Ж.Д. Джангирян
ОСОБЕННОСТИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В КОНСТИТУЦИОННОЙ
ДОКТРИНЕ РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ
В каждом государстве система формируемой им власти имеет свою специфику, которая определяется многими объективными и субъективными условиями, факторами и причинами. Поэтому любой сравнительный анализ имеет свои пределы, ограничения и является весьма относительным. Причем, везде во власти главным считается не набор известных формальных элементов, скажем, парламент, выборы, разделение власти и т.д., а ее способность обеспечивать целостность, суверенность, безопасность, упорядоченность и развитие общества. Предназначение (миссия) государственной власти усматривается не в ней самой, а в обслуживании ее потребностей, интересов и целей общества, объединенного в соответствующее государство.
Приведенные обстоятельства объясняют потребность тщательного конституционно-правового анализа как теоретических основ теории разделения властей, так и тех ее признаков, которые определяют структуру и систему государственной власти в государстве, процессы в котором и составили предмет данного исследования – Республики Армения. Исследование системы и механизмов осуществления концепции разделения властей в Республике Армения характеризует общие тенденции развития государственности новых независимых государств, образовавшихся на постсоветском пространстве.
Существенная проблема практического осуществления принципа разделения властей в Армении заключается в организации, функционировании и взаимодействии законодательных органов государственной власти, судебных органов государственной власти и противоречивом положении органов государственной власти, чей статус не позволяет их включить в известную триаду разделения властей.
Движение к принятию Конституции Республики Армения, которое состоялось 5 июня 1995 г., началось с утверждения государственной независимости. Это утверждение было осуществлено путем принятия Декларации «О независимости Армении» от 23 августа 1990 г. Декларацией упразднялась Армянская Советская Социалистическая Республика и провозглашалась полноправная независимая Республика Армения. «Республика Армения, - указано здесь, - суверенное государство, наделенное верховенством государственной власти, независимостью, полноправием. На всей территории Республики Армения действуют только Конституция и законы Республики Армения». Статья 1 Декларации переименовывала Армянскую Советскую Социалистическую Республику в Республику Армения, которая, сохраняя свое традиционное название, декларировалась суверенным государством, наделенным верховенством государственной власти, независимостью, полноправием. Среди отличительных черт Декларации стало также заявление, что Республика Армения отстаивает принципиальный вопрос о международном признании факта геноцида армян в 1915 г. в Османской Турции и Западной Армении. Особенностью Декларации «О независимости Армении» выступило и упоминание о праве на свою долю вооружений Союза ССР и на долю национального богатства СССР, в том числе золотого запаса, алмазного и валютного фондов (ст. ст. 5,6 Декларации). Декларация в ст. 9 утверждала, что на территории Армении обеспечивается свобода слова, печати, совести; разграничение законодательной, исполнительной и судебной власти; многопартийность, равноправие партий, деполитизация правоохранительных органов и Вооруженных Сил.
Декларация также содержала утверждение, что она служит основой для разработки Конституции Республики Армения, внесения изменений и дополнений в действовавшую на тот момент Конституции, деятельность государственных органов, основой разработки нового республиканского законодательства. 24 августа 1990 г. был принят специальный законно «О переименовании Армянской ССР», которым предусматривалось исключение из названия страны таких понятий, как «советская» и «социалистическая». Была изменена государственная символика, в результате чего страна обрела новые государственные символы – герб, флаг, гимн.
5 ноября 1990 г. специальным решением Верховного Совета Армении была создана Конституционная комиссия во главе с Председателем Верховного Совета Л. Тер-Петросяном, которой вменялось подготовить проект новой Конституции Армении. В Конституционную комиссию были включены 20 человек – видные государственные деятели, политики, правоведы, ученые.
Сама постановка вопроса о необходимости разработки новой Конституции Республики Армения совпала с провозглашением независимости Армении. Это стало началом процесса утверждения независимой армянской государственности. Суверенитет нации выражается в первую очередь в возможностях ее свободного политического самоопределения, в правах нации на занимаемую ею испокон веков исторически сложившуюся территорию, ее природные и ископаемые ресурсы, также в верховенстве ее законодательства и избранной ею государственной власти, в национальном гражданстве. Именно Декларация о независимости Армении стала правовой основой новой Конституции страны.
