Российской Федерации в первом чтении был принят проект закона Российской Федерации “О государственном социальном заказе”. Настоящий законопроект развивает два направления нормативно-правовой деятельности: во-первых, группу законов “О некоммерческих организациях”, “Об общественных объединениях” и “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”. Тем самым с принятием законопроекта “О государственном социальном заказе” упомянутое в них сотрудничество приобретет не только декларативное содержание, но и практическое воплощение[5]. Во-вторых, законопроект развивает Федеральный закон “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”.
В свете данного законопроекта под социальным заказом понимается поручение государства на выполнение мероприятий и мер, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального и (или) регионального уровней.
Говоря о реализации государственных и муниципальных программ и о размещении на и основе “социального заказа”, нужно учитывать существование двух существенно отличающихся друг от друга организационно-финансовых механизмов.
Первый механизм - это формирование и размещение заказа на выполнение услуг, перечень, содержание и объемы которых могут быть четко определены и (или) оговорены исходя из целей программы. Органы государственной власти, ответственные за разработку и выполнение программы, четко знают, что нужно делать для решения проблемы и, исходя из этого, размещают заказ на конкурсной основе. Второй механизм применяется в ситуации, когда цели программы не определяют однозначно, какие меры лучше осуществить для ее успешного выполнения. Решение задач социальной реабилитации и профилактики социальных проблем, развития культуры, образования очень сложно, а порой и бессмысленно осуществлять через жесткие ступени утвержденных мероприятий. Процесс решения этих задач должен быть намного гибче, с учетом проектов, предложений тех, кто готов этими проблемами непосредственно заниматься и которые ими занимаются (причем чаще всего этими субъектами оказываются именно некоммерческие организации). Здесь необходима организация конкурсного отбора проектов и программ, отвечающих задачам социальной политики государства. Отобранные проекты включаются как составные части в соответствующую государственную программу и получают необходимую поддержку. Только после этого возникают отношения “заказа”, когда с авторами отобранных проектов заключаются контракты на их реализацию.
Нужно отметить, что законопроект “О государственном социальном заказе” предусматривает особую правовую конструкцию - государственный контракт на оказание социальной услуги. Тем самым, правовое регулирование осуществляется не на основании статей 526-534 и 763-768 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющих регламентацию взаимоотношений, складывающихся при заключении договора подряда, а статьями 779-783 ГК РФ, то есть договором об оказании возмездной услуги.
Государственное социальное спонсорство.
Смысл государственного социального спонсорства заключается в предоставлении льгот некоммерческим и благотворительным организациям, включая:
- льготы по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей;
- полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом;
- материально-техническое обеспечение и субсидирование деятельности благотворительных организаций;
- отсутствие налогообложения грантов зарубежных организаций и фондов, а также безвозмездных целевых пожертвований, предоставляемых некоммерческим организациям, общественным объединениям и благотворительным организациям.
Согласно статье 10 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы”, льготы по всем налогам применяются только в соответствии с действующим законодательством; запрещается предоставление налоговых льгот, носящих индивидуальный характер, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации. Последняя оговорка не имеет отношения к некоммерческим организациям, поскольку ст.31 Закона Российской Федерации “О некоммерческих организациях” однозначно запрещает предоставлять неналоговые льготы в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим этим организациям материальную поддержку.
В то же время названный закон содержит конкретную характеристику принципов, на основе которых следует предоставлять льготы некоммерческим организациям. В соответствии с этими принципами во внимание должны приниматься: во-первых, цели, для достижения которых созданы организации, и, во-вторых, их организационно-правовые формы. Например, специфическими налоговыми льготами могут поощряться организации, преследующие благотворительные, образовательные, культурные или иные общественно значимые цели. Вместе с тем, несколько разная политика льгот может проводиться, например, по отношению к фондам, с одной стороны, и некоммерческим партнерствам, с другой.
Органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, устанавливая налоговые льготы, должны следовать указанным принципам. Однако при их применении на местном уровне могут возникать специфические проблемы.
Например, орган местного самоуправления считает целесообразным поощрить с помощью налоговых льгот развитие некоммерческих организаций культуры. Однако на момент введения льготы в районе или городе существует только одна такая организация. Не будет ли льгота растолкована как введенная в индивидуальном порядке? В данном случае нарушение запрета не произойдет, если решение представительного органа будет сформулировано таким образом, что льгота автоматически распространяется на организации, которые могут возникнуть в будущем.
Стимулирование социальной активности прямым финансированием.
Данный механизм взаимодействия подразумевает прямое, контрактно-договорное и конкурсное финансирование деятельности организаций и общественно-полезных программ:
- целевое финансирование, поддержка социально-значимых программ общественных объединений в форме государственных грантов (по их заявкам);
- заключение договоров на оказание услуг и выполнение работ;
- социальный заказ на выполнение государственных социальных программ на конкурсной основе;
- финансирование на конкурсной основе благотворительных программ, проводимых благотворительными организациями на конкурсной основе;
- субсидирование;
- льготное кредитование.
Поддержка функционирования и развития некоммерческих организаций может осуществляться и в форме предоставления им субсидий. Они не обуславливаются заключением договоров на реализацию тех или иных программ, выполнение работ, но предоставляются на осуществление и совершенствование уставной деятельности организации.
Такая форма используется, например, в городе Омске. Постановлением главы городского самоуправления утверждено специальное Положение о порядке предоставления субсидий на организационно-методическое обеспечение деятельности детских и молодежных общественных объединений г. Омска. Субсидии из городского бюджета могут выделяться для оплаты лишь определенных статей расходов молодежных и детских объединений: на услуги связи, подготовку и тиражирование информационных материалов, обучение специалистов, проведение семинаров, конференций и т.п. Необходимыми условиями получения субсидий являются: работа не менее года со дня регистрации и предоставление информации о деятельности объединения.
