Савченко Л.В.,
соискатель кафедры государственного
строительства и права
Опыт использования техники систематизации
законодательства в субъекте Российской Федерации
(На примере Кемеровской области)
Законотворчество субъектов Российской Федерации существует уже на протяжении почти 10 лет, с того момента, когда Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые закрепила законотворчество субъектов Российской Федерации как самостоятельный юридический феномен. Темпы этой законодательной деятельности очень высоки. Создаются сотни законов, которые существенно дополняют правовое регулирование Федерации. Поэтому уже сегодня необходимо заниматься упорядочением действующей нормативной базы субъектов Российской Федерации, которая увеличивается весьма быстрыми темпами. Иначе в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права.
Первый закон в Кемеровской области был принят законодательным (представительным) органом государственной власти Кемеровской области в мае 1994 г. В настоящее время общее число принятых законов насчитывается в количестве 630 законов. Уже сейчас достаточно сложно ориентироваться в этой массе нормативных актов.
Систематизация законов Кемеровской области включает в себя 5 форм правовой деятельности: журнальный учет, картотечный учет, издание «Законодательного вестника Совета народных депутатов Кемеровской области», издание Свода законов Кемеровской области.
Журнальный учет – наиболее простой вид учета законодательства, который заключается в фиксации реквизитов законов в журнале. Такой учет ведется по хронологическому принципу и все законы, принимаемые в Кемеровской области, регистрируются в журнале по датам их принятия. Конечно же, возможности журнального учета довольно скромны, и по мере возрастания количества принятых законов, использовать такой вид учета ведения справочной и исследовательской работы будет затруднительно.
Помимо журнального учета законодательных актов в Кемеровской области ведется картотечный учет, который заключается в создании системы карточек с зафиксированными в них реквизитами законов области (заголовок закона, дата принятия, место его официального опубликования, регистрационный номер). Поиск соответствующих карточек осуществляется ручным способом. Преимущества картотечного учета перед журнальным заключается в том, что он обеспечивает возможность оперативно производить коррективы в карточках на основании последующих изменений внесенных в помещенный на карточке закон области. Карточки располагаются по предметному принципу в хронологическом порядке.
В настоящее время все более активно используется автоматизированный учет законов области на базе применения компьютерной техники.
Помимо перечисленного учета законов Кемеровской области в области издается сборник нормативных правовых актов «Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области». Это официальное издание, в котором в хронологическом порядке печатаются законы Кемеровской области, постановления Совета народных депутатов Кемеровской области, как нормативного, так и ненормативного характера.
Издаваемые законодательные вестники рассылаются во все органы государственной власти находящиеся на территории Кемеровской области, в Государственную Думу Российской Федерации, Совет Федерации, в законодательные (представительные) органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации, Прокуратуру Кемеровской области, публичные библиотеки, органы местного самоуправления и др. За период активной законотворческой деятельности в Кемеровской области скопилась достаточно большая масса законов.
Динамика принятия законов в Кемеровской области за период с мая 1994 по октябрь 2003 г.
|
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
Всего |
|
Принято законов |
6 |
14 |
3 |
45 |
65 |
85 |
109 |
133 |
112 |
58 |
630 |
|
Изменено |
- |
1 |
1 |
12 |
11 |
17 |
17 |
17 |
7 |
- |
83 |
|
Отменено |
2 |
7 |
2 |
12 |
21 |
20 |
13 |
8 |
4 |
1 |
90 |
|
Действуют |
4 |
7 |
1 |
33 |
44 |
65 |
96 |
125 |
108 |
57 |
540 |
Из 630 принятых законов 298 законов об отмене или о внесении изменений и дополнений.
Хотя правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования, необходимость в стабильности действующего законодательства все же существует. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших объективно обуславливают упорядочение всех действующих нормативных актов, приведение в определенную научно обоснованную систему.
Очень остро встают проблемы удобства восприятия гражданами правовой информации, прежде всего законодательство должно быть удобно для тех, кто должен им руководствоваться. Это относится и к динамичности действующего законодательного массива, имея в виду, что руководствоваться постоянно меняющимися правилами крайне сложно, даже если они изменяются в лучшую сторону.
