Ю.Г. Спичак,
консультант аппарата Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации
МОДЕЛИ ИНСТИТУТА ОМБУДСМАНА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Родиной института омбудсмана в современном его понимании считается Швеция, где в 1809 г. была учреждена должность Канцлера юстиции (Justitieombudsman) для надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти. Постепенно идея омбудсмана распространилась во многие другие государства, относящиеся как к системе романо-германского, так и общего права. Процесс эволюции института омбудсмана можно условно разделить на три периода. Началом первого периода принято считать 1809 г. В 1919 г. институт омбудсмана появился в Финляндии, в 1955 г. – в Дании и в 1962 г. – в Норвегии. Таким образом, к концу первого периода своего становления, к 1970 г., институт омбудсмана существовал только в скандинавских странах.
В течение второго периода (1970-1985 гг.) должность омбудсмана была учреждена в ряде стран Британского Содружества (Новая Зеландия, Канада, Австралия), США и в странах Западной Европы, таких как Великобритания, Франция, Португалия, Австрия, Испания, Нидерланды.
В третий период (1985 – 1999 гг.) своего становления институт омбудсмана получает всемирное признание, он зарождается в разных уголках света: в Латинской Америке, Африке, Центральной и Восточной Европе, странах Тихоокеанского бассейна.
Если 1985 г. во всем мире насчитывалось около 21 национальных омбудсманов, то уже в 1998 г. это число приблизилось к 90[1]. За последние 10-15 лет институт омбудсмана в количественном отношении значительно вырос за счет учреждения в странах переходной демократии, т.е. странах, которые находятся в процессе реформирования своих правительственных институтов и структур. Основной причиной подобного роста является тот факт, что большинство стран, осуществляющих переход к демократическому режиму организации власти, в качестве части процесса демократизации часто создавали институты омбудсмана для улучшения процесса государственного управления, нейтрализации негативного отношения гражданского общества к управленческому аппарату, упрочения публичного доверия к администрации.
Необходимо отметить, что вновь созданные институты омбудсмана в постсоциалистических странах сталкиваются с различными трудностями в функционировании. Это не удивительно, поскольку процесс учреждения нового государственного института, особенно такого комплексного, сложного и потенциально влиятельного как институт омбудсмана, довольно длительный. Необходимо определить наиболее эффективные внутренние процедуры, сформировать хорошо обученный и профессиональный штат, наладить отношения с существующими государственными органами, определить цели и последовательно вести практическую деятельность и т.д.
Цель настоящей статьи - рассмотреть существующие модели института омбудсмана и попытаться определить основополагающие элементы, которые должны приниматься во внимание при учреждении института омбудсмана.
Основная функция института омбудсмана напрямую связана с жалобами на действия (бездействие) и решения государственных органов. Основная задача омбудсмана – защищать гражданина от нарушения прав, превышения полномочий, ошибок, халатности, незаконных решений, «плохого управления» со стороны органов власти и управления с тем, чтобы способствовать улучшению порядка публичного управления, побудить институты государства выполнять обязанности в отношении членов гражданского общества должным образом. Омбудсман может избираться парламентом либо назначаться главой государства или правительства после консультации с парламентом. Правовой основой деятельности института омбудсмана могут быть положения конституции государства, законодательный акт, акт исполнительной власти[2].
На деятельность омбудсмана оказывают влияние социальные, политические и культурные факторы, характерные для каждой отдельно взятой страны. Государство как бы «примеряет» на свою правовую и административную систему классическую шведскую модель, вследствие чего институт омбудсмана приобретает разнообразные формы со специфическими особенностями.
