Качественная модернизация общества и политического строя Российского государства должна происходить на твердой конституционной основе, на базе Конституции Российской Федерации 1993 года. Существенное повышение роли и значения конституционных принципов и норм в правовой системе Российской Федерации, в общественно-политической и государственной жизни, формирование конституционно-правового мировоззрения, общественного и индивидуального сознания и культуры в целом – есть объективная потребность, тенденция и условие любых социальных и правовых реформ.
Необычайно актуально звучат сегодня слова французского правоведа Марселя Прело : «Знание национального конституционного права необходимо юристу любой специальности; вместе с тем оно привлекает внимание и прочих граждан. Во все эпохи и, особенно в наше время правовые институты подвергаются критике зачастую по невежеству. Все граждане и в особенности те из них, кого благодаря их образованию причисляют к избранной части общества, должны изучать эти институты для правильного их применения, добросовестной оценки и, в случае необходимости, целесообразного реформирования. Конституционное право является по преимуществу опорой в деле воспитания гражданственности, которое столь же необходимо демократии для умственного развития, как добродетель для нравственного совершенствования»[1].
Поскольку Конституция представляет собой юридическую основу политической системы и правопорядка страны, последовательная реализация конституционных положений абсолютно необходима для функционирования всех общественных институтов, а, следовательно, для нормального существования всего общества. Напротив, слабость конституционализма, несоблюдение, неисполнение хотя бы части норм, а тем более принципов Конституции, какими бы благими целями это ни обосновывалось, неизбежно порождает тенденции к отказу от демократических методов правления, к хаосу и разрушению страны. Проводя конституционные преобразования, необходимо помнить о базовых ценностях конституционного строя. Одной из них является глава Конституции о правах и свободах.
Конституция РФ (ст.2) рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Уважение к личности и ее защита являются неотъемлемым атрибутом конституционного государства, его обязанностью и основным принципом конституционализма. «Таким образом, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью является фундаментальной нормой конституционного строя Российской Федерации, образующей основу не только конституционно организованного общества, но и правовой защиты этого общества от возрождения попыток подавления личности, ущемления ее прав, игнорирования индивидуальных интересов и потребностей людей»[2]. В связи с этим необходимо уделить особое внимание проблеме соотношения публичного и частного интересов в системе конституционализма.
Как отмечает Г.В. Мальцев : «основной материальный источник, определяющий соотношение частного и публичного права, лежит в конечном счете не в самой рыночной экономике и не в области его правового регулирования, а в устроении связей гражданского общества и государства, экономического и политического порядка, положении человека и гражданина в системе социальных отношений»[3].
Сочетание и взаимодействие личного и общественного имеет фундаментальное значение для понимания всего комплекса социальных проблем. Эта проблема имеет особо важное значение для нашей страны, которая в результате глубоких формационных преобразований, охвативших все сферы социальной действительности, продолжает реформирование различных сторон общественной жизни. Необходимость решения проблемы взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива является важнейшей задачей современного Российского общества. Речь идет по существу об определении ценности личности и общества, государства, иных форм коллективного бытия друг для друга, что в социологии выступает как проблема соотношения интересов общества и личности, а в юриспруденции – прав и обязанностей гражданина и государства, нации, народа, иных форм коллективного сосуществования людей.
Закон равновесия индивидуального и коллективного находит отражение в современном конституционализме в виде трех идей – власти, суверенитете и свободе личности, в том числе охватывающих организацию федеративных отношений и конституционное регулирование собственности, - непременное условие прочности конституционного строя и стабильности самой Конституции.
Народ является субъектом конституционно-правовых отношений. Правосубъектность народа коренится в его суверенитете и учредительном характере народовластия. Народ, осуществляя свой суверенитет, выступает в конституционно-правовых отношениях в основном через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года своим появлением способствовал возобновлению и усилению многолетней теоретической дискуссии о месте местного самоуправления в системе основ конституционного строя России.