Проанализировав ситуацию с достаточно частым изменением законодательства, которая значительно затрудняет его применение, Совет народных депутатов Кемеровской области принял постановление № 1164 от 18 июля 2001 г. «О подготовке к изданию Свода законов Кемеровской области», согласно которому в целях упорядочения и усовершенствования областного законодательства, обеспечения его стабильности было признано целесообразным и необходимым издание Свода законов Кемеровской области – официального систематизированного полного собрания действующих законов Кемеровской области. Была образована комиссия по подготовке к изданию Свода законов Кемеровской области.
Своды законов имеются во многих государствах. Появление издания подобного типа с положительной стороны характеризует состояние законодательства в той или иной стране, свидетельствует о его высоком качестве. Обычно своды – это весьма авторитетные источники права, удобные для пользования и потому очень популярные. Они применяются как в процессе изучения действующего законодательства, так и в целях его применения.
Вопрос о необходимости создания Свода законов Российской Федерации периодически обсуждается в средствах массовой информации начиная с середины 90-х гг. ХХ в. Эта тема волнует не только многих юристов – как видных ученых, так и специалистов практиков, но и экономистов, финансистов, социологов, представителей других профессий.
Цель такой систематизации – это дальнейшее развитие и упорядочение законодательства. Ведь при подготовке к изданию Свода законов весь законодательный массив нужно определенным образом классифицировать, подвергнуть необходимой обработке, отсекая ненужные акты, не прошедшие проверку практикой, устранить пробелы, устарелости, выработать необходимые рекомендации для участников законодательного процесса по дальнейшему развитию законодательства. Кроме того, издание Свода законов на разъемных листах делает простой и легкой процедуру замены отмененных законов на вновь принятые законодательные акты. Вместе с тем законодательных актов с каждым днем становится все больше и больше, поэтому без классификации не обойтись, что опять же является положительным доводом в пользу создания Свода законов. Опять же отсутствие системного подхода в вопросах законодательной деятельности приводит к постоянным ошибкам в вопросах правотворчества и правоприменения. Учитывая вышеизложенные факторы, а, также анализируя собственную законотворческую деятельность, придя к глубокому убеждению, что весь комплекс работ, связанных с подготовкой Свода законов, и само его издание окажут плодотворное влияние на качество областного законодательства, Совет народных депутатов Кемеровской области принял решение о создании Свода законов Кемеровской области.
Создать современный Свод законов без кропотливой и скрупулезной работы, связанной с расчисткой законодательства от устаревших норм, признанием их, где это необходимо, утратившими силу, внесением изменений и дополнений, вытекающих из вновь принятых законов невозможно. Поэтому к его созданию в Кемеровской области подошли планомерно.
С началом работы по созданию Свода законов Кемеровской области был определен объем законодательного материала, подлежащего обработке, проведена инвентаризация всех законов области. Были выявлены законы, имеющие общие для области значение, а также по специальным и даже частным вопросам, обладающие неодинаковой степенью стабильности, играющие различную роль в общественной жизни. Дальнейшая работа заключалась в освобождении от законов с определенными в них сроками действия, уже истекшими и не продленными, а также от законов временного характера, срок действия которых не истек.
В Своде законов Кемеровской области не приводятся акты временного характера, акты о признании ранее изданных актов утратившими силу и другие акты однократного действия; акты об изменении и дополнении ранее изданных актов, если в них дается новый текст этих актов или их отдельных статей, пунктов, абзацев и других отдельных частей. Соответственно из помещенных в Свод актов были исключены такого рода статьи, пункты и другие отделимые части. Если акт был признан частично утратившим силу, это указывается в справке. Все в установленном порядке внесенные поправки и уточнения в терминах и названиях, помещались без оговорок об этом. Там, где устаревшие термины и названия не заменены, в необходимых случаях даются соответствующие сноски.