Различные конфигурации приобретает и название института: Defensor del Pueblo (Испания), Médiateur de la République (Франция), Адвокат народа (Албания), Уполномоченный по правам граждан (Польша). Данный факт позволяет говорить о различных моделях института омбудсмана. Причем, принимая во внимание политико-правовую, историческую, социальную специфику каждого государства, можно смело утверждать, что подобных моделей может существовать около сотни. Для того чтобы понять достоинства и недостатки различных моделей и получить общее представление о тенденциях развития института омбудсмана в теории конституционного и административного права предпринимались попытки классифицировать множество моделей омбудсмана. Наиболее общая и всеобъемлющая классификация моделей данного института в зависимости от положения омбудсмана в системе власти и его полномочий была предложена Д.
Модель законодательного (парламентского) омбудсмана. Данная модель, как известно, возникла в скандинавских странах. Многие зарубежные и отечественные исследователи называют ее «классической». Основная суть ее заключается в том, что омбудсман является независимым должностным лицом, назначаемым и подотчетным только парламенту. Основной иллюстрацией данной модели является Парламентский омбудсман Швеции. Согласно ст. 10 главы 8 Акта о Риксдаге Королевства Швеция в данном государстве существует четыре омбудсмана – один Главный парламентский омбудсман и три парламентских омбудсмана, которые, в соответствии со ст. 1 Акта от 13 ноября 1986 г. обязаны осуществлять надзор за надлежащим соблюдением законов и прочих положений и должным исполнением своих обязанностей лицами, выполняющими публичные функции[3]. Шведскому омбудсману предоставлены достаточно широкие полномочия по расследованию нарушений прав граждан любым лицом исполнительной и судебной властей Королевства Швеция, вплоть до выдвижения обвинения в совершении преступления при исполнении служебных обязанностей против члена Верховного суда или Верховного Административного суда и возбуждения дела в Верховном суде[4].
Как правило, граждане напрямую обращаются к омбудсману, процедура подачи жалобы довольно проста. Омбудсманы осуществляют надзор путем рассмотрения обоснованности жалоб, подаваемых гражданами, и с помощью инспекций, а также всяких других расследований, которые сочтут нужным предпринять[5]. Если после проведенного расследования омбудсман приходит к заключению, что факт нарушения действительно имеет место, он направляет рекомендации соответствующему государственному органу или должностному лицу по исправлению сложившейся ситуации. Омбудсман всегда имеет право действовать по собственной инициативе. Его запросы и рекомендации обязательны для администрации.
Модели института омбудсмана, функционирующие в остальных скандинавских странах: Финляндии, Норвегии и Дании, аналогичны по своей сути шведскому омбудсману, хотя и не лишены своего национального своеобразия. В этой связи интересна деятельность института омбудсмана Дании. К компетенции датского омбудсмана относится осуществление надзора за деятельностью гражданской и военной государственной администрации и органов местной администрации с тем, чтобы министры, должностные и прочие лица, состоящие на службе у государства, не допускали должностных нарушений или преступлений при исполнении своих обязанностей. Датский омбудсман не имеет права судебного преследования, но он может инициировать процесс через прокурора. Вне компетенции омбудсмана находится глава государства и судебная власть. О любом расследовании, начатом в связи с действиями любого из служащих, следует известить его вышестоящего начальника, причем проверяемый вправе настоять на внутреннем расследовании силами администрации[6]. Таким образом, сфера полномочий датского омбудсмана несколько уже, чем у его коллег из Швеции и Финляндии.
Согласно классификации института омбудсмана, предложенной Д. Роуватом[7], существует лишь две модели института омбудсмана – шведскую и датскую, а все остальные автор считает производными. Именно модель датского омбудсмана, с различными модификациями, покорила мир, начиная с Новой Зеландии, где данный институт был учрежден в 1963 г. Я. Содеман, бывший омбудсман Европейского Союза, говорит о 3-х причинах того, почему датская модель стала основой для многих институтов омбудсмана[8]:
а) ей характерна более гибкая и необременительная по сравнению со шведской моделью система контроля. В частности, во многих странах право надзора омбудсмана за деятельностью органами правосудия и право судебного преследования были поставлены под вопрос;
б) датская модель нацелена на предотвращение «плохого управления» и разрешение споров между гражданами и администрацией, а также на разработку стандартов управленческого поведения, чем и привлекла страны с развитой парламентской демократией;
в) первый омбудсман Дании, С. Хурвитц, активно участвовал в продвижении идеи омбудсмана по всему миру.
