М.И. Лепихов,
к.и.н., доцент кафедры государственного
строительства и права РАГС
Некоторые проблемы конституционно-правового обеспечения
социальной защиты населения Российской Федерации
В последнее 10-летие наблюдаются стойкие вымирание населения (прежде всего государствообразующего этноса - русских) и падение рождаемости, что ставит под угрозу само существование Российского государства: объективно исчезает носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации - ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Главные причины процесса депопуляции - экономическое неблагополучие, бедность, неуверенность в завтрашнем дне большинства населения. Если по уровню человеческого развития, определяемому ООН (уровень здравоохранения, образования, культуры и т.д.), СССР занимал одно из первых мест в мире, то Россия сегодня - 60-е, причем падение продолжается. Усиливается дифференциация доходов: если 10 лет назад соотношение их минимальных и максимальных размеров в крайне децильных группах населения составляло 1:8, то сегодня - 1:40[1]. К этому необходимо добавить досрочное, беспрецедентное в мировой практике, возвращение страной, находящейся в экономическом коллапсе, многомиллиардного внешнего долга. Зачем власти брали и куда израсходовали огромные валютные кредиты населению не объяснили, что противоречит ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в которой, в частности, сказано: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Эти действия власти нарушили и другие статьи Основного Закона Российской Федерации. В связи со сказанным, по нашему мнению, неотложной задачей в социально-экономической политике государства (как краткосрочной, так и долговременной) должна стать выработка комплекса политико-юридических и социально-экономических мероприятий, которые бы остановили демографическую катастрофу, способствовали бы «сохранению народа».
По мнению ведущих российских экспертов, показательна в рассматриваемом аспекте модель развития Туркменистана. Она исходит из того, что «любые преобразования не должны идти в ущерб людям». Экономика здесь реформируется эволюционным путем с упором на сохранение и увеличение роли социальных программ, приоритете социальной защиты населения. Разумное сочетание рыночных и социально ориентированных механизмов обеспечивает устойчивость туркменской экономики, социально-политическую стабильность, доверие населения к реформам. На базе современных технологий динамично развиваются все отрасли народного хозяйства, в первую очередь - базовые, сокращается, в частности, на этой основе импорт продовольствия. Вчерашняя сырьевая республика расширяет список выпускаемой готовой продукции, идущей в том числе и на экспорт: например, до 90 % общего производства сжиженного газа. Как известно, многие из стран СНГ, получив независимость, набрали иностранные кредиты с отсрочкой выплаты на много лет, что сделало грядущие поколения этих государств заложниками политики нынешних руководителей. Туркменистан и его лидер С. Ниязов отказались от такой практики: они чувствуют ответственность не только перед будущим, но и настоящим, результатом чего является неуклонно повышающийся уровень благосостояния населения[2].
Одним из критериев заботы государства о достойном уровне жизни населения выступает юридическое закрепление соотношения минимального размера оплаты труда (МРОТ) и реального среднего уровня заработной платы по стране, а также величины прожиточного минимума. В соответствии с взятыми на себя Россией международными обязательствами минимальная зарплата, пенсия и другие пособия не могут быть меньше такого важного индикатора, как прожиточный минимум. В первой половине 90-х гг. международные финансовые институты (МФИ) упорно добивались от Правительства РФ определения такого основного индикатора социальной сферы, каким является прожиточный минимум, на основе которого должно быть установлено базовое (причем выше прожиточного минимума) денежное пособие. В январе 1998 г. вступил силу Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»[3], однако в федеральном бюджете 1998 г. средства на индексацию минимальной зарплаты и пособий, а также на исполнение рассматриваемого Закона заложены не были. В результате МРОТ на начало 2000 г. не превышал 1/10 прожиточного минимума, хотя МФИ выделили на эти цели не менее 1,2 млрд. долл. США. Это одно из многих свидетельств того, что причины катастрофы социальной сферы лежат внутри страны.
С одной стороны, развитие российской социальной политики, как и в других странах мира, немыслимо без активного государственного участия, а с другой, - в конкретных условиях России само государство стало основным разрушителем социальной сферы. Выход из этого заколдованного круга один - укрепление самого государства, что при реальном всевластии бюрократии, крайне не заинтересованной в таком решении вопроса, является весьма трудным делом[4].
