С.В. Малов,
аспирант кафедры национальных
и федеративных отношений РАГС
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК УРОВЕНЬ ВЛАСТИ:
ПОЛИСЕМИЯ ВЗГЛЯДОВ
Власть можно определить способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств (воли, авторитета, права, насилия); политическое господство, система государственных органов[1]; либо как способность подчинять поведение людей своей воле[2]. Конституционное право регулирует отношения публичной власти, т.е. власти над обществом. При демократическом политическом режиме публичная власть исходит от народа и принадлежит народу, который осуществляет ее либо непосредственно (непосредственная демократия), либо через систему образуемых им прямо или косвенно органов (представительная демократия). Публичная власть может иметь форму государственной власти, когда она осуществляется в масштабе всей страны или ее крупных регионов, и форму местного самоуправления. В любом случае, решения органов публичной власти принимаются посредством издания компетентными органами общеобязательных установлений в форме правовых актов, носят общеобязательный на данной территории или для определенного круга лиц характер и обеспечиваются, при необходимости, силой государственного принуждения. Некоторые конституции говорят об определенных системах власти во множественном числе - публичные власти, - имея в виду органы как центральной и региональной государственной власти, так и местного самоуправления[3].
Конституция Российской Федерации 1993 г. не предусматривает единой системы исполнительной власти, в которую бы входили органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления исключены даже из декларируемой единой системы государственной власти в России, а их должностные лица не могут назначаться государственной властью - состав и структура определяются ими самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации). Поскольку ст. 12 Конституции Российской Федерации местному самоуправлению предоставлена самостоятельность в пределах его полномочий, а также предусмотрено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», можно сделать вывод об относительной автономности местного самоуправления, то есть о существовании в общей системе организации власти в Российской Федерации наделенного собственной компетенцией, самостоятельного в ее пределах и не относящегося к государственным органам института осуществления народом своей власти, имеющего в соответствии с гл. 8 Конституции РФ собственные материальные и финансовые ресурсы (муниципальную собственность).
Конституция Российской Федерации не содержит определения понятия «местное самоуправление» и устанавливает, скорее, не основные полномочия органов местного самоуправления, а их общие принципы. Но в специальном Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4] такое определение есть. Получив свое конституционное закрепление как социальный институт, местное самоуправление определяется согласно ст. 2 названного закона как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Решению вопросов местного самоуправления посвящены различные правовые регуляторы: нормы федеральной Конституции, международные принципы и нормы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные и региональные законы о местном самоуправлении, собственные уставы и иные акты местного самоуправления. Удельный вес саморегуляции здесь больше, чем у институтов государства. Показательно, что применительно к местному самоуправлению как институту гражданского общества весьма значителен удельный вес международно-правовых норм.
Существует точка зрения, согласно которой норма ст. 12 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Специфика местного самоуправления в том и состоит, что, в отличие от государственной власти, местное самоуправление совмещает субъект и объект управления – «те, кто осуществляют самоуправление, обладают и властью на его организацию.… Процесс организации самоуправления объединяет власть, интегрирует, ослабляет прямое нерассуждающее подчинение»[5].
Однако организационная обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти не означает, что оно (местное самоуправление), как Церковь, отделено от государства[6].
Пример простой, почти примитивной, «аристотелевской» логики. С.А. Авакьян пишет: «Несколько странно предполагать, что до какого-то уровня вниз идет государственная власть, а далее начинается власть местного самоуправления, причем отделенная от государственной власти. Вошедшую в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» категорию «вопросы местного значения» трудно назвать иначе, как мифической. Любой вопрос так называемого «местного значения» на самом деле есть продолжение вопроса государственного значения, но только применительно к соответствующей территории (подобно тому, как компетенция органов власти субъекта Федерации распространяются только на территорию данного субъекта). Поэтому, предлагает он, выход должен быть, прежде всего, концептуальным – на местном уровне осуществляется единая государственная власть, а местные органы есть органы государственной власти и народного самоуправления. При таком подходе возможно укрепление авторитета местных органов, укрепление их связи с вышестоящими органами власти – естественно, с обеспечением самостоятельности местного уровня власти, а также использование потенциала народного самоуправления для усиления власти и ее связи с населением[7].