Основываясь на Декларации о независимости, Верховный Совет Армении разрабатывал мероприятия по переходу к рыночным условиям в соответствии с изменяющимися общественными и экономическими отношениями. В сентябре 1990 г. Верховный Совет принял Закон «О государственной собственности Республики Армения», по которому имущество всех государственных предприятий и учреждений, находящееся на территории республики, устанавливается как собственность Республики Армения.
Декларация независимости Армении 1990 г. провозгласила: «Носителем армянской государственности является народ Республики Армения. Свою власть народ осуществляет непосредственно, а также через представительные органы». Право выступать от имени народа республики Декларация закрепляла исключительно за Верховным Советом Республики Армения, которые принял ряд значимых актов, направленных на развитие основ гражданского общества, укрепление положения общественных демократических отношений в обществе.
Так, еще в ноябре 1990 г. Верховный Совет было принято постановление о деполитизации государственных предприятий, учебных заведений. Данное решение, по сути, устраняло однопартийную систему и создавало возможности политической деятельности для различных общественно-политических объединений. В феврале 1991 г. Верховный Совет принял Закон «Об общественно-политических организациях», создав необходимые условия для формирования многопартийной системы. В сжатые сроки в Армении начали свою деятельность десятки партий и общественных организаций. Рядом с традиционными партиями оказалось множество новых партий и объединений, которые издают свои газеты и способствуют повышению общественного самосознания населения.
В то же время, уход от советской модели устройства государственной власти, одной из основных черт которых было всевластие Советов «сверху донизу», предопределил отказ от монополии на государственную власть. 19 ноября 1991 г. был принят Закон Республики Армения «О Верховном Совете Республики Армения» Закон определил Верховный Совет Республики Армения как постоянно действующий орган, который осуществляет законодательную власть и иные полномочия, установленные законодательством Республики Армения (ст. 1 Закона).
Очевидно, что принятие Декларации о независимости Армении от 23 августа 1990 г. коренным образом повлияло на развитие политической ситуации в республике и ее конституционно-правовое закрепление. В 1990-1991 гг. текст Конституции Республики Армения 1978 г. менялся несколько раз, в ходе чего претерпел сущностные изменения. В 1990-1992 г. была реорганизована вся система органов государственной власти. Как и на всем постсоветском пространстве, был осуществлен конституционный поворот от теории единства государственной власти к концепции разделения властей. Именно в это время была учрежден пост Президента Республики Армения, кардинальным образом изменилась избирательная системе. Среди нововведения для армянского конституционализма того времени - учреждение Конституционного суда Республики Армения
Перечень субъектов конституционных отношений в Армении аналогичен с другими государствами мира. В то же время, его следует привести для того, чтобы в дальнейшем раскрыть содержание системы разделения властей и их взаимодействия именно как систему взаимоотношений субъектов конституционно-правовых отношений. Этот перечень образуют:
- народ Республики Армения как единственный обладатель власти (согласно ч.1 ст. 2 Конституции Армении, «Власть в Республике Армения принадлежит народу»). Народ осуществляет свою власть посредством свободных выборов, референдума, а также через предусмотренные Конституцией государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц (ч. 2 ст. 2 Конституции Армении);
- Республика Армения как суверенное, демократическое, социальное правовое государство (ст. 1 Конституция Республики Армения);
- органы государственной власти: президентской власти – Президент Республики Армения; законодательной (представительной) власти – Национальное Собрание Республики Армения; органы исполнительной власти – Правительство Республики Армения, министерства и ведомства; органы судебной власти – Конституционный Суд и суды общей юрисдикции; контрольные органы, прежде всего прокуратура;
- административно-территориальные единицы Армении, органы местного самоуправления;
- общественные объединения (политические партии и другие общественные организации);
- граждане Республики Армения, а также иностранные граждане и лица без гражданства.
Следующим шагом в развитии процесса конституционного закрепления независимого существования армянской государственности стало проведение референдума в сентябре 1991 г, на котором за независимость республики высказались 99 % принимавших в нем участие (94,99 % граждан, обладающих избирательным правом), и последовавшее за референдумом принятие Верховным Советом Республики Армения 25 сентября 1991 г.
Данный Конституционный закон следует охарактеризовать как сложный комплексный нормативный правовой акт, в котором были заданы основы построения армянской государственности, содержались базовые признаки конституционного регулирования государственной и общественной жизни страны. Конституционный закон содержал принципиально важное положение, определившее позицию в отношении конституционного процесса в Армении. Дилемма звучала так: либо идти по пути постепенного изменения действовавшей на тот момент Конституции Армянской ССР 1978 г., либо сохранить ее действие в части, не противоречащей Конституционному закону «Об основах независимой государственности», и начать разработку нового Основного закона республики. Конституционный закон «Об основах независимой государственности» содержал следующее решение, выраженное в ст. 16 рассматриваемого акта: «До принятия новой Конституции Республики Армения действующая Конституция и законы действуют постольку, поскольку они не противоречат настоящему закону и законодательным актам, принятым на основе Декларации о независимости Армении».