Правительство Российской Федерации сегодня считает, что МРОТ может составлять менее 21,6 % от величины прожиточного минимума (хотя этот минимум соответствует физиологическому, т.е. обеспечивающему индивидууму только элементарное биологическое выживание), а уравнивание этих величин - возможным лишь через 6-7 лет. Величина прожиточного минимума рассчитывается на основании потребительской корзины. Срок действия Федерального закона «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации»[5] продлевался 3 раза (т.е. величина этой корзины остается неизменной уже 3 года). Подобное происходит на фоне значительного роста коммунальных платежей и цен на основные товары народного потребления. Как это соответствует ч. 1 и 2 ст. 7 Конституции Российской Федерации? Хотя широко известно, что еще в 70-е годы прошлого века утвержденный в СССР минимальный уровень заработной платы на 40 % превышал величину прожиточного минимума. В США сегодня величина федерального прожиточного минимума составляет 50 % от размера средней заработной платы. К этому надо добавить, что в странах Европейского Экономического Союза и США 75 % населения с самым низким уровнем дохода получают поддержку за счет трансфертных платежей и льготного налогообложения.
Необходимо отметить, что Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» также являет собой пример серьезных упущений при его разработке и принятии. Так, одно из базовых понятий Закона - «среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина)» было внесено в него дополнительно почти через 3 года после принятия. Неразрывно связанный с этим и другими законодательными актами Федеральный закон «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи»[6] принят только в 2003 г. Реальное решение проблем социальной защиты населения практически невозможно в условиях набирающего силу процесса замены комплексных правовых механизмов социальной защиты населения только на финансово-экономические, т.е. государство свои обязанности в этой сфере перекладывает даже не на Правительство Российской Федерации в целом, а на отдельные федеральные ведомства, которые не заинтересованы в достижении конкретного конечного результата - обеспечения достойного уровня жизни каждому.
Усиление социальной защищенности населения неразрывно связано также с конкретной правовой регламентацией деятельности всех органов власти в этой сфере - от Правительства Российской Федерации до органов местного самоуправления, а также должностных лиц всех уровней и рангов. Строительство социального государства предполагает, что законодатель должен не только заботиться о содержании регулируемых социально-правовых отношений, но и устанавливать четкие процедуры, регламентирующие реализацию конституционных прав граждан. Улучшению сложившегося положения, по нашему мнению, могла бы способствовать реализация предложения о разработке и принятии федерального закона «Об ответственности Правительства Российской Федерации за поддержание достойного уровня жизни населения России».
Другая важная проблема - чрезвычайно большое количество нормативно-правовых актов, регулирующих социозащитную сферу. В середине 2001 г. на территории РФ действовало 1737 законов, имевших самостоятельный предмет регулирования, т.е. без учета законов о внесении изменений и дополнений, которых в несколько раз больше. Если исключить 594 закона по международным вопросам (ратификация), то из оставшихся 1143 законов 39 % законов решали различные вопросы социальной политики[7]. В сложившейся ситуации все чаще поднимается вопрос о кодификации этого правового массива, результатом которой, по мнению многих исследователей, должно стать создание Социального кодекса Российской Федерации. По нашему мнению, подобные предложения могут быть реализованы в отдаленном будущем. Дело в том, что рассматриваемые законы и другие нормативные акты правового регулирования социозащитной сферы принимались и принимаются при отсутствии не только теоретической концепции Российского государства как социального государства (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ), но и позитивной долговременной государственной социально-экономической политики. Разработка Социального кодекса или другого подобного кодифицированного акта в этой сфере будет возможна лишь после того, как само государство, все его социальные институты, все ветви и уровни власти будут крепки и эффективны, а законодательство стабильно и направлено на реальное обеспечение достойного уровня жизни всему населению страны («благосостояния для всех»). Экономико-политическое развитие страны неразрывно связано с социальным и наоборот. Эффективность и динамизм этого развития зависят прежде всего от ответственности сил, определяющих механизмы реализации конституционных положений и обеспечивающих социальную и политико-юридическую интеграцию общества. К этим силам, в первую очередь, относятся государственные органы, муниципальные власти, негосударственные организации, работодатели и работники.
Как известно, Европейская социальная хартия (пересмотренная) от 3 мая 1996 г. (далее - ЕСХ) наряду с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ратифицирована Российской Федерацией в 1998 г.) составляют единый механизм защиты прав человека в Европе. ЕСХ не только провозгласила права и свободы человека в социальной сфере, но и, это главное, ввела механизм контроля, гарантирующий соблюдение указанных прав государствами-участниками. В этом механизме задействованы Международная Организация Труда (МОТ), профессиональные союзы, объединения работодателей и неправительственные организации. Российская Федерация 14 сентября 2000 г. подписала Европейскую социальную хартию и сегодня на повестке дня - ее ратификация Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
Специфика ЕСХ состоит в том, что она может быть ратифицирована по частям при учете следующих требований: 1) признания перечисленных в части I Хартии прав и принципов (их 31) в качестве цели внутренней политики и создания условий, обеспечивающих эффективное их осуществление; 2) ратификации минимум 6 из 9 (фиксированных) статей части II ЕСХ; 3) в дополнение к указанным статьям общее число ратифицированных статей и пронумерованных пунктов должно составлять не менее соответственно 16 и 63 (всего в Пересмотренной ЕСХ 31 статья и 85 пунктов) с возможностью последующего их увеличения государством-участником.