Приоритет в получении субсидий имеют объединения, деятельность которых в наибольшей мере соответствует приоритетным направлениям государственно молодежной политики в г. Омске. Таким образом, субсидирование имеет стимулирующий характер для развития деятельности молодежных и детских объединений в г. Омске.
В Оренбургской области законом “О государственной молодежной политике в Оренбургской области”, принятом в 1995 году, предусматривается возможность предоставления вновь созданным молодежным организациям в первый год их деятельности разовых безвозвратных субсидии за счет средств соответствующего бюджета, либо внебюджетных фондов.
Стимулирование негосударственного спонсорства.
Стимулирование негосударственного спонсорства подразумевает под собой льготы физическим и юридическим лицам, оказывающим материальную поддержку в форме взносов, включая:
- льготы по налогу на прибыль (уменьшение на сумму взносов, но не более, чем на 3% облагаемой налогом прибыли; может быть уменьшена на суммы до 5%, если отчисления сделаны творческим союзом в чернобыльские благотворительные организации и их фонды) - подпункт “в” пункта 1 статьи 6 Закона “О налоге на прибыль предприятий и организаций”;
- уменьшение налогооблагаемого совокупного дохода физических лиц на суммы, перечисленные на благотворительные цели - подпункт “а” пункта 6 статьи 3 Закона “О подоходном налоге с физических лиц”.
Так, льгота по уплате подоходного налога с физических лиц непосредственно увязывается в тексте закона с благотворительными целями, но при этом указанная льгота предоставляется лишь в тех случаях, когда организация, получающая пожертвование, хотя бы частично финансируется из государственного или муниципального бюджета. Между темь, именно благотворительные организации, как правило, не получают бюджетных средств и в результате пожертвования в пользу благотворительных организаций не дают оснований для применения льготы, поощряющей именно пожертвования на благотворительные цели.
Льгота, которая относится к средствам, перечисляемым на социально значимые цели из прибыли предприятий и организаций, на самом деле распространяется на пожертвования в пользу весьма многих некоммерческих организаций. Однако соответствующие положения федерального закона целесообразно специально распространять на ту часть налоговых поступлений, которая подлежит зачислению в региональный или местный бюджет. Так уже поступают в ряде регионов. Например, Закон Приморского края “О благотворительной деятельности на территории Приморского края” предусматривает, что предприятия, оказывающие благотворительную помощь нуждающимся, освобождаются от части налога на прибыль, подлежащего зачислению в краевой бюджет (не более 3%). В Республике Тыва налогооблагаемая прибыль может быть уменьшена на 50%, если сумма, на которую уменьшается прибыль, безвозмездно передана благотворительным организациям.
Тем не менее, на мой взгляд, положения федерального закона, касающиеся льгот по уплате налога на прибыль предприятиям и организациям, необходимо конкретизировать и дополнить. По мнению многих юристов, данные положения не отличаются четкостью.
Так, исходя из текста закона, льгота относится ко всем пожертвованиям на благотворительные цели, однако ряд этих целей перечисляется дополнительно, что дает повод ставить под сомнение правомерность применения льготы в случаях, которые в данном законе прямо не предусмотрены. Между тем понятие “благотворительные цели” следует считать идентичным понятию “цели благотворительной деятельности”, которое исчерпывающим образом дается в статье 2 Федерального закона “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”. Кроме того, рассматриваемая льгота по налогу на прибыль чрезмерно жестко ограничена в количественном отношении.
Резюмируя сказанное, необходимо подчеркнуть, что повышение роли общественных объединений в государственном строительстве требует эффективного правового обеспечения, т.е. создания и развития такой правовой основы, которая способствовала бы более интенсивной реализации их задач. Первостепенное значение имеют такие вопросы, как особенность нормативного, принципы и пределы правового регулирования общественных объединений, соотношение актов федеральных и региональных уровней, научно обоснованный выбор соответствующих источников права (законов, указов, постановлений, положений и т.д.)
Развитие сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческими организациями тормозится отсутствием проработанной и систематизированной законодательной базы. Выше уже было упомянуто о задержке в принятии федерального закона “О государственном социальном заказе”, хотя данная форма сотрудничества продекларирована в ст.17 ФЗ “Об общественных объединениях”. О допустимости размещения на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов говорится в ст.31 ФЗ “О некоммерческих организациях” и в ст. 18 ФЗ “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”. Ст. 33 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” посвящена муниципальному социальному заказу. Однако все указанные законы говорят о государственных грантах и социальном заказе лишь в общем виде, а для внедрения эти институтов требуется более подробное законодательное регулирование.
[1] Richard Rose and Doh Chull Shin. Democratization Backwards: The problem of Third Wave Democracies. University of Strathclyde Studies in public policy. Glasgow, 1999. N314 Цит. по Р.Роуз “Жизнь в антисовременном обществе”. Конституционное право: восточно-европейское обозрение, 1999 г. №3
[2] Н.Хананашвили “Социальная реформа: путь к гражданскому обществу”, РБФ “НАН”, Москва, 1997.
[3] Рудник Б.Л. и др. “Поддержка третьего сектора в регионах России”, Москва, 1997 г.
[4] Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия, Москва , 1997.
[5] Такая форма взаимодействия широко распространена во всем мире: в США до трети всех средств, инвестируемых государством в социальную сферу, реализуется через некоммерческие неправительственные организации, в ФРГ - до 70%, во Франции - до 80%.