А.Л. Сивков,
соискатель кафедры государственного
строительства и права РАГС
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ
ИНИЦИАТИВЫ КОЛЛЕГИАЛЬНЫМИ СУБЪЕКТАМИ
Участие в законодательном процессе коллегиальных органов государственной власти, наделенных правом законодательной инициативы, определило необходимость нормативного урегулирования вопросов, касающихся процессуального статуса их представителей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Появилась потребность отражения в Регламенте Государственной Думы изменившегося положения Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, как участника правотворческих отношений, уточнения законотворческой компетенции субъектов права законодательной инициативы, обладающих специальной правосубъектностью.
Участие представителей субъектов права законодательной инициативы в законодательной процедуре регулируется только нормами ст. 118 Регламента Государственной Думы, где говорится, что «обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя», «обсуждение начинается с обоснования представителями необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом», «в случае отсутствия представителя рассмотрение законопроекта переносится на другое заседание». Эти нормы Регламента не дают ответа некоторые очень важные вопросы: каков порядок назначения представителя субъекта права законодательной инициативы, кто может им быть, на какой срок предоставляются соответствующие права, вправе ли назначать своих представителей отдельные депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, имеет ли право представитель вносить поправки и имеет ли он право, наконец, отозвать законопроект?
Отметим, что отдельные субъекты права законодательной инициативы пытаются решать эту проблему самостоятельно. В Регламенте Правительства Российской Федерации (Утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 604) содержится попытка дать ответы не некоторые из поставленных вопросов: официальные представители Правительства назначаются распоряжениями Правительства, ими могут быть, как правило, руководители федеральных органов исполнительной власти, их заместители, а при необходимости - заместители Председателя Правительства, они представляют в Государственной Думе, в том числе в комитетах и комиссиях, законопроекты, внесенные Правительством, разъясняют положения внесенных законопроектов. В Регламенте Правительства, как видим, содержится попытка определить отдельные элементы статуса официальных представителей, но в то же время очень неопределенно перечисляются их правомочия, не определен срок их действия.
Нельзя признать нормальным то, что Регламент Государственной Думы практически не содержит норм, определяющих статус представителя субъекта права законодательной инициативы. При таком положении дел коллизии между толкованием содержания данного правомочия отдельными субъектами права законодательной инициативы и Государственной Думой не избежать. Так сложилось, что представитель субъекта права законодательной инициативы помимо участия с правом совещательного голоса, как это и предусмотрено ст. 113 Регламента Государственной Думы, в заседаниях комитета при обсуждении представляемого законопроекта, вносит предложения о сроках рассмотрения законопроекта, о переносе на другое заседание или даже дает согласие на снятие законопроекта с рассмотрения Государственной Думой, т.е. практика пошла по пути выхода за рамки полномочий, определенных ч. 3 ст. 105 и ч.ч. 2-5 ст. 118 Регламента Государственной Думы. И хотя случаи явного превышения полномочий со стороны представляющих коллегиальный орган – субъект права законодательной инициативы встречаются все-таки достаточно редко, ситуация регламентной неурегулированности всегда чревата конфликтами, поэтому права и обязанности представителя субъекта права законодательной инициативы от внесения законопроекта до его принятия в первом чтении должны быть, на наш взгляд, регламентированы более подробно.
Попытаемся рассмотреть проблему в соответствии с последовательностью рассмотрения законопроектов в Государственной Думе. При внесении законопроектов коллегиальным органом в соответствии с ч. 3 ст. 105 Регламента должно быть представлено решение с указанием представителя по данному законопроекту. К сожалению, данное требование Регламента выполняется не всегда, законопроект поступает на рассмотрение без указания представителя, а когда приходит время выносить его на рассмотрение Государственной Думы, представитель определяется в результате обращений работников аппарата соответствующего комитета Государственной Думы в аппарат субъекта права законодательной инициативы. Обычно информация о представителе приходит в виде факсограммы, подписанной руководителем соответствующего органа или его заместителем, а иногда поступает по телефону, причем он часто даже не ставится в известность о таком ответственном поручении.
Практика внесения в Государственную Думу законопроектов коллективами авторов - субъектов права законодательной инициативы тоже ставит вопрос о полномочиях того из них, кому поручено выступить с докладом в рамках первого чтения. Поскольку статус представителя коллектива авторов и представителя коллегиального субъекта права законодательной инициативы имеют одинаковую правовую природу и в отсутствии прямой нормы Регламента можно использовать аналогию - если для определения представителя коллегиального органа при рассмотрении законопроекта требуется решение данного органа, то для определения одного докладчика из группы авторов законопроекта видимо тоже необходимо представить их совместное решение. Поэтому, ч. 3 ст. 105 Регламента после слов «При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом» следовало бы дополнить - «несколькими индивидуальными субъектами права законодательной инициативы совместно».