Исследование независимых экспертов, проведенное в 1996-1998 гг., показало, что уровень гарантий, предоставляемых российским законодательством, в значительном числе случаев соответствует уровню, закрепленному Пересмотренной Европейской социальной хартией. При ратификации Хартии Российской Федерацией наибольшие трудности могут возникнуть по обязательствам соблюдения Европейского кодекса социального обеспечения и Европейской конвенции о социальной и медицинской помощи (реализация норм этих документов предусмотрена ст. 12 и 13 ЕСХ), а также при соблюдении обязательств в отношении работников-мигрантов[8].
Необходимо учитывать и другие негативные обстоятельства, порождаемые действиями государственной власти. Так, например, замена страховых взносов на налоговый платеж (единый социальный налог) с одновременным снижением ставок без обоснованного прогнозирования финансовых потребностей и возможностей системы социальной защиты населения негативно отразится на обеспечении по ее отдельным видам. Это привело уже к ликвидации, начиная с 2003 г., финансирования санаторно-курортного лечения работников, что нарушает не только предратификационные (по ЕСХ) обязательства России (ч. 3 ст. 12 ЕСХ), но и действующие конституционные положения (например, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).
Некоторые специалисты считают, что присоединение России к Пересмотренной ЕСХ укрепит положение страны на международной арене и положительно скажется на внутренней политике. Такая позиция мотивируется тем, что в российской правовой системе отсутствуют акты рамочного характера, которые в комплексе раскрывали бы конституционное положение о социальном государстве, определяли бы концептуальную основу для создания единой системы социального законодательства. По мнению этих авторов, международное право, особенно в социальной сфере, изначально нацелено на рамочное регулирование, на установление зачастую не конкретных норм, а стандартов, подлежащих конкретизации и развитию в национальном законодательстве. При этом также отмечают тенденции интеграции социальных отраслей права, прежде всего, трудового права и права социального обеспечения. Исходя из сказанного, делается вывод о том, что Пересмотренная Европейская социальная хартия - тот самый недостающий системообразующий акт в области социальной политики, который свяжет воедино Конституцию РФ и остальное законодательство, позволит установить четкие ориентиры для дальнейшего проведения реформ в социальной сфере на основе стандартов Совета Европы, используя обобщенный опыт европейских государств[9].
Как известно, любое государство, подписывая международные правовые акты, принимает на себя обязательства по приведению своих национальных законодательных документов в соответствие с принципами международного права. Тем более, что в Конституции РФ прямо указано, что общепризнанные принципы, нормы международного права, международные договоры РФ являются составной частью российской правовой системы (п. 4 ст. 15), т.е. это основание для включения норм международного права в правовую систему Российской Федерации. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то, как гласит Конституция РФ, применяются правила международного договора. По мнению ряда юристов, международные правовые нормы выполняют роль ориентира (стандарта) для национального права в сфере соблюдения прав человека законодательными и правоприменительными органами, а международные источники социального права, включаемые в национальное законодательство, призваны способствовать усилению гарантий социальной защищенности всех категорий населения.
Однако при этом, по нашему мнению, необходимо иметь в виду следующее. Исторически сложилось так, что сторонники примата международного права чаще всего представляли интересы сильных держав, которые в течение длительного времени оказывали значительное влияние на развитие международного права и в силу этого в определенном смысле являлись международными законодателями[10].
По мнению Е.Т. Усенко, «обнаружившиеся еще в 70-е годы прошлого века попытки внедрить в отечественную международно-правовую доктрину концепцию примата международного права (под предлогом якобы нового слова в науке) были одним из симптомов и проявлений начала разложения советской государственности». Субъективно они представляли собой реакцию на «идеологизированную выхолощенность» советского законодательства в области политических прав человека, трудовых отношений, многих гражданских прав. Объективно же они были направлены против государственного суверенитета страны». Международное право может весьма позитивно воздействовать на развитие национального права и национальную государственность, «если это воздействие осуществляется через и при посредстве самого национального права». Но международное право (его «стандарты») может использоваться и «как идеологическое средство расшатывания, и даже разрушения государственно-правовой системы страны, чему новейшая история, в том числе и отечественная, дает убедительные примеры[11].