Свод издан на разъемных тетрадях (листах) в целях обновления его материалов по мере дальнейшего развития и совершенствования законодательства Кемеровской области. При выборе системы построения Свода авторы исходили из двух основных положений: во-первых, система должна быть научно обоснованной, и, во-вторых, нормы актов должны быть сгруппированы так, чтобы обращающийся к ним нашел ответ на интересующий его вопрос без особых затруднений. При построении системы Свода авторы исходили из того, что первое место в них должно быть отведено главным институтам, регламентирующим основные управленческие отношения в области. Это позволило наиболее рельефно отразить в законодательных актах на языке норм права сущность управления в области.
Обращаясь к системе построения Свода, необходимо было разрешить несколько основных вопросов: 1) по какому признаку расположить законодательные акты, регулирующие отдельные сферы и отрасли управления в отдельные разделы; 2) какова последовательность их расположения; 3) какой должна быть структура внутри Свода.
Правильное решение вышеперечисленных вопросов было возможно лишь в непосредственной связи со всей правовой системой Российской Федерации. Построение системы Свода определяется задачами государственного управления в области охраны прав и законных интересов граждан, общественных объединений, в межотраслевой, социально-политической, социально-культурной и хозяйственной сферах и отраслях управления.
Учитывая, что федеральные нормативные акты, акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления образуют единый нормативно-правовой массив, а также рекомендации изложенные в п. 2. Указа Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» об использовании органами государственной власти субъектов Российской Федерации классификатора правовых актов при формировании банков данных правовой информации. При формировании Свода законов Кемеровской области использовался классификатор правовых актов Российской Федерации, введенный в действие вышеназванным Указом Президента Российской Федерации. Законы, помещенные в Свод, были расположены по предметному признаку, разделы формировались в соответствии с классификатором правовых актов, поскольку в области систематизации и законотворчества это наиболее предпочтительный способ. Несмотря на то, что появилось много предложений и замечаний по изменению в структуре классификатора правовых актов, достаточно много государственных структур и независимых информационных компаний перешли на рекомендованный классификатор, что говорит о необходимости унификации и стандартизации систем классификации.
Формируя Свод по предмету правового регулирования, авторы исходили из следующего: в основе подавляющего большинства действующих и существовавших в прошлом систематизаций (как официальных, так и неофициальных) правовых актов, лежит предмет правового регулирования. Но чтобы решить, в какой мере надо и можно двигаться по этому пути при систематизации правовых актов, необходимо точно определить, что следует в данном случае понимать под предметом правового регулирования. В принципе основанием для предметной систематизации актов могут служить отрасли законодательства. Однако таким делением невозможно охватить все законодательство.
Кроме систематизации правовых актов по предмету правового регулирования может быть систематизация по тематическому признаку. Большинство нормативных актов и содержащихся в них правовых норм посвящено регулированию отношений, связанных с определенными объектами материального мира (земля, вода, леса, здания, квартиры и т.п.), либо с определенными областями человеческой деятельности (предпринимательство, здравоохранение, изобретательство и т.д.), либо с соответствующими функциями власти или сферами управления (бюджет, таможенный режим и т.п.). Такие нормативные акты имеют тему, которой они посвящены. Однако систематизация по тематическому признаку в чистом виде может быть использована для ограниченных нормативных массивов (например, актов одного органа местного самоуправления). Главное препятствие – существование в законодательстве отраслей и нормативных актов, образованных по иному признаку: на базе определенных, давно сложившихся, самостоятельных отраслей права (конституционного или государственного, процессуального и некоторых других). Предметом соответствующих отраслей законодательства и актов является не определенная «тема», а конкретная область общественных отношений: имущественных, трудовых, семейных, жилищных и т.д.
Выход из положения состоит в том, чтобы, систематизируя законодательство по предметному признаку (по предмету правового регулирования), соединить при этом возможности предметно-отраслевой и предметно-тематической систематизации. Такая систематизация сочетает классификации по отраслевому и тематическим признакам. Предметом регулирования, лежащим в основе этой систематизации, являются общественные отношения определенного вида, однородные по своей природе – трудовые, семейные и т.п., (предметно-отраслевая систематизация), либо области разнородных по природе общественных отношений, объединенных тематическим признаком – здравоохранение, бюджет и т.п. (предметно-тематическая систематизация). Основание предметной систематизации – сочетание сложившихся самостоятельных отраслей законодательства с комплексными, регулирующими различные сферы общественной жизни.