Также убедительной представляется позиция А.Н. Дементьева, который отмечает, что среди части ученых распространена точка зрения о том, что - исходя из того, что организационная обособленность ведет к отделению местного самоуправления от государственной власти, - местное самоуправление есть некая общественная самодеятельность населения. Отсюда следует вывод о том, что если в государстве есть система институтов государственной власти, а органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, не входят в нее - это означает, что местное самоуправление не наделено властными полномочиями[8]. И в этой связи зачастую применяется тезис «о потере управляемости» в сложносоставном и многоуровневом, федеративном государстве. Но: «важных с практической точки зрения существенных особенностей в принципах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, с одной стороны, и между органами государственной власти и органов местного самоуправления, с другой стороны, ни в Конституции России, ни в федеральных законах не содержится»[9].
Следует согласиться с мнением В.А. Кирпичникова о том, что в современном российском федеративном государстве существует три уровня власти[10] (два государственных и один муниципальный; местное самоуправление – самостоятельный уровень власти[11]) и в связи с этим «следует признать ошибочным положение ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»[12].
Конституцией заложено понимание «вертикали власти» не как административной соподчиненности, а как четкого разведения функций и компетенции по уровням власти. Вертикаль власти заключается в четком распределении функций и компетенции по ее уровням; единство власти обеспечивается нормами Конституции, где всем трем уровням присвоен статус публичной власти – они производные, прежде всего, от воли населения. Функции и структура органов власти изначально определяются двойственной природой местного самоуправления. Местное самоуправление – один из субъектов федеративных отношений и неотъемлемый атрибут федерализма в целом, но сегодня процесс его становления тормозится рядом нерешенных проблем, главной из которых являются финансово-экономические трудности. Однако, в любом случае, местное самоуправление недопустимо полностью исключать из системы государственно-властных отношений.
Н.П. Медведев определяет институт местного самоуправления как, с одной стороны, институт власти, а с другой стороны – общественный институт и считает, что система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-политической природы. С этой точки зрения она осуществляет связь между государством и населением. Вместе с тем, отмечает он, - в юридической и политической литературе до сих пор по этому поводу ведутся дискуссии, и нет однозначного мнения по вопросу о том, насколько местное самоуправление является властным, а насколько – общественным институтом[13].
По специфике своей деятельности органы местного самоуправления одновременно исполняют представительные, распорядительные, исполнительные, контрольные и иные функции на своей территории.
В компетенции органов местного самоуправления можно выделить две группы полномочий: собственные и делегированные. В рамках собственных полномочий местные власти действуют самостоятельно и под свою ответственность. Это означает, что органы государственной власти не могут прямо вмешиваться ни в процесс принятия решений на местном уровне, ни в процесс их исполнения, не вправе они, на этом уровне, и осуществлять контроль. В рамках делегированных (переданных) полномочий органы местного самоуправления подконтрольны исполнительным органам государственной власти (причем, допускается как контроль за целесообразностью принимаемых органами местного самоуправления решений, так и контроль за их исполнением). Таким образом, федеральный уровень распределяет отдельные государственные полномочия между федеральным, региональным и местными уровнями власти с учетом эффективности их выполнения на каждом уровне. Причем, объем и виды делегированных полномочий в разных странах значительно различаются.