В этой связи необходимо заметить, что в законодательстве ряда государств установлены гарантии того, что при применении норм международного права не будет нарушен государственный суверенитет (ст. 55 Конституции Французской Республики, ст. 25 Конституции ФРГ и др.). Как известно, Российская Федерация ратифицировала сотни международных договоров и конвенций. Так, в 1990 г. Россия присоединилась к международной Конвенции по правам ребенка (1989 г.). Показателен тот факт, что из 193 государств, существующих в мире, 191 - участники этой Конвенции, кроме Сомали и Соединенных Штатов Америки. В США за более чем 200-летнюю историю существования американского государства выработаны основополагающие принципы, позволяющие существенно упорядочить процесс взаимодействия международного и внутреннего права. Использование этих принципов в повседневной деятельности судебных и других правоприменительных органов вносит необходимые стабильность и предсказуемость в процесс применения норм международного права в рамках правовой системы США[12].
По-нашему мнению, предложение сделать Пересмотренную ЕСХ «системообразующим актом в области социальной политики, который свяжет воедино Конституцию Российской Федерации и остальное законодательство» противоречит в целом положению о конституционно-правовой политике государства как системной деятельности органов власти, а также негосударственных организаций по созданию эффективного механизма социозащитного конституционно-правового регулирования как необходимого условия конституционного развития страны. Конституционно-правовая политика, естественно, не может не основываться на общепризнанных нормах международного права и ориентирует общество и государство на формирование эффективной правовой системы общества, стержнем которой выступает именно Конституция. Конституционно-правовая политика призвана организовать процесс конституционного строительства России, и в первую очередь в социальной сфере, т.к. он не может протекать стихийно когда речь идет о благополучии народа[13].
Очевидно, рассматриваемое предложение принижает роль Основного Закона Российской Федерации, что нельзя признать приемлемым. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а в рамках этой единой правовой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Основного Закона[14]. Речь должна идти, по нашему мнению, о неуклонном соблюдении конституционных положений, основанном на усилении ответственности и государства, его должностных лиц и отдельных граждан. Это позволит в конечном итоге, ориентируясь на общие стандарты Пересмотренной Европейской социальной хартии, учитывая опыт передовых стран, сформировать эффективную национальную модель социальной защиты населения, базирующихся на положениях Конституции Российской Федерации.
Сегодня на первый план выдвинулись социальные проблемы, связанные с вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию (ВТО). По мнению Минэкономразвития России, расчет экономических последствий вступления в ВТО объективно невозможен. К тому же опыт вступления в ВТО других государств (например, Китайской Народной Республики) игнорируется, что может обойтись стране чрезвычайно дорого. Эта акция, как считают специалисты, означает проведение нового крупномасштабного эксперимента в социально-экономической сфере без какой-либо оценки его последствий. Создается впечатление, что акт вступления в ВТО рассматривается некоторыми высшими чиновниками не с точки зрения потребностей развития России, а, прежде всего, с позиций интересов глобализаторов мира.
Сказанное подтверждает справедливость наблюдения о том, что современный человек живет в мире «институтуционализированной лжи», общепризнанной, существующей с согласия множества политических сил и организаций, поощряемой безответственностью, безнаказанностью, прикрываемой официальными и широко почитаемыми правами человека - свободой слова, печати, выражения мнений и т.п. При этом в российском обществе все активнее насаждается плутократическая идеология, чуждая менталитету и этике большинства населения России[16].
Государство должно создать финансовую базу и организационные структуры для реализации гражданами своего конституционного права на социальную защиту. Как известно, бюджет государства - «венецианское зеркало» оформления его политического и социально-экономического курса. Очевидно, что федеральные бюджеты Российской Федерации, утверждаемые ежегодно в последнее десятилетие, искусственно «суживаемые», не позволяют всерьез говорить о социальном государстве и реализации им конституционного требования - создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. (ч. 1 ст. 7).