В Республике развернулась дискуссия по отражению в Конституции Республики нового соотношения общественных сил, обсуждению подверглись основные подходы к новой Конституции. Среди важнейших была и проблема формы правления нового независимого государства. Какой быть республике – президентской и парламентской, как принимать новую Конституции Армении. Помимо официального подготовленного Конституционной комиссией появились и другие проекты нового Основного закона республики.
С разрушением Союза ССР, ратификацией Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, утверждением независимой суверенной армянской государственности перестали действовать те статьи Конституции Армении 1978 г., в которых закреплялось пребывание Армении в составе Союза ССР. Была продекларирована полная международная правосубъектность Армении. В 1991 г. Республику Армения признали США, Россия, Канада и другие страны. С марта 1992 г. Армения является полноправным членом ООН.
Республика Армения прошла путь от декларации, провозгласившей ее независимость и самостоятельность, до принятия новой Конституции – Конституции Республики Армения 1995 г., построенной на основе общепризнанных международных принципов и норм, за 5 лет. Первый вариант проекта нового Основного закона Армении был одобрен Конституционной комиссией 24 июня 1993 г. и вынесен на всенародное обсуждение. В ходе девятимесячного всенародного обсуждения в проект, представленный Конституционной комиссией, было внесено более тысячи предложений и замечаний, которые были систематизированы и учтены при последующей работе над документом[1].
20 апреля 1994 г. Конституционная комиссия одобрила доработанный вариант проекта Конституции Армении, после чего направила его на рассмотрение в Верховный Совет Республики Армения. Верховный Совет Армении на заседании 16 июля 1994 г. обсудил проект нового Основного закона республики, принял постановление «О расширении состава Конституционной комиссии Верховного Совета Республики Армения». Подготовленный расширенным составом Конституционной комиссии, в который вошли представители от всех политических общественных организаций Армении, которые имели своих депутатов в Верховном Совета республики, авторы альтернативных проектов, был представлен в Верховный Совета и рассмотрен им в мае 1995 г.
12 мая 1995 г. Верховным Советом Республики Армения принято постановления «О проекте Конституции Республики Армения». В основу этого решения парламента Армении было положены положения ст. 2 Конституционного закона от 27 марта 1995 года и ст. 13 Закона Республики Армения «О референдуме Республики Армения. Постановление «О проекте Конституции Республики Армения» содержало следующие основополагающие положения:
- был одобрен проект Конституции Республики Армения, представленный Конституционной комиссией Верховного Совета Республики Армения;
- в целях принятия Конституции Республики Армения Верховный Совет Республики Армения постановил провести 5 июля 1995 г. референдум.
Этот день -5 июля - отмечается в Армении как День Конституции. В этот день одновременно с парламентскими выборами в Армении был проведен первый за всю историю существования Армении конституционный референдум, на котором принята Конституция Армении.
В современной Армении концепция разделения властей получила свое отражение в признании в качестве одной из основ конституционного строя. Ст. 5 Конституция Республики Армения определяет принцип разделения властей как конституционно-правовую основу формирования и развития системы государственной власти, ее органов и институтов. Содержание этой статьи дается формулой: «Государственная власть осуществляется в соответствии с Конституцией и законами – на основе принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей».
Эта ставшая практической универсальной формула дополнена в Конституции Армении весьма значимым положением, в соответствии с которым государственные органы и должностные лица правомочны совершать только такие действия, на которые уполномочены законодательством.
Однако эта формула испытывает сильное давление других положений Конституции Республики Армения, и, прежде всего, тех из них, которые регулируют конституционно-правовой статус и полномочий Президента республики. Конституция Республики Армения, также как и Конституция Российской Федерации, не относит институт Президента Республики Армения только к одной из трех классических ветвей государственной власти. Хотя Конституция Армении содержит утверждение, что Президент Армении осуществляет исполнительную власть, Конституция Армении, по сути, выводит этот институт за рамки классической триады. Положение о нахождении президентской системы власти за пределами системы разделения властей не в полной мере соответствует классическому пониманию. Это противоречие утверждается и Конституцией республики Армения. Так, ст. 85 Конституции закрепляет функцию осуществления исполнительной власти за Правительством Республики Армения. По избранной и конституционно-правовой модели правительства страны армянская модель адекватна российской.