Вопросы местного значения, с одной стороны, имеют статус негосударственных и, следовательно, относятся к сфере исключительного ведения муниципальных образований. С другой стороны, целый ряд из них обозначен настолько расплывчато, что захватывает поле возможного приложения усилий и государственных органов. По мнению Ю.А. Тихомирова, «их перечисление служит, скорее всего, не определением исключительных полномочий органов местного самоуправления, а допуском последних в определенные сферы деятельности»[15]. Если названные полномочия состыковать с аналогичными полномочиями государственных органов, то мы увидим область совместного приложения усилий государственных и местных органов[16]. Рассматривая эту «область совместного приложения усилий» как аналогию совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Н.И. Соломка выразил мнение, что указанные вопросы можно также отнести к сфере совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Рассматривая этот вопрос он утверждает, что сферу совместного ведения можно понимать как в широком, так и в узком смыслах. В широком смысле она включает в себя все предметы ведения и полномочия, решения в пределах которых способны принимать в том или ином объеме и органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Говоря о совместном ведении в узком смысле, следует исключить из данной сферы государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления в порядке наделения[17]. К сфере совместного ведения следует также отнести местные полномочия, передаваемые органами местного самоуправления органам государственной власти на договорной основе (например, передача сбора местных налогов государственным налоговым органам)[18].
Как далее отмечает Ю.А. Тихомиров, установление характера полномочий местного самоуправления как полномочий негосударственных не является препятствием для введения конструкции совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления. Проведение жесткой границы между вопросами местного значения и государственными полномочиями невозможно[19]. Всегда будет оставаться область каких-либо дел (те же новые предметы ведения), которые находятся в пограничной зоне между собственными полномочиями органов государства и местного самоуправления или в рамках которых органы государства и органы местного самоуправления обречены на тесное взаимодействие на принципах взаимозаменяемости и взаимодополняемости.
Систематическое и основательное выяснение юридической природы местного самоуправления в условиях российской правовой действительности представляется возможным, если во внимание взяты его истоки, если его изучают в местах исконного происхождения, изначального правового оформления[20]. Поэтому современное понимание (официальная концепция) природы местного самоуправления и его роли в системе государственного управления было выработано, возможно, без учета огромного опыта российских правоведов (Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, Н. Лазаревский, Л.А. Велихов и др.).
Следует согласиться с утверждением В.А. Кирпичникова о том, что в самых общих чертах местное самоуправление – это система власти, важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю структуру государственного устройства, один из уровней власти и управления в Российской Федерации, т.к. на этом уровне принимаются властные решения в пределах своих функций, определенных законом. Местное самоуправление – подзаконная система власти[21].
Местное самоуправление – это, прежде всего, проявление власти, источником которой является народ. Природа властных полномочий государственных органов и органов местного самоуправления едина, как их источник. Муниципальная власть действует от имени граждан, в их интересах, призвана соблюдать и гарантировать конституционные принципы, целостность государства, права и свободы граждан. Все проблемы местного уровня являются, по сути своей, государственными заботами, в связи с чем, разграничение местных и общегосударственных дел представляется неверным. Органы местного самоуправления являются продолжением государственного управления[22]. Безусловно, прав профессор Г.В. Атаманчук, который обращает внимание на то, что «несмотря на единую природу государственной власти и местного самоуправления, источником которых является народ, местное самоуправление является особой формой публичной власти», но при этом «органы местного самоуправления все же остаются в системе государственно-властных отношений»[23].
Однако, понимать самостоятельность органов местного самоуправления по российскому законодательству как абсолютную, тоже неверно, так как:
- органы местного самоуправления действуют строго в пределах полномочий, определенных законом;
- государственные органы обязаны вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации;
- государственные органы должны осуществлять прямой контроль за деятельностью органов местного самоуправления по осуществлению переданных им государственных полномочий;
- органы местного самоуправления не могут определять свои полномочия, издавать законы, а, значит, их самостоятельность должна быть обеспечена только в рамках их полномочий и должна сочетаться с установленным законодательством механизмом контроля и ответственностью.