Усиливается, к сожалению, новая тревожная тенденция в финансовой политике государства: сознательное формирование и утверждение бюджета с профицитом. Профицит в российском понимании - это не что иное, как сокрытие значительных средств, использование которых должным образом не урегулировано Бюджетным кодексом Российской Федерации, устранение контроля налогоплательщиков за огромными финансовыми ресурсами, т.е. это деньги граждан-налогоплательщиков, изъятые из экономики. Величина профицита в проекте федерального бюджета на 2003 г. составляла примерно половину расходов на социальную сферу[17]. Вот где государство скрывает возможности для повышения благосостояния вымирающего народа. Хорошо известно, что истинно демократическое по содержанию право должно утверждаться через укрепление социально-экономического базиса общества, усиление действенности правовых норм, а также разъяснение смысла и назначения нормативных предписаний всем членам социума. Неразрывная связь экономики и права очевидна: от уровня развития экономики зависит стабильность демократических государственных институтов, а в конечном итоге, - выполнение в полном объеме обязательств государства перед гражданами. Очевидно, что здесь речь идет о наполнении реальным содержанием социально-экономических функций государства, конкретно прописанных в Конституции РФ. Это имеет важнейшее значение для функционирования механизмов конституционного регулирования общественных отношений, в первую очередь - социозащитных. Совершенствование социального законодательства как средства защиты прав граждан есть одна из главных задач государственной власти.
В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15) провозглашено ее прямое действие (в советских конституциях, как и в конституциях большинства зарубежных государств, это положение не закреплено). Осуществление прямого действия Конституции будет являться подлинной гарантией ее действенности и верховенства в системе нормативных правовых актов. Однако несмотря на это, широко распространена и даже усиливается тенденция понимания Конституции как особого рода идеала[18], а ее базовые положения, прежде всего, определяющие социальную защиту населения, все чаще характеризуют как «конституционные идеалы».
Исследования выявили важнейшие аспекты прямого действия Конституции. При этом, разумеется, необходимо учитывать тот факт, что некоторые статьи Конституции РФ носят декларативный характер, т.к. не созданы условия для их претворения в жизнь (ст. 7, ч. 1 ст. 38, ч. 2 ст. 40, ч. 2 ст. 41 и др.). В то же время принцип прямого действия Конституции предполагает необходимость создания правового механизма ее реализации. Этот механизм до настоящего времени не выработан. Ряд положений Конституции просто игнорируется, что в свете ее прямого действия и верховенства просто недопустимо.
Исходя из содержания п. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации, а также определения - «народ - население государства, жители страны»[19], можно с достаточным основанием считать, что реализация конституционных прав отдельного человека и гражданина необходима не только как гарантия организации системы государственного устройства, но и реального осуществления главного предназначения государства - «сохранения народа».
[1] См.: Роик В. Задачи для актуариев//Человек и труд. 2002. № 8. С. 40.
[2] См.: Петров Ю. Туркменистан показывает пример//Российская газета. 2003. 1 апреля.
[3] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 43. Ст. 4904.
[4] Подробнее см.: Храмцов А.Ф. Международные финансовые институты и социальная политика России на рубеже нового тысячелетия // Социальная ответственность как фактор эффективного развития современного общества (европейский опыт и Россия)/ Институт Европы РАН. М., 2002. С. 139-141.
[5] Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 47. Ст. 5619; 2001. № 29. Ст. 2952.
[6] Российская газета. 2003. 9 апреля.
[7] Стенограмма семинара-совещания председателей комитетов (комиссий) по социальной политике законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на тему: «Проблемы законодательного обеспечения государственной поддержки населения Российской Федерации» (14 мая 2001 г.).
[8] О результатах исследования подробнее см.: Власов В.И., Леонов А.С., Лусенкова Е.Е., Филиппов А.А. Социальные права: Россия и Европа / Под ред. А.С. Леонова. М., 1998.
[9] Подробнее см.: Селиванов А.В., Леонов А.С. Европейская социальная хартия: вопросы ратификации и роль в развитии социального законодательства//Социальная ответственность как фактор эффективного развития современного общества (европейский опыт и Россия)/Институт Европы РАН. С. 43-49.
[10] См.: Международное право / Отв. ред. Г.И. Тункин. М., 1994. С. 128-129.
[11] Подробнее см.: Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 14.
[12] Подробнее см.: Гаврилов В.В. Действие норм международного права в правовой системе США // Журнал российского права. 2003. № 2. С. 116-127.
[13] См.: Малько А.В. Конституционно-правовая политика России: понятие и основные направления // Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 2. Саратов, 2001. С. 5-8.
[14] См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1997. С.58.
[15] См.: Российская газета. 2003. 20 февраля.
[16] См.: Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999. С. 331-332, 347.
[17] См.: Воронин Ю. Профицитный бюджет противоречит интересам граждан // Российская Федерация сегодня. 2002.. № 19. С. 66.
[18] См., например: Мамут Л.С. Конституция и реальность // Конституция как фактор социальных изменений. М., 1999. С. 45.
[19] См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1991. С. 389.