Модель «посредника» (медиатора), которую еще называют моделью «исполнительного омбудсмана». Ярким примером данной модели является Франция, однако некоторые исследователи считают, что она характерна и для Великобритании[9].
Институт Медиатора Французской Республики был учрежден Законом 1973 г. Медиатор назначается на должность Советом Министров. Он рассматривает жалобы, касающиеся функционирования органов государственной администрации и тех отраслей промышленности, которые национализированы и являются собственностью государства. Но в сферу его контроля не входит исследование вопросов, которые были объектом рассмотрения в суде или в административном трибунале.
Данной модели характерно наличие т.н. «парламентского фильтра», т.е. отсутствие прямого доступа гражданина к омбудсману. Согласно ст. 6 Закона о Медиаторе Французской Республики личная жалоба физического или юридического лица адресуется Медиатору через депутата Национального Собрания или сенатора, при условии, что те сочтут жалобу относящейся к его компетенции и обосновывающей его (Медиатора) вмешательство[10]. Французский омбудсман наделен правом возбуждать дисциплинарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или, в случае необходимости, подать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя. Согласно Закону все государственные органы обязаны проводить в пределах их компетенции проверки и расследования, требуемые медиатором[11]. По мнению зарубежных исследователей, одним из отличий данной модели от, скажем, модели датского омбудсмана (помимо способа назначения и формы доступа к омбудсману) является «стиль работы» данного института. Подобный «стиль работы» прежде всего, предполагает прекращение работа с жалобой, если медиатор приведет стороны к своего рода соглашению, руководствуясь скорее не правовыми нормами, а общими принципами справедливости и должного управления[12].
Модель омбудсмана «второго поколения» или модель «гибридного»[13] омбудсмана. Для того чтобы объяснить сущность данной модели следует определить, что представляет собой «первое поколение» институтов омбудсмана. Институты омбудсмана «первого поколения» создавались в эпоху, когда права человека были всеобщей идеей, а связи между деятельностью государства, «плохим управлением» и нарушением прав человека еще не были четко определены. Именно поэтому модели омбудсмана «первого поколения» зачастую сосуществуют вместе с национальными или региональными комиссиями по правам человека. В такой ситуации нередко оказывается неясной компетенция обоих институтов, что означает лишнюю «головную боль» для граждан-заявителей.
В связи с развитием демократического движения, начавшегося в странах Латинской Америки несколько десятилетий назад, большое значение на международном уровне стала приобретать идея важности прав человека и признание того, что «плохое управление» является формой нарушения прав человека. В этой связи не только в Латинской Америке, но и в Центральной и Восточной Европе, возникли институты омбудсмана нового поколения. Эти институты получили название «институты омбудсмана второго поколения» и объединяют в себе функции комиссии по правам человека и омбудсмана[14], т.е. помимо надзора за деятельностью органов государственной власти и восстановления нарушенных прав граждан, они занимаются вопросами правового просвещения и совершенствования законодательства в области прав и свобод человека. Институты омбудсмана данной модели имеют немало общего, поскольку политические системы стран схожи, их объединяет и постсоциалистическое прошлое, нестабильность политико-правовой системы, отсутствие демократических традиций и наличие у подавляющего большинства населения довольно низкого уровня правовой культуры. Соответственно, и задачи институтов данной модели, формы и методы их деятельности, существенно отличаются от институтов омбудсмана государств с развитыми демократическими традициями[15].