Следующий вопрос, на который необходимо ответить, обсуждая проблему представительства - имеет ли право доверять кому-либо представление законопроекта отдельный депутат или член Совета Федерации. Практика работы Государственной Думы знает примеры представления законопроектов не автором законопроекта, а другим депутатом по его поручению. Не считаем, что эта практика укладывается в рамки Регламента Государственной Думы и конституционных полномочий депутата. Голосование по чужим карточкам было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 г. № 12-П), по этим же основаниям, нам кажется противоречащим Конституции и представление проекта постановления или законопроекта по поручению автора. Назначать представителя по законопроекту может, на наш взгляд, только коллегиальный орган - субъект права законодательной инициативы или группа депутатов, отдельные депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации должны представлять законопроекты лично.
Нет пока ясности и в вопросе о том, кто может быть представителем субъекта права законодательной инициативы. Достаточно часто региональные законодательные органы поручают представлять свои законодательные инициативы специалистам из числа работников аппаратов. Коллегиальный орган, конечно же, вправе самостоятельно определять, кому доверить представление своего законопроекта, в то же время, изменившийся статус члена Совета Федерации, представляющего орган исполнительной или законодательной власти субъекта Российской Федерации на постоянной основе, делает фигуру члена Совета Федерации более предпочтительной по сравнению с просто специалистом в конкретной отрасли права. Однако это положение должно быть закреплено в регламентах региональных законодательных органов, появление же подобной нормы в Регламенте Государственной Думы, на наш взгляд, будет необоснованным ограничением их прав.
Решения, определяющие представителя по законопроекту, как правило, не содержат перечня правомочий и срока, на который выдается эта своеобразная доверенность. Этих норм нет, к сожалению, и в Регламенте Государственной Думы, поэтому представители исполняют свои обязанности исходя из собственного понимания своего статуса, иногда толкуя его слишком широко. На наш взгляд, представительство должно носить только позитивный характер по аналогии с гражданским правом, где представитель не имеет права действовать в ущерб своему доверителю. Если же изменившиеся обстоятельства, аргументация ответственного комитета или явное отсутствие шансов на принятие диктуют необходимость согласиться с мотивами отклонения, то представителю уместнее просто отказаться от доклада, правом на который он обладает на основании ч. 2 ст. 118 Регламента Государственной Думы, а для того, чтобы снять законопроект с дальнейшего рассмотрения, необходимо получить специальное решение по этому вопросу внесшего законопроект коллегиального органа или группы авторов. Нам кажется, в подобном случае должна присутствовать определенная симметрия. Поскольку решение внести законопроект в Государственную Думу принимается постановлением коллегиального субъекта права законодательной инициативы или совместным решением группы авторов - то и решение о его отзыве тоже должно быть оформлено постановлением, но никак ни единоличным решением представителя или как это иногда бывает, решением руководителя соответствующего органа.
Ссылки на ч. 6 ст. 112 Регламента в данном случае абсолютно неправомерны, так как право отозвать законопроект Регламентом предоставлено «субъекту права законодательной инициативы», каковым руководитель или заместитель руководителя законодательного органа субъекта Российской Федерации единолично, конечно же, не является.
Для отзыва законопроекта, внесенного Правительством Российской Федерации, тоже недостаточно заявления официального либо полномочного представителя; основанием для внесения предложения о снятии законопроекта с рассмотрения может быть только постановление Правительства.
Существование проблемы превышения полномочий со стороны руководителей коллегиальных органов отмечалось В.М. Сырых и А.И. Абрамовой, которые предлагали ее решение путем принятия нормы (ст. 4 законопроекта «О порядке реализации права законодательной инициативы»), содержащей прямой запрет на реализацию права законодательной инициативы от имени коллегиального органа отдельными структурными подразделениями данного органа или должностными лицами.
Что же касается других полномочий представителя коллегиального органа - субъекта права законодательной инициативы, то во избежание возможных коллизий в будущем необходимо в Регламенте Государственной Думы дать их исчерпывающий перечень.
Необходимо обязательно оговорить срок их исполнения, который в любом случае не должен превышать срока полномочий субъекта права законодательной инициативы, поскольку смена Правительства, например, зачастую означает и смену социально-экономических, а иногда и политических ориентиров и в этом случае позиция некоторых конкретных персон может не в полной мере соответствовать задачам официального представителя Правительства, поэтому было бы логичным ограничить срок полномочий представителя полномочиями данного состава Правительства.