Система организации государственной власти в Республике Армения являет собой яркий пример сочетания избираемого народом сильного президента и относительно слабого парламента, который, согласно Конституции, может быть распущен Президентом.
Выбор формы правления в Республике Армения, также как и в Российской Федерации был предметом научной дискуссии. Парламентская республика рассматривалась как наиболее демократическая, соответствующая принципам правового государства, противодействующая авторитаризму форма правления[2]. Напротив, в отношении сильного института президента существовали вполне оправданные опасения в возможности ее перерастания в диктатуру, в «лучшем» случае, в авторитарное правление. В пользу выбора парламентской формы правления выдвигались и внешнеполитические доводы. Сторонники парламентаризма отмечали, что Армения находится в эпицентре столкновения мировых силовых центров. «В этих условиях необходимо сохранить относительную самостоятельность в принятии решений. В условиях парламентарной республики будет трудно влиять на политику Армении, ибо для этого надо будет контролировать парламентские партии, чрез них депутатов парламента, а через последних – правительство. А в условиях сильной президентской власти достаточно «получить доступ» к президенту и через него контролировать всю политику республики даже против интересов нации»[3].
Одна из особенностей развития армянского общества заключается в сильных традициях партийного строительства, существовавших во время краткосрочной независимости, что также могло «склонить чашу весов» в пользу установления в Армении парламентской республики. Первые проекты были подготовлены именно теми партиями, которые вернулись на армянскую политическую арены из-за рубежа в начале 1990-х годов: Армянской революционной федерацией (Дашнакцутюн) и Демократической либеральной партией (Рамкавар-Азатакан).
Проект партии Дашнакцутюн был опубликован 3 июня 1993 г. в партийной газете «Еркир». Этот проект исходил из утверждения сильного парламента и предусматривал децентрализованную систему осуществления государственной власти. Учреждая пост президента республики, проект тем не менее не признавал президента носителем какой-либо власти в Армении, и характеризовал институт президента как инстанцию, согласовывающую деятельность законодательной, исполнительной и судебной властей. Полномочия Президента Армении классифицировались на 2 группы – осуществляемые им по представлению парламента и по представлению премьер-министра страны. Проект предусматривал интересную процедуру избрания председателя Конституционного Суда республики и Председателя Верховного суда – всем избирательным корпусом страны. Премьер-министр должен был назначаться, по мнению партии Дашнакцутюн, парламентом страны. Право назначения членов правительства также предоставлялось парламенту страны по представлению премьер-министра. Среди оригинальных находок проекта – механизм всенародного избрание Председателя Верховного Суда на 7-летний срок.
Проекту партии Дашнакцутюн во многом вторил проект партии Рамкавар-Азааткан, опубликованный в газете партии 5 августа 1993 г. Этот проект предусматривал учреждение поста президента, однако он не доминировал над другими ветвями государственной власти.
На наш взгляд, для Армении наиболее приемлем опыт конституционного развития Франции. При многопартийной системе и неустойчивом гражданском обществе, в почти двухсотлетней череде революций, переворотов, кризисов сменились практически все мыслимые формы правления, и они все показали свои недостатки. Только полупрезидентская V республика смогла эффективно функционировать при многопартийной системе, и принесла стране стабильность.
Основные черты полупрезидентской республики – широкие полномочия президента, избираемого прямыми, реже косвенными выборами, он не входит ни в одну из основных ветвей власти, координирует их деятельность, может распускать парламент или одну из его палат, формирует правительство и направляет его деятельность.
При этом можно отметить то обстоятельство, что классическая смешанная система французского образца, как сказано выше, эффективна лишь при условии, что правительство, опирающееся на парламентское большинство, и президент придерживаются одной политической ориентации. Сложившаяся в Армении система несколько более эффективна в том отношении, что правительство формируется президентом и ответственно, скорее, перед ним, чем перед парламентом, а это исключает ситуацию противостояния между главой государства и исполнительной властью, из которой невозможно было бы выбраться без отставки правительства и роспуска поддерживающего его парламента по усмотрению президента, либо отставки президента.