Сегодня основными условия обеспечения эффективного управления обществом являются единство трехуровневой организации системы государственного управления федерального, регионального и местного и скоординированность органов исполнительной власти трех уровней. Сфера действия государственного управления не должна завершаться на региональном уровне. Органы исполнительной власти местного самоуправления необходимо включить в единую систему государственного управления и, тем самым, ввести возможность эффективного механизма государственного контроля. Это тем более необходимо, чем активнее будут включаться органы местного самоуправления в процесс разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти
А.А. Замотаев указывает, что существуют две формы народовластия – государственная власть и местное самоуправление. Однако если обратиться к положению ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», можно обнаружить еще один способ осуществления народом своей власти – «непосредственно». Вместе с тем, понятие «власть» предполагает обязательность предписаний власти для подвластных. Народовластие же – это власть народа над самим собой[24]. Местное самоуправление является формой народовластия, обеспечивающей защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей этой территории. Местное самоуправление – неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов, выразитель местных интересов. Но: чтобы эта роль была действенной, местное самоуправление должно обладать полномочиями на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти в случаях, если эти решения затрагивают интересы этих жителей.
Отмечая важную роль данного государственного института, А.А. Замотаев указывает, что местное самоуправление - не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет им сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе как на национальном или региональном уровне решены быть не могут, способствуют оптимизации государственного управления[25].
Согласно Европейской хартии местного самоуправления, подготовленной в Совете Европы «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п.
В самых общих чертах местное самоуправление – это система власти, важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю структуру государственного устройства, один из уровней власти и управления в Российской Федерации, т.к. на этом уровне принимаются властные решения в пределах своих функций, определенных законом[26]. Местное самоуправление функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. Местное самоуправление – форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения; одна из основ конституционного устройства государства, призванная обеспечить потребности населения, объединенного совместными интересами проживания в конкретном городе или населенном пункте.
Однако, несмотря на достаточно обширную регламентацию деятельности органов местного самоуправления, сегодня даже специалисты – ученые, управленцы и политики, - не дают однозначного ответа на вопрос о том, что же такое местное самоуправление, где оно начинается и где заканчивается. Иными словами: где, на каком уровне заканчивается бюджетное финансирование (на уровне муниципалитетов и мэров или оно доходит до кондоминиумов, уличкомов и домовых комитетов?). Президент Российской Федерации в своем Ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации за 2000 г отметил, что «еще слишком часто местное самоуправление на мэрах начинается и на них же заканчивается»[27]. Традиционным заблуждением является смешение значения понятия «местное самоуправление» с различными формами самоорганизации граждан: уличкомы, домкомы, комитеты общественного самоуправления и т.д. Нетрудно сделать вывод о том, что в такой ситуации наличие всех этих споров не только необходимо, но и естественно.
Анализируя ст. 12 Конституции Российской Федерации, А.А. Замотаев отмечает, что она предусматривает не просто самостоятельность местного самоуправления, а самостоятельность, ограниченную пределами своих полномочий[28]. Таким образом, в федеративном государстве каждый уровень власти – федеральный, региональный и муниципальный, - ограничен.
Под самостоятельностью местного самоуправления следует понимать право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей, без вмешательства каких-либо иных властных структур, определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, и решать их, действуя в соответствии с законами, а также нормативными актами муниципального образования и в пределах, установленных ими. Деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов, выходящих за пределы круга вопросов местного значения, в частности, по осуществлению государственных полномочий, не является местным самоуправлением.