Изменение состава регионального законодательного органа тоже может стать причиной изменения отношения к прежним законодательным инициативам, возникновения необходимости доработки некоторых из них, отзыва в связи с потерей актуальности других. Может измениться и статус представителя, к примеру, он может быть не переизбран в новый состав законодательного органа и т. п. Исходя из перечисленных оснований у коллегиального органа - субъекта права законодательной инициативы может появиться необходимость в замене представителя по законопроекту; во всяком случае, практику предоставления неограниченных во времени полномочий нельзя признать правильной.
Все изложенное выше позволяет сделать определенные выводы: 1) наделение полномочиями по представлению законопроектов должно совершаться в рамках строго определенной процедуры (коллегиальный орган оформляет подобное решение постановлением, группа депутатов Государственной Думы (членов Совета Федерации) совместным решением, оформленным соответствующим образом; 2) круг полномочий должен быть подробно определен, недопустимо представляющему законопроект давать согласие от имени доверителя на изменение текста законопроекта до его рассмотрения в первом чтении, соглашаться с предложениями о снятии законопроекта с дальнейшего рассмотрения, совершать иные действия, которые могут противоречить интересам доверителя; 3) представитель должен назначаться на определенный срок, в случае если срок не будет оговорен в решении субъекта права законодательной инициативы, он ограничивается сроками текущей сессии Государственной Думы (осенней или весенней). Для этого предлагается дополнить ч. 3 ст. 105 Регламента Государственной Думы абзацем следующего содержания:
«Представителем субъекта права законодательной инициативы - коллегиального органа может быть специалист в области права, наделенный полномочиями решением субъекта права законодательной инициативы.
Представитель субъекта права законодательной инициативы:
не менее чем за две недели ставится в известность о времени и месте проведения заседаний комитетов и комиссий, пленарных заседаний Государственной Думы по вопросам, которые он уполномочен представлять;
участвует с правом совещательного голоса в заседаниях комитетов и комиссий Государственной Думы, в соответствии с Регламентом Государственной Думы участвует в обсуждении указанных вопросов на пленарных заседаниях палаты;
разъясняет положения внесенных законопроектов, отстаивает интересы своих доверителей;
не имеет права без специального решения субъекта права законодательной инициативы вносить изменения в текст законопроекта до его рассмотрения в первом чтении, высказывать или поддерживать предложения о снятии его с рассмотрения, иным образом действовать вопреки интересам доверителя.
Срок полномочий представителя определяется субъектом права законодательной инициативы, но не может превышать срока полномочий указанного органа; если срок полномочий представителя не определен - они заканчиваются в последний день текущей (весенней или осенней) сессии Государственной Думы».
Обратим внимание, что в представленных предложениях о представителе субъекта права законодательной инициативы всегда говорится только в единственном числе, хотя некоторые субъекты права законодательной инициативы практикуют назначение нескольких представителей.
В последнее время только намечается, но может вскоре стать актуальной проблема, связанная с фактическим изменением статуса Совета Федерации, который был прежде чем-то вроде ОТК при Государственной Думе. Его функция в законодательном процессе ограничивалась в основном одобрением или отклонением законов, принятых Государственной Думой, совместная деятельность Государственной Думы и Совета Федерации заключалась в участии в согласительных процедурах по законам, отклоненным Советом Федерации. Подобное положение всех устраивало, так как Совет Федерации состоял из руководителей органов законодательной и исполнительной власти регионов, и законодательная деятельность для них носила, в основном, факультативный характер. С момента завершения полномочий входивших в Совет Федерации глав органов законодательной и исполнительной власти регионов, участвовавших в законодательной деятельности на федеральном уровне эпизодически, положение коренным образом изменилось - члены Совета Федерации, работающие отныне на постоянной основе, неизбежно начинают приходить к осознанию необходимости подключения к работе над законопроектами на более ранних этапах, следовательно, встает вопрос о регламентации совместной деятельности обеих палат парламента, принятии специального регламента Федерального Собрания или отдельных глав регламентов Государственной Думы и Совета Федерации. Подобные меры могли бы, на наш взгляд, значительно сократить и облегчить начавшийся процесс сближения двух палат Федерального Собрания и в отношении реализации общих целей и задач и в плане организации работы, что способствовало бы достижению единства, столь необходимого для общенационального законодательного органа.
Подобный опыт существует, например, в Германии, где кроме основного существуют еще некоторые частные регламенты, определяющие порядок действия Бундестага в связи с особыми ситуациями, предусмотренными конституцией ФРГ. Например, Общий регламент Бундестага и Бундесрата на случай созыва согласительного комитета с целью выработки компромиссного варианта законопроекта[1].
Представительные органы субъектов Российской Федерации в регламентировании своей законодательной деятельности находятся под большим влиянием Государственной Думы, но в некоторых моментах можно было бы и Государственной Думе позаимствовать их опыт. В некоторых субъектах Российской Федерации необходимость организации совместной деятельности, привела к тому, что помимо регламентов палат были приняты общие регламенты, регулирующие вопросы проведения совместных заседаний, которые собираются, как, например, в Свердловской области, для заслушивания посланий и докладов губернатора, правительства области, а также для рассмотрения иных вопросов[2].