Немного иной подход к классификации можно увидеть у американских исследователей омбудсмана. США воспользовались чрезвычайной мобильностью данного института – в результате заимствования классической модели омбудсмана в данной стране институт омбудсмана постепенно трансформировался и дифференцировался. Появился новый термин – квазиомбудсман, под это понятие, по мнению американских исследователей, попадают все производные от классической модели омбудсмена. Основной особенностью модели омбудсмана в США (а точнее - квазиомбудсмана) является то, что данный институт широко распространился не только в сфере публично-правовых отношений (где на уровне штатов и местном уровне «прижилась» модель исполнительного омбудсмана), но и в сфере частноправового регулирования[16]. Разновидностью квазиомбудсмана, получившей широкое распространение в последнее время, является организационный или корпоративный омбудсман, который представляет собой внутреннее структурное подразделение учреждения/корпорации, создаваемое с целью урегулирования возникающих в рамках данной организации конфликтов, в частности, между работодателем и работником, между управленческим персоналом и подчиненными[17]. Подобные службы омбудсмана были созданы в таких корпорациях как IBM, AT&T, Bank of America, Washington Post, а также во многих университетах США (т.н. университетские или студенческие омбудсманы).
Необходимо отметить, что немного отличная от предложенной Д.
Наметившаяся в государствах Западной Европы в конце 60-х годов прошлого века тенденция по созданию институтов омбудсмана в сферах наиболее массового нарушения прав человека привела к появлению нового типа омбудсмана – специализированного или отраслевого омбудсмана (например, Омбудсман по правам детей Швеции, Уполномоченные по вопросам здравоохранения для Англии, Шотландии и Уэльса (Великобритания), Уполномоченный по правам национальных и этнических меньшинств Венгерской Республики, Уполномоченный по официальным языкам Канады). Данные омбудсманы могут назначаться как законодательной, так и исполнительной ветвью власти. Некоторые институты подобной модели не рассматривают индивидуальных жалоб, однако они могут принять какое-либо дело за основу для выработки общих предложений и рекомендаций по внесению изменений в законодательство и административную практику. В качестве примера данной модели можно рассмотреть Омбудсмана по правам ребенка Норвегии.
Институт Омбудсмана по правам ребенка был учрежден Законом № 5 от 6 марта 1981 г. Согласно § 3 данного Закона обязанностями Омбудсмана являются поддержка обеспечения интересов детей перед государственными органами власти и частными полномочными лицами, а также формирование условий развития детей. В частности Омбудсман вправе: по собственной инициативе или по обращениям инстанций защищать интересы детей путем публикации плановых и исследовательских докладов; обеспечивать соблюдение законодательства, касающегося защиты интересов детей, следить за тем, чтобы законы Норвегии и административный порядок соответствовали обязательствам, принятым Норвегией в соответствии с Конвенцией ООН по правам ребенка, вносить предложения о мерах по разрешению или предупреждению конфликтов между детьми и обществом, обеспечивать публичному и частному сектору доступ к информации, касающейся прав ребенка и мерах по их защите. Омбудсман может действовать по собственной инициативе либо запросу других лиц. Омбудсман самостоятельно решает, содержит ли жалоба достаточные основания для принятия ее к рассмотрению. Омбудсман по правам ребенка Норвегии назначается Королем сроком на 4 года. Король издает общие инструкции, регламентирующие организацию и процедуру деятельности Омбудсмана. В остальном Омбудсман независим, хотя формально является частью Министерства по делам семьи, и ежегодно представляет этому Министерству отчет.
Другой способ классификации моделей омбудсмана – исходя из предмета деятельности института и способу осуществления им полномочий. В этой связи выделяются «реактивная» и «агрессивная» модели[19]. Для «реактивной» модели омбудсмана необходимо наличие жалобы гражданина, либо реакции на жалобу государственных органов и должностных лиц для вмешательства. «Агрессивный» омбудсман самостоятельно, без поступления сигнала – жалобы гражданина, выявляет конфликтные ситуации, проводит инспекции и инициирует расследования. К примеру, омбудсман Великобритании считается «реактивным», в Швеции, где модель института долгое время считалась «агрессивной», в настоящее время наблюдается тенденция к переходу к «реактивной» модели. По мнению В.В. Бойцовой, это связано с тем, что проведение инспекций и проверок деятельности того или иного учреждения является довольно дорогостоящим мероприятием[20].