Данная тенденция прослеживается в основной идеи закона – как встраивании местного самоуправления в систему государственной власти. Закон подробно определил порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, их осуществления, а также контроля за выполнением переданных полномочий, включающего возможность давать прямые обязательные предписания органам местного самоуправления в случаях нарушения ими закона.
Представляется, что острота проблемы соотношения государственной власти и власти местного самоуправления сегодня не в том, какова природа муниципальной власти, т. е. является ли она разновидностью государственной власти или это власть общественная. Основные проблемы местного самоуправления связаны с отсутствием оптимального механизма взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления, неблагоприятной финансово-экономической ситуацией в стране, неумением органов местного самоуправления эффективно использовать свои административные и финансово-экономические ресурсы, неразвитостью общественного контроля на местах, форм общественного самоуправления граждан.
Мы не можем согласиться с мнением некоторых авторов о том, что нет необходимости вносить изменения в Конституцию Российской Федерации, чтобы разрешить эти вопросы, а проблемы местной власти необходимо решать в рамках текущего законодательства, не затрагивая основополагающие конституционные положения о местном самоуправлении[5].
Однако, остается проблема соответствия норм Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003. Конституционная модель местного самоуправления, которая заложена в Российской Конституции, а в частности, (ст. 12 Конституции Российской Федерации): «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» противоречит некоторым положениям Основного Закона. Предстоящая реформа местного самоуправления ставит вопрос если не о полном, то, во всяком случае, о частичном пересмотре конституционной модели местного самоуправления. Речь идет о встраивании органов местного самоуправления в систему государственной власти. Реформируя местное самоуправление, необходимо либо уточнить Конституцию, обеспечивая легитимность перемен устройства местной власти, либо готовиться к защите действующей в Конституции модели местного самоуправления со стороны Конституционного Суда РФ.
В юридической литературе также есть мнение о том, что отказ от нынешней конституционной модели местного самоуправления, новая перестройка местной власти нанесут непоправимый ущерб государственному строительству, приведут к дезорганизации власти, утрате ориентиров ее развития и демократизации[6].
Дело в том, что самоуправление не рождается вдруг и его нельзя объявить в одночасье каким-то правовым актом или волевым решением. Законодательство способно лишь создать условия для длительного процесса самоорганизации народа. Помимо соответствующего правового оформления, местное самоуправление требует длительного эволюционного накопления совокупности предпосылок социально-экономического характера, определенной исторической преемственности и культуры.
Теория самоуправления у нас изучена недостаточно. В основном современное понимание самоуправления в нашей стране происходит как властного. На самом деле есть и другие виды самоуправления. Любая общественная организация – это самоуправление людей, которые организовались и самостоятельно решают свои задачи.
Главная проблема нового Закона о местном самоуправлении – это излишняя унификация и полная детализация Закона от 6 октября 2003 года, не учитывающая специфику регионов России – европейской ее части и окраин. Если обратиться к нашей истории, то царская реформа местной власти 1864-1870 гг касалась только европейской части, там создавалось земское и городское самоуправление.
Еще в XIX веке в основу царских реформ 1864 года была положена «общественная» или «хозяйственная» теория, краеугольным камнем которой являлось утверждение о том, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства, поэтому за местными учреждениями должно оставаться право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел[7]. К сожалению, Федеральный Закон от 6 октября 2003 года не создает благоприятных условий для самоуправления, так как не дает достаточно сильной мотивации жителей к самоуправлению. Новый Закон усредняет местное самоуправление, поскольку не оставляет возможностей для конструирования каких-то оригинальных решений в осуществлении местного самоуправления как в организационном ключе, так и в компетенционных вопросах. Главное, необходимо понимать, что вторжение государственной власти в компетенцию местного самоуправления должно происходить не ради вторжения как такового, а ради защиты прав и свобод человека и гражданина – это один из приоритетов конституционализма.