В Республике Карелия действует регламент Законодательного Собрания (общий регламент) и регламенты палат Законодательного Собрания. Общий регламент принимается на первом заседании палат Законодательного Собрания первого созыва большинством голосов депутатов обеих палат. В регламенте определяется порядок проведения совместных заседаний палат, их делового взаимодействия; принятия присяги Главой исполнительной власти Республики Карелия; принятия решений, связанных с изменением положений Федеративного Договора; дачи согласия на назначение заместителя Председателя Правительства Республики Карелия; назначения судей Конституционного Суда Республики Карелия, Верховного Суда Республики Карелия, Высшего Арбитражного Суда Республики Карелия; заслушивания ежегодных докладов Главы исполнительной власти о положении в республике, выполнении республиканских программ, осуществлении внутренней политики и внешних связей Республики Карелия и его посланий Законодательному Собранию; принятия решения о назначении выборов органов государственной власти, а также о досрочных выборах обеих палат Законодательного Собрания; формирования совместных рабочих органов обеих палат; рассмотрения иных вопросов, находящихся в ведении Республики Карелия и не отнесенных Конституцией Республики Карелия к ведению органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления (ст. 55 Конституции Республики Карелия).
В 2-хпалатном Государственном Собрании (парламенте) Республики Саха (Якутия) также действуют три регламента: регламент Палаты Представителей, регламент Палаты Республики и регламент совместного заседания обеих палат Государственного Собрания.
Подготовка общего регламента Федерального Собрания Российской Федерации может потребовать предварительного обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с вопросом о толковании Конституции Российской Федерации в части, определяющей перечень вопросов, которые Федеральное Собрание может обсуждать на совместном заседании обеих палат.
Если Федеральное Собрание будет работать как единое целое, законодательная деятельность в нашей стране приобретет необходимую стройность, плановость, необходимость в проведении согласительных процедур между палатами Федерального Собрания станет минимальной, так как позиция Совета Федерации по каждому законопроекту будет учитываться в Государственной Думе с момента принятия его к рассмотрению.
Отдельно в перечне субъектов права законодательной инициативы, как обладающие специальной правосубъектностью, стоят суды (Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации). Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации им принадлежит право законодательной инициативы «по вопросам их ведения». Видимо законодатель под «вопросами ведения» имел в виду, прежде всего вопросы организации и деятельности соответствующих судебных систем, но практика пошла по пути расширительного толкования этой конституционной нормы, что, конечно же, неправильно.
Наиболее специфическим как субъекта права законодательной инициативы нам представляется положение Конституционного Суда Российской Федерации. Нельзя не согласиться с мнением В.Г. Ткаченко, который обращает внимание на то, что в процессе осуществления своих конституционных полномочий между Федеральным Собранием и Конституционным Судом Российской Федерации складываются особые взаимоотношения. Проверяя конституционность законов (в том числе и по процедуре принятия), Конституционный Суд, по существу, осуществляет инспектирующие полномочия по отношению к парламенту. Если же законопроект вносится Конституционным Судом, который осуществляет конституционный контроль, то у законодателей может сложиться впечатление, что его необходимо принимать именно в предложенном варианте, то есть возникнуть элемент своего рода давления одной ветви власти на другую. К тому же, как справедливо отмечает там же В.Г. Ткаченко, имея право проверять закон, принятый на основе внесенного им самим законопроекта, Конституционный Суд выступает «судьей в собственном деле». Таким образом, расширительное толкование конституционного понятия «вопросы ведения» применительно к Конституционному Суду может способствовать вовлечению последнего в законодательный процесс как «негативного законодателя», на что обратил внимание Л.В. Лазарев[3].
На наш взгляд, предоставление судам права законодательной инициативы, само по себе достаточно спорное с точки зрения соответствия принципу разделения властей, может иметь место только в случае определенного уточнения предмета их законотворческой компетенции. Для того чтобы предотвратить возможность крайне нежелательного в данном случае расширительного толкования положений Конституции Российской Федерации, следовало бы дополнить ст. 103 Регламента абзацем, в котором уточнялась бы законодательная компетенция Конституционного Суда Российской Федерации как субъекта права законодательной инициативы:
[1] См.: Очерки парламентского права. / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 1993. - С.137.
[2] См.: Закон: создание и толкование. / Под. ред. А.С.Пиголкина. – М.: «Спарк», 1998. - С.137.
[3] См.: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Комментарий. / Под ред. Н.В. Витрука. – М.: Юридическая литература, 1996. - С. 45.