Попытка инкорпорировать муниципальный уровень в единую вертикали исполнительной власти предопределяет необходимость выделения нескольких признаков этой самой «единой вертикали исполнительной власти». А.П. Алехин и Ю.М. Козлов, характеризуя исполнительную власть (государственное управление) выделяют такие признаки как вертикальность исполнительно-распорядительных органов; фактическое неравенство сторон; юридическое неравенство сторон; подчинение (соподчинение) одной стороны вертикальных отношений другой[29]. Анализ же правовых механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, по мнению А.Н. Дементьева показывает, что в их отношениях присутствует практически весь спектр характеристик вертикальных отношений, за исключением права назначения и отстранения руководителей нижестоящих органов власти вышестоящими. Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в строго установленных законом пределах их компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 90 и ч. 2 ст. 115 Конституции Российской Федерации указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ являются обязательными для исполнения органами местного самоуправления. За законностью решений, принимаемых органами местного самоуправления, предусмотрен надзор и контроль со стороны органов прокуратуры Российской Федерации. Контроль за законностью решений органов местного самоуправления осуществляется всей системой федеральных судов. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Деятельность органов местного самоуправления по реализации государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти. В этом случае возможен прямой контроль со стороны органов государственной власти не только за законностью, но и целесообразностью решений, принимаемых органами местного самоуправления. Органы государственной власти могут влиять на деятельность органов местного самоуправления, устанавливая нормативы налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований, а также эффективные способы влиять в целом на финансово-экономические условия деятельности муниципальных образований[30].
Сформулированную тему невозможно раскрыть без уяснения смысла понятия «субсидиарность» применительно к конституционным правоотношениям. В.Е. Чиркин определяет имеющееся в ряде государств «субсидиарное законодательство» как акты делегированного законодательства, а иногда и иные акты исполнительной власти (президента и правительства), имеющие силу закона[31]. В федеративных отношениях субсидиарность – принцип приоритета прав и интересов личности перед правами и интересами любой общности, приоритета (при прочих равных условиях) более мелкой (низкой), ранее образованной и близкой к личности общности по сравнению с общностью более крупной (общностью более высокого уровня); один из основных принципов, на которых базируется современное демократическое общество в целом, федеративная государственность, в частности. В соответствии с ним полномочия по реализации каких-либо компетенций должны передаваться на более высокий уровень лишь в том случае, если нижестоящий уровень не имеет возможностей (экономических, социальных и др.) для их реализации. Согласно принципу субсидиарности составные части системы не в состоянии существовать вне ее, также как и сама система не обладает иерархическим превосходством по отношению к составляющим ее частям, поскольку она не может существовать без них. При таком подходе центральная власть необходима не более и не менее, чем какое-либо местное сообщество. А местному сообществу центральная власть необходима для того, чтобы обеспечить согласованность действий всех элементов системы. По мнению Л. Карапетяна, субсидиарность – это принцип взаимодополнительности властей[32].
Исследователи выделяют 2 важнейших аспекта принципа субсидиарности:
- субсидиарность в отношениях индивидов и организаций;
- субсидиарность с отношениях различных уровней власти.
Современная трактовка принципа субсидиарности гласит: публичная сфера субсидиарна (дополнительна) по отношению к частной сфере. Так, в сфере распределения полномочий между местным самоуправлением, субъектами федерации и федерацией в целом принцип субсидиарности означает, что органы управления субъектов федерации, а также (в случае их существования) региональные органы управления берут на себя и выполняют лишь те функции, которые местное самоуправление не способно реализовать; в свою очередь, федерация берет на себя и отвечает за реализацию лишь тех полномочий, которые не способны реализовать ни местное самоуправление, ни субъекты федерации или которые, с точки зрения интересов индивидов, могут быть более эффективно реализованы федерацией.
Последовательная реализация принципа субсидиарности в сфере федеративных отношений создает условия для формирования в государстве четкой, экономически обоснованной и нацеленной на реализацию интересов личности системы территориального управления и соответствующего ей распределения компетенций[33]. Принцип субсидиарности был провозглашен и достаточно полно раскрыт в Маахстрихтском договоре (1992 г.). На основе этого популярного принципа построен механизм принятия решений в рамках Европейского Союза, вопросы в котором должны решаться каждый раз на том уровне, где их решение будет наиболее квалифицированным и эффективным[34].