Одним из важных направлений развития местного самоуправления, муниципальной демократии является формирование территориального общественного самоуправления. Это обусловлено следующими факторами. Во-первых, местное самоуправление предполагает инициативу, самоорганизацию граждан. Территориальное общественное самоуправление – первый и необходимый шаг в этом направлении. Оно представляет собой «питательную среду» для системы местного самоуправления, ее корневую основу. Во-вторых, развитие сильного и эффективно действующего территориального общественного самоуправления позволяет в определенной мере компенсировать недостатки той территориальной организации местного самоуправления, которая свойственна многим субъектам Федерации и характеризуется тенденцией формирования крупных муниципальных образований. В-третьих, территориальное общественное самоуправление должно выступать важной составной частью муниципальной деятельности, направленной, прежде всего, на создание благоприятной среды обитания, жизнедеятельности населения муниципальных образований. В связи с этим очень важна поддержка органами местного самоуправления различных форм и структур территориального общественного самоуправления, делегирование органам территориального общественного самоуправления отдельных муниципальных полномочий, определение круга вопросов, решение по которым должно приниматься лишь по согласованию с органами территориального общественного самоуправления.
В территориальном общественном самоуправлении наиболее отчетливо видна двойственная природа местного самоуправления – публичной власти и гражданского (общественного) самоуправления. Будучи частью системы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление уже не обладает собственной компетенцией публичной власти, а если и обладает властными полномочиями, то лишь в той степени, в которой делегирует ему эту власть муниципальное образование. Самоуправление представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования[8]. Отсюда можно сделать вывод о том, что без самоорганизации немыслимо самоуправление, т.е. такой признак, как самоорганизация, обязательно должен присутствовать в системе местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление представляет собой самоорганизующуюся систему. Она включает в себя общие собрания (сходы), конференции жителей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии, органы территориального общественного самоуправления, иные органы самоуправления населения по месту жительства[9]. Таким образом, территориальное общественное самоуправление является одной из основ всей системы местного самоуправления.
Нормальное взаимодействие власти и общества – необходимое условие политической стабильности и процветания каждой страны, потому что коренные вопросы ее развития, государство не в состоянии решить без поддержки общества, а общество не может решить без поддержки власти. Ни одна реформа не может быть осуществлена только силами бюрократии, в то же время, общество без участия государства бессильно провести необходимые ему реформы: для этого нужны административный, властный ресурс, а также материальные средства, получаемые от налогов, которыми распоряжается государство. На современном этапе государственного строительства в России в центр государственного управления и административно-правового регулирования выдвигаются отношения государства с гражданским обществом, а приоритетными являются права и свободы человека и гражданина[10].
Важной особенностью современного периода стало то, что в России возникла парадоксальная ситуация, которая определяется противоречием между слабостью государства… и гипертрофией государственного аппарата, фактически неподконтрольного общественности и парламенту[11].
Проблема «государственная служба и гражданское общество» была впервые четко обозначена в Концепции реформирования системы государственной службы в РФ[12] от 15 августа 2001 года. Соответствующие положения Концепции получили развитие в федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)»[13]. В преамбуле Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 года, которым она была утверждена, специально подчеркивается направленность программы на развитие гражданского общества.
«Программным» целям и задачам должна подчиняться вся деятельность государственного аппарата, всех ветвей власти, они выступают правовым ориентиром, своего рода каркасом для создания и развития новых институтов государственности.
В качестве фактора, который должен обеспечить реальное начало реформы государственной службы и ее успешное проведение, в литературе называется давление со стороны гражданского общества[14], но такое давление возможно ожидать лишь в государстве с устоявшейся системой демократических институтов. То состояние гражданского общества, имея ввиду развитость его структур, которое существует в постсоветской России, пока не может оказывать сколько-нибудь реального давления на политическое руководство страны. В такой ситуации сама власть вопреки всем известным концепциям гражданского общества и правового государства вынуждена стимулировать участие граждан в общественной жизни[15]. В этом есть феномен современной России, где государство, его аппарат оказываются той силой, которая создает условия для формирования структур гражданского общества. Другими словами, институты гражданского общества насаждаются в большей степени государством.