Авторы при формировании Свода законов Кемеровской области пытались справиться с задачей согласованности схемы Свода со схемой предметного классификатора, поскольку основная задача, которую должно решить издание Свода законов Кемеровской области – это наведение порядка в законодательстве Кемеровской области, его систематизация, обеспечение стабильности, формирование упорядоченного действующего правового массива.
Систематизация законодательства невозможна без научно организованного поиска, без системы классификации – это звенья одной цепи. В связи с этим представляется необходимой согласованность схем предметного классификатора и Свода законов. Эта согласованность не означает полной идентичности, поскольку система классификации рассчитана на более широкий круг актов, чем схема Свода законов. Вместе с тем, несмотря на некоторую разницу в формулировках принципиальная часть системы классификации правовых актов и схема Свода законов субъекта Федерации могут и должны быть, по сути, согласованны. Это означает, что должно быть установлено соответствие между близкими по содержанию рубриками классификатора и разделами Свода законов. Поэтому при формировании Свода использовались индексы из классификатора правовых актов. Индекс данной классификации указан на правовой странице каждого закона и состоит из аббревиатуры классификатора – «КПА РФ» соответствующего индекса из классификатора правовых актов Российской Федерации. Номер закона Кемеровской области состоит из порядкового учетного номера и буквенного индекса «-ОЗ».
Первый раздел Свода законов Кемеровской области – Конституционный строй формировался как совокупность родственных правовых норм входящих в крупный самостоятельный государственно-правовой институт.
Основы конституционного строя служат базой, на которой формируются правоотношения, имеющие общую специфику. Это позволяет соединить их в одну группу и охарактеризовать путем перечисления общих одинаковых свойств (черт), которые присущи всему институту. Конституционный строй – система социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами определенного государства. Конституционное законодательство России состоит из 2-х уровней – федерального и уровня субъектов Российской Федерации. Законодательство федеративного государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему. Законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации.
Во второй раздел «Государственное управление» вошли законы Кемеровской области, регулирующие вопросы государственной службы Кемеровской области, государственного управления в сфере экономики, социально-культурного строительства, об административной ответственности.
Третий раздел «Семья. Семейное законодательство» согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этот раздел вошли законы, регулирующие вопросы опеки и попечительства над детьми, регистрации актов гражданского состояния.
Раздел четвертый «Жилище. Жилищное законодательство» также находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Здесь находятся законодательные акты по вопросам обеспечения жилищными помещениями отдельных категорий населения, о стандартах социальной нормы площади жилья в Кемеровской области, о жилищно-коммунальном хозяйстве Кемеровской области, о предоставлении долгосрочных целевых займов и развитии ипотечных отношений в жилищной сфере в Кемеровской области.
Раздел пятый «Труд и занятость населения» также находится в сфере совместного ведения. В данный раздел включены законы, определяющие порядок предоставления гарантий социальной поддержки безработных, социального партнерства, регулирования труда работников, нуждающихся в социальной защите, об охране труда.
Законы, входящие в раздел шестой «Социальное обеспечение и социальное страхование», как правило, требуют финансового сопровождения, это законы о пенсиях Кемеровской области, о социальной защите инвалидов, о предоставлении дополнительных льгот некоторой категории населения.
В разделе седьмом «Финансы» находятся законы, регулирующие вопросы бюджетного процесса в Кемеровской области, об установлении налогов на территории Кемеровской области, предоставления льгот по налогам, о привлечении инвестиций в экономику Кемеровской области и др.
В разделе восьмом «Хозяйственная деятельность» размещены законы, регулирующие правоотношения в той или иной сфере хозяйственной деятельности на территории Кемеровской области, а также программы государственной поддержки определенных сфер деятельности. Например, это законы «О племенном животноводстве», «О ветеринарии», «О государственной поддержке лизинговой деятельности в агропромышленном комплексе Кемеровской области» и другие.