Некоторые ученые полагают, что принцип субсидиарности имеет как вертикальное измерение, так и горизонтальное[35]. Если на вертикальном уровне субсидиарность предполагает решение вопросов на том уровне, где это было бы наиболее эффективным, то на горизонтальном уровне речь идет о том, что ветви власти должны не только взаимодействовать, но и дополнять друг друга при осуществлении основных целей, задач, функций государства при условии, что это допускает конституция и нет возражений со стороны той или иной ветви для такого дополнения. Понятие принципа субсидиарности на горизонтальном уровне требует существенной дальнейшей разработки и уточнения.
Формирование жизнеспособной системы местного самоуправления - необходимый этап в построении любого правового государства, поскольку именно эта система является органической частью механизма сдержек и противовесов для органов государственной власти. Чем ниже уровень принимаемых решений, тем выше их эффективность, и наоборот, - чем выше уровень принимаемых решений, тем дальше они от народа и тем дороже цена их ошибок. Передача максимального числа функций по решению проблем населения на местный уровень значительно повышает общую политическую стабильность. Существующая практика подтверждает высокую эффективность делегирования органам местного самоуправления полномочий по решению и ряда государственных функций: местным руководителям меньше дела до чистой политики, чем региональным[36].
Проблема организации власти на местном уровне давно перестала быть локальной задачей. Развитие местного самоуправления имеет макроэкономическое значение. Процесс экономических реформ не может быть оторван от процесса реформы власти. Косвенным подтверждением этому может являться утверждение В.Н. Лысенко о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления является центральной проблемой любой федерации, в том числе и нашей[37].
При установлении уровней компетенции органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления может быть применен принцип субсидиарности, согласно которому все, что может быть лучше и результативнее реализовано на нижестоящем уровне, должно быть туда передано. Практика показывает, что вопросы местного значения гораздо более эффективно решить там, где они возникают, не вынося их на обсуждение вышестоящих уровней власти. Причем принцип субсидиарности применим при разграничении полномочий и на более высоких уровнях. Таким образом, как минимум, мы можем говорить о местном самоуправлении как о публичной власти, как об одном из уровней публичной власти. Безусловно, местное самоуправление обладает признаками публичной власти, и лишь ее масштаб не позволяет говорить о нем, как о государственном.
Заботу государства о гражданах, проводимую им политику люди оценивают, прежде всего, сквозь призму удовлетворения своих повседневных нужд. Среднестатистический гражданин чаще всего судит о работе властных органов по внешним параметрам - организация праздников, ремонт дорог и строений, чистота улиц, строительство жилья и т.д. Важнейшая задача местных органов власти - оперативное решение текущих проблем жизнеобеспечения и экономическое развитие своего региона. Вопросы личной безопасности граждан, социальной поддержки малоимущих, работы учреждений здравоохранения и общественного транспорта стали для общества традиционными. Решение же этой задачи возможно лишь в случае, если система местного самоуправления будет пониматься не как «придаток» государственных органов, а как относительно самостоятельный, организационно обособленный социальный институт. Для того чтобы этот процесс стал необратимым, необходимо обеспечить гарантии местному самоуправлению, выработать единую государственную политику в данной сфере, создать разветвленную и многоуровневую систему взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Именно на местном уровне происходит объединение людей, отработка и закрепление механизмов социального партнерства, развитие их самодеятельности и повышение ответственности в управлении делами того общества, частью которого они являются. Сегодня все понимают, что строительство Федерации требует не только согласования интересов регионов и федерального центра, но, главное, учета интересов населения. Вот почему необходима государственная поддержка народовластия, осуществляемого посредством органов местного самоуправления.
[1] См.: Большой энциклопедический словарь. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: «Большая Российская энциклопедия», СПб.: «Норит», 2000. – С.212.
[2] Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. – М.: Юристъ, 2001. – С.60.
[3] Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. С.60.
[4] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995, №35. Ст. 3506.
[5] Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социс. 1997. №12. С.100.