Данная проблема порождает противоречие между способом формирования гражданского общества и его предназначением, как структуры саморегуляции общества, сутью которого является равноправный диалог с властью.
Данную проблему возможно разрешить в рамках Концепции реформирования системы государственной службы РФ. По мнению А.А. Гришковца, в основу взаимодействия государственной службы и гражданского общества должны быть положены два базисных принципа: принцип служения государству и принцип открытости и гласности в осуществлении государственной службы[16].
Обществу и гражданину служит собственно государство в лице его конституционных органов власти, которые несут перед ним ответственность, прежде всего политическую. В рамках реформы государственной службы нужно вести речь не о замене так называемой «государевой» службы на службу «подлинно гражданскую», а об организации подлинно государственной службы. Такая служба предполагает стабильное положение самого государственного служащего. Еще видный дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов отмечал, что только вполне уверенный в прочности своего положения чиновник может всецело отдаться добросовестному служению своему долгу[17]. Дополнительным фактором стабильности будет развитие конкурсных начал при замещении государственных должностей.
Принцип гласности в осуществлении государственной службы как выражение демократических преобразований, происшедших в государственном аппарате, впервые был возведен в ранг нормы права в ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»[18]. Правда, позднее данный принцип не вошел в число основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, закрепленных в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003 года[19]. В данном Федеральном законе появился новый комплексный принцип: открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.
Для того чтобы, данные принципы не остались только на бумаге необходимо создать формы контроля гражданского общества в сфере государственной службы. В современном законодательстве и специальной литературе выделяют четыре такие основные формы:
- привлечение представителей структур гражданского общества к работе коллегиальных образований в сфере государственной службы (конкурсные, квалификационные, аттестационные и другие комиссии);
- вовлечение представителей структур гражданского общества в экспертно-консультативную деятельность в сфере государственной службы;
- согласование со структурами гражданского общества решений по кадровым вопросам в системе государственной службы;
- создание общественных организаций контроля[20].
Не останавливаясь подробно на каждом из них, отметим лишь, что порядок привлечения представителей структур гражданского общества должен быть достаточно четко прописан, а работа с ними должна стать одним из важных направлений повседневной деятельности любого органа государственной власти, исходя из его компетенции.
[1] Прело Марсель. Конституционное право Франции. – М., Изд. Иностранной литературы. 1957. С.24.
[2] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. – М.: Юристъ, 2003. С. 141.
[3] Мальцев Г.В. К вопросу о частном и публичном в праве. // В сб. Право и гражданское общество в современной России. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. – М.: Изд-во РАГС, 2003. С.121.
[4] Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII – начало XX в.): Учеб. Пособие. – М.: Изд-во РУДН, 1999. – С. 5.
[5] Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления («круглый стол»). // Государство и право. 2004. №3. С. 36-40.
[6] Там же, С. 48.
[7] ПСЗРИ. Т. XXXIX. №40457.
[8] Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 118.
[9] Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»/ Под ред. Ю.А. Тихомирова. – М., 2000. С. 166.
[10] См.: Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права. // В сб.: Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития). М., 2003. С.3-4.
[11] См.: Зеленко Б.И. Политические партии и гражданское общество в РФ (некоторые политико-правовые аспекты) // Право и политика. 2003. №3. С.57.
[12] См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в РФ. – М., 2003. С.429-458.
[13] См.: Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)» от 19 ноября 2002 года // Собрание законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
[14] Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. – М., 2003. С. 22.
[15] См.: Зеленко Б.И. Политические партии и гражданское общество в РФ (некоторые политико-правовые аспекты) // Право и политика. 2003. №3. С. 58.
[16] Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России). //Государство и право. 2004., №1. С. 26.
[17] См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. СПб., 1892. С. 284.
[18] См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
[19] См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
[20] Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России). //Государство и право. 2004., №1. С. 31.
[21] Мамут Л. Конституция и реальность// Право и жизнь. – М., 1999. № 2 (27). С. 72.
Мамитова Наталия Викторовна
докторант кафедры государственного строительства
и права РАГС при Президенте РФ
кандидат юридических наук, доцент