Какую же модель омбудсмана следует выбрать для разработки концепции института омбудсмана в конкретной стране? Принимая во внимание многообразие существующих моделей, данный вопрос является достаточно сложным. Думается, что для выбора наиболее подходящей для страны модели института омбудсмана, необходимо еще при разработке правовой основы в виде закона или правительственного декрета, учесть все плюсы и минусы существующих моделей института, а также определить первостепенные цели и задачи, которые омбудсман должен будет разрешить. Так, к примеру, если основной задачей является борьба с коррупцией среди должностных лиц и государственных служащих, то лучше остановить выбор на скандинавской, а точнее – шведской модели института. В том случае, если в стране существует сильный демократический парламент, то это обстоятельство может говорить в пользу создания института по модели законодательного омбудсмана. Если же парламент недостаточно эффективен и слаб, то стоит выбрать модель исполнительного омбудсмана, чья деятельность в данном случае будет более результативной.
Следует, однако, подчеркнуть, что как только будет определен тип института омбудсмана, отвечающий всем жизненно важным реалиям государства, необходимо и в дальнейшем работать над совершенствованием модели для того, чтобы приспособить ее к законодательной базе и социальным, культурным и политическим условиям данной страны.
[1] См.: Kessing P.V. Implementation of the Western Ombudsman Model in Countries in Democratic Transition / National Human Rights Institutionsю -Danish Center for Human Rights, 2000. - P. 96
[2] См.: Kessing P.V. Implementation of the Western Ombudsman Model in Countries in Democratic Transition. P. 94.
[3] См.: Национальные омбудсманы (свод правовых положений) .- Варшава, 1999. - С.394.
[4] См.: Соколов А.Н., Трумпель К.Б. Парламентский омбудсман: генезис, функционирование, тенденции развития. – Калининград: Балтийский институт экономики и финансов, 2000. -- С. 36.
[5] См.: Национальные омбудсманы (свод правовых положений). С. 395.
[6] См.: Роблес А.-Х. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). – М.: «Ad Marginem», 1997. – С. 73.
[7] Rowa D. The Ombudsman Plan: The Worldwide Spread of an Idea. Rev. 2nd ed. - Lanham: University Press of America, 1985. - P. 27.
[8] Речь Я.Содермана, Омбудсмана Евросоюза, 4 июня 1997 г. в честь 20-летия Австрийской коллегии омбудсманов, Вена, Австрия.
[9] См. например Kessing P.V. Implementation of the Western Ombudsman Model in Countries in Democratic Transition. P. 129.
[10] См.: Национальные омбудсмены (свод правовых положений). С. 383
[11] См.: Общая теория прав человека. – М., 1996. – С. 374.
[12]См.: Kessing P.V. Implementation of the Western Ombudsman Model in Countries in Democratic Transition. P. 131
[13] См.:Kessing P.V. Implementation of the Western Ombudsman Model in Countries in Democratic Transition. P. 131
[14] См.: Jacoby D. Protecteur du citoyens du Quebec (Canada) // Conference internationale «L"ombudsman: universalisme et perticularites de l"institution» 8-9 septembre 2000, Beyrouth, Liban
[17] См.: Носырева Е.И. Особенности института омбудсмена в США. Право и политика.
[18]См.: Соколов А.Н., Трумпель К.Б. Парламентский омбудсман: генезис, функционирование, тенденции развития. С. 32-66.
[19] См.: Бойцова В.В. Формирование института омбудсмена в России. // Правоведение. 1994. №5-6. С. 35.
[20] См.: Бойцова В.В. Формирование института омбудсмена в России. С. 35.