Таким образом, получается достаточно определенный ответ – армянская система вполне отвечает характеристике смешанной формы республики. Некоторые ученые считают, что когда речь идет о смешанной республике, «имеется в виду не та ситуация, когда у президентской в своей основе республики выявляются какие-то частичные проявления парламентаризма или у парламентарной в главном и основном республики обнаруживаются частичные элементы президентского правления, а та, когда верховная власть в стране оказывается реально поделенной в равной или сопоставимой мере между президентом и парламентом, а правительство оказывается в прямой, реальной и серьезной зависимости как от президента, так и от парламента»[4].
Однако такая точка зрения представляется необоснованной, поскольку, как можно заметить, смешанная система сочетает в себе те черты президентской республики, которые направлены на усиление президента (избрание президента народом, общее руководство президента правительством), и те черты парламентской республики, которые направлены на ослабление парламента (возможность роспуска парламента, стремление к ограничению его компетенции). Данное сочетание отнюдь не является случайным и второстепенным свойством смешанной системы, оно обусловлено именно тем обстоятельством, что, как отмечается в литературе[5], система, при которой правительство ответственно и перед президентом и парламентом, эффективна лишь при условии, что и президент, и парламент придерживаются одной политической ориентации. В противном случае между президентом с одной стороны и премьер-министром и парламентским большинством с другой может возникнуть конфликт, для разрешения которого не всегда достаточно конституционных средств. Пример этого можно было увидеть во Франции в ходе противостояния между президентом-социалистом Ф. Миттераном и избранным в 1986 г. «правым» Национальным собранием и сформированным им правительством. Через 1,5 года Национальное собрание во Франции было распущено и после победы социалистов на выборах было сформировано новое правительство.
С данным термином связана любопытная тенденция нынешней политической жизни Армении. Название «полупрезидентская» вызывает у широкого круга людей впечатление, что данная система представляет собой вариант президентской системы с ограничением полномочий президента. Однако в классической смешанной республике - Франции - президент имеет право роспускать парламент по своему усмотрению, а глава о правительстве поставлена в Конституции перед главой о парламенте. Там же Конституция не содержит положений о высшей юридической силе закона, и правительство таким образом получает право издавать ордонансы, равные по юридической силе законам, и даже, по заключению Конституционного совета, отменять законы, если с их принятием происходит вторжение в компетенцию правительства.
Парламент, который может быть распущен президентом, при сосредоточении значительного количества полномочий в руках президента, не может представлять собой сколько-нибудь значительного противовеса президенту, что опровергает точку зрения Р.В. Енгибаряна и Э.В. Тадевосяна о верховной власти, поделенной в сопоставимой мере между президентом и парламентом. Таким образом, гибрид президентской системы «сильный президент - сильный парламент» и парламентской «слабый президент - сильный парламент» дает систему «сильный президент - слабый парламент». Представляется более корректным называть такую систему смешанной, так как название «полупрезидентская» не отражает вышеописанных ее особенностей (поэтому слово «полупрезидентская» выше было заключено в кавычки).
Представленные здесь взгляды, точки зрения, позиции и интерпретации требуют тщательного рассмотрения, поскольку все это связано с формированием и реализацией государственной власти в стране и влияет на ее состояние, возможности и механизмы функционирования. К моменту разработки Конституции Республики Армения 1995 г. накоплен значительный опыт реализации принципа разделения властей в зарубежных странах, и в ходе реформ опыт зарубежных стран во многом оказался перенесенным на армянскую конституционную государственность без учета постсоветской реальности. В настоящее время в результате заимствования и смешения элементов различных форм правления имеет место конституционная эклектика, затрудняющая исследование правового статуса органов государственной власти и их взаимодействия.
Специального внимания заслуживает структурно-функциональные аспекты реализации компетенций органов государственной власти Республики Армения, управления этим процессом, поиск новых механизмов и технологий осуществления полномочий этих органов, их кадрового обеспечения, совершенствования системы государственного управления, недопущения дублирования структур президентской власти с другими государственными органами.
[1] См. подробнее: Хачатрян Г.М. Вводная статья. Конституция Республики Армения. // Конституции государств-участников СНГ. – М., НОРМА-ИНФРА-М., 1999. - С. 69.
[2] См., например: Собчак А.А. Становление новой политической системы: власть, партия и право // Право и власть. - М., 1999. - С. 149.
[3] См., например: Арутюнян А.Ш. Институт Президента Республики Армения. - Ереван. Мхитар Гош, 1996. - С. 93.
[4] Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. - М., 2000. - С. 238.
[5] См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Т. 2. / Отв. ред. Б.А. Страшун. - М., 1995.