[6] См.: Кирпичников В.А., Барганджия Б.А. Формирование эффективной системы власти и управления в рамках действующей Конституции России // Федерализм. 2001. №1.
[7] См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. - М., 2001. - №17 (148). С.25.
[8] См.: Дементьев А. Конституционный статус местного самоуправления не противоречит принципу единства власти // Федерализм. 2002. №4. С.217-218.
[9] Дементьев А. Конституционный статус местного самоуправления не противоречит принципу единства власти С.222.
[10] См.: Кирпичников В.А. Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - М., 2001. - №17 (148). С.16.
[11] См.: Кирпичников В.А. Власть, которой пока нет. - М.: ЛАЭС. 1995. - С.27.
[12] Федоров В.П. Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - М., 2001. - №17 (148). С.29.
[13] См.: Медведев Н.П. Проблемы реализации норм Европейской хартии местного самоуправления в условиях Российской Федерации. // Местное самоуправление в условиях реформируемой России: опыт становления и проблемы развития: Материалы межрегиональной научно-практической конференции / Под общ. ред. Шамахова В.А. – СПб.: Изд-во СКАГС, 2003. - С.49-50.
[14] Лапин В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. – М., 2001. - С.167.
[15] Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М., Изд-во Юринформцентр, 2001. С.193-194.
[16] См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции.
[17] См.: Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Автореф. канд. дисс. – Екатеринбург, 1999.
[18] Характеризуя общую политическую ситуацию в июле 2000 г. В.В. Путин отметил: «При принятии Конституции России в 1993 году федеративная государственность рассматривалась как достойная цель, на которую придется много и кропотливо работать. В начале 90-х центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться тогда главного… удержать Федерацию в ее границах…. Однако уже скоро власти некоторых субъектов Федерации начали испытывать прочность центральной власти. И ответная реакция не заставила себя ждать. Но… ответная реакция пришла не из центра, не из Москвы, а из городов и поселков. Органы местного самоуправления также стали перетягивать на себя полномочия, в основном полномочия субъектов Федерации на этот раз. Теперь все уровни власти поражены этой болезнью. Разорвать этот порочный круг - наша общая святая обязанность». // Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного послания Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. 11 июля.
[19] См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. С.195.
[20] Князев С.Д., Арановский К.В. Критика монографического исследования Гриценко Е.В. «Местное самоуправление в систем публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России». Иркутск, Изд-во ИГЭА, 2001. // Государство и право. 2003. №3. С.120-122.
[21] См.: Кирпичников В.А. Власть, которой пока нет. С.27.
[22] См.: Емельянов Н.А., Шафиков Р.Ф. Местное самоуправление в Российской Федерации: теория и практика. - М., 2000. - С.168.
[23] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997. - С.134-135.
[24] См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. - М., 1999. – С. 10.
[25] См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. С.13-16.
[26] См.: Кирпичников В.А. Власть, которой пока нет. С. 27.
[27] Российская газета, 2000. 11 июля.
[28]См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. С.23-24.
[29] См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч.1 Сущность и основные институты административного права: Учебник. – М.: ТЕИС, 1994. – 280с.
[30] См.: Дементьев А. Конституционный статус местного самоуправления не противоречит принципу единства власти. С. 225.
[31] См.: Чиркин В.Е. Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. - М.: Юристъ. 2001. – С. 127.
[32] См.: Карапетян Л. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации // Федерализм. 2001. №1. С.82.
[33] См.: Федерализм: энциклопедический словарь. - М.: Инфра-М. 1997. - С.288.
[34] См.: Топорнин Б.Н. Европейское право. - М., 2000. - С.244.
[35] См, например: Федерализм: теория, институты, отношения. Сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. Топорнин Б.Н. - М., 2001. - С.104.
[36] См.: Кирпичников В.А. Власть, которой пока нет. С. 93.
[37] См.: Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. - М., 1998. - С.26.