Раздел девятый «Внешнеэкономическая деятельность» в настоящее время не заполнен, но он предусмотрен на тот случай, если законы будут приниматься, поскольку субъекты Российской Федерации имеют право заниматься внешнеэкономической деятельностью, согласно федерального законодательства.
Раздел десятый «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды» включает законы, определяющие перечень объектов недропользования, определяющие порядок пользования участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристских и спортивных целей устанавливающие нормы побочного пользования лесами для собственных нужд граждан на территории Кемеровской области, порядок отвода, использования и охраны земель традиционного природопользования, цену при продаже земельных участков и другие.
Раздел одиннадцатый «Информация и информатизация» включает в себя только 2 закона: «О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов» и «Об Архивном фонде Кемеровской области и архивах».
В раздел двенадцатый «Образование. Наука. Культура» включены принятые в развитие федеральных законов законы Кемеровской области «Об образовании в Кемеровской области», «О государственной, научно-технической политике», кроме того, – законы «Об общих принципах осуществления государственной молодежной политики в Кемеровской области».
В раздел тринадцатый «Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм» включены 3 закона: «Об охране здоровья населения Кемеровской области», «О туристической деятельности на территории Кемеровской области», «О защите населения Кемеровской области», «О защите населения Кемеровской области от инфекций, передаваемых половым путем, ВИЧ-инфекций и СПИДа и предупреждении их дальнейшего распространения».
В раздел четырнадцатый «Безопасность и охрана правопорядка» вошли законы: «Об обеспечении пожарной безопасности», «О защите населения и территорий Кемеровской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
В раздел пятнадцатый «Правосудие» вошли законы, принятые в развитие федеральных – закон «О создании судебных участков и должностей мировых судей в Кемеровской области», закон «О порядке назначения представителей общественности в состав квалификационной коллегии судей Кемеровской области».
Раздел шестнадцатый «Адвокатура. Нотариат» учрежден на том основании, что регулирование правоотношений в этой области является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и хотя пока в разделе нет ни одного закона, в будущем возможно они появятся.
В раздел семнадцатый «Международные отношения. Межрегиональные отношения» включен 1 закон «О ратификации и денонсации договоров Кемеровской области».
Раздел восемнадцатый «Областные награды Кемеровской области, почетные звания, премии» включает также только 1 закон – «О наградах Кемеровской области», который устанавливает порядок учреждения и присвоения наград Кемеровской области.
В процессе проделанной работы часто обнаруживалось, что тот или иной акт относится к двум и более разделам. Это происходит по той простой причине, что многие законодательные акты (по природе своей комплексные), регулирующие, например, вопросы развития одной конкретной отрасли хозяйственной деятельности, содержат в себе статьи и пункты, относящиеся к финансированию и льготам и т.д. В подобных случаях такие акты помещались в том разделе, к которому он по предмету своего регулирования в наибольшей мере относится.
Для удобства работы и пользования материалом Свод законов Кемеровской области снабжен необходимым справочным аппаратом, который включает в себя:
- справочную информацию по каждому закону области, включенному в Свод законов, размещенную в конце каждого закона;
- алфавитно-предметный указатель, включающий термины и понятия, содержащиеся в законах, включенных в Свод законов; алфавитно-предметным указателем снабжен каждый том отдельно и Свод законов в целом;
- перечень сокращений, применяемых в законах Кемеровской области и в справочном аппарате Свода законов;
- содержание каждого тома Свода законов и полное содержание Свода законов, размещение в справочном томе;
- хронологический перечень законов Кемеровской области, принятых законодательным органом власти области с 1994 г.
Сегодня Свод законов Кемеровской области вышел в свет, начал работать и получил высокую оценку и большую востребованность среди правоприменителей области и особенно правоохранительных органов. В условиях, когда в Кемеровской области темпы правотворческой деятельности неизмеримо выросли, назрела острая потребность в подготовке и издании Свода законов области, но, несмотря на это работа по систематизации находится только в «зачаточном» состоянии, поскольку систематизация законодательства требует полного внимания со стороны депутатского корпуса и профессионального подхода со стороны работников аппарата. И, тем не менее, издание Свода законов Кемеровской области – это необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для использования системы законодательства Кемеровской области.