Институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности. Советской республике, какой Россия была в течение трех четвертей ХХ века, такого рода институт был органически чужд. Поэтому идея об учреждении поста Президента, первоначально возникшая еще в бывшем союзе ССР, встретила значительное сопротивление части народных депутатов, сторонников сохранения советской власти. Однако набиравшие силу процессы демократизации, обновления всей государственной системы одержали верх, и в 1990г. пост Президента СССР был учрежден, что повлекло существенные изменения в Конституции СССР.
В России институт Президентства был учрежден принятым Верховным Советом РСФСР, а месяц спустя утвержденным Съездом народных депутатов Законом “О Президенте РСФСР”от 24 апреля 1991 г. Закрепленные в упомянутом Законе четырнадцать правомочий Президента (ст.5 Конституции РФ) заложили фундамент института Президента в России.
Первый Президент Российской Федерации был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 года.
В Конституцию Российской Федерации 1993 года включено большинство полномочий Президента из Закона “О Президенте РСФСР”, но она внесла существенные изменения как в статус Президента, так и в порядок его избрания, компетенцию, процедуру отрешения от должности и др. На основе конституционных установлений произошло и обновление соответствующего текущего законодательства. Государственной Думой принят 21 апреля 1995 года (подписан Президентом 17 мая) Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации”, ряд других нормативных правовых актов, связанных с характеристикой статуса Президента.
Президент – гарант Конституции. Реализация принципа разделения властей в российской Конституции не означает многовластия. Власть изначально едина, так как ее единственным источником, согласно ст.3 Конституции РФ является многонациональный народ. Исходя из важности единства государственной власти, глава Конституции о Президенте РФ предшествует главам, посвященным трем ветвям власти. С нее начинается изложение в Конституции системы государственных органов РФ, что помимо прочего объясняется особым значением Президента в организации государственной власти Российской Федерации. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, согласованного функционирования и взаимодействия всех ее органов, поскольку сам он занимает особое место в системе государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. В этом, в частности, смысл содержащегося в Конституции положения: “Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина”, а также того, что Президент устанавливает основные направления политики государства.
Определяя правовой статус Президента Российской Федерации, следует прежде всего остановиться на содержании ст.80 Конституции РФ, первой в главе “Президент Российской Федерации” и как бы определяющей смысл и содержание всех его полномочий, касающихся основ жизнедеятельности государства и общества.
В ст. 80 указывается, что Президент Российской Федерации является главой государства.
В ранее действовавшей Конституции устанавливалось, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в стране. Придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Наиболее целесообразно, чтобы вытекающие из этого функции выполнялись главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и, по существу, умаляло бы прерогативы законодательной власти.
Конституция в ст.80 предваряет определение правового положения Президента РФ указанием, что он “является главой государства”. В части 2 этой же статьи установлено, что Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это объясняется значением Конституции для стабильности государства и тем, что Президент несет персональную ответственность за то, чтобы механизмы защиты Конституции и прав человека и гражданина работали бесперебойно.
Далее из Конституции следует, что Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации. В осуществлении этих функций Президент может и обязан действовать только в установленном Конституцией порядке, т.е. на основании конституционных норм.
Особенностью правового положения Президента именно как главы государства является то, что он исполняет возложенные на него Конституцией задачи прежде всего лично, но и инициируя деятельность федеральных органов государственной власти, обеспечивая тем самым их согласованное функционирование и взаимодействие.
С этой целью Президент вправе использовать согласительные процедуры, а также различные формы контактов с органами законодательной и исполнительной власти. Кроме того, Президент вправе использовать свои полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти и участием в их деятельности.
Рассматривая отношения Президента с судебной властью, надо отметить, что судьи высших судов и Генеральный прокурор назначаются по представлению Президента, а остальные – им лично в порядке, установленном федеральным законом. Президенту принадлежит также право помилования (ст.89 и ст.128 Конституции РФ). Конституция устанавливает право Президента обращаться в Конституционный Суд, а также суды общей юрисдикции (ст.85 и ст.125 Конституции РФ).
Надо обратить внимание и на то, что Президенту принадлежит право определять во внутренней и внешней политике именно “основные направления”. Это означает, что, с одной стороны, именно Президенту как лицу, избранному на свой пост всем избирательным корпусом страны, принадлежит право формулировать указанные основные направления, а с другой стороны – что реализация внутренней и внешней политики государства остается правом и обязанностью соответствующих органов законодательной и исполнительной власти. Отсюда следует, что в решении вопросов внутренней и внешней политики государства участвует не только Президент, но и другие государственные органы. Многие вопросы решаются палатами Федерального Собрания, Правительством, Советом Безопасности, федеральными министерствами и т.п.
Один из способов обеспечения Президентом согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти – использование согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ. Понятие согласительных процедур в Конституции не конкретизировано, что имеет принципиальное значение, так как в результате Президент оказывается свободным в выборе из большого диапазона согласительных процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и, в конечном счете, в достижении согласованного решения.
Можно считать особенностью полномочий Президента то, что в ряде внутрифедеральных отношений он выступает от имени собственно федеральных органов, например, при заключении договоров между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Федерации, и как глава государства в целом, в состав которого входят субъекты Федерации, при определении задач единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Президент может действовать как лично, так и через своих полномочных представителей в субъектах Российской Федерации, представителей в Федеральном Собрании и Межпарламентской Ассамблее СНГ, право назначения которых ему предоставлено ст.83 Конституции РФ.
К другим полномочиям, вытекающим из статуса Президента как главы государства и связанным с решением различных вопросов государственного значения, относится право назначить всероссийский референдум (ст.84 Конституции РФ), при этом сам Президент не отнесен законом к числу субъектов, могущих инициировать назначение референдума.
Полномочиями, традиционно относящимися к компетенции главы государства, является решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища, награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации и высших специальных званий (ст.80 Конституции РФ).
Использованная в ст.80 формулировка, что Президент “представляет Российскую Федерацию”, означает, что он вправе действовать без какого-либо удостоверения его полномочий. Так, в Венской конвенции о праве международных договоров указано, что глава государства считается представляющим все государство в целях признания текста международного договора или согласия государства на обязательность для него договора без необходимости предъявления своих полномочий.
Для выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента Российской Федерации, что закреплено на конституционном уровне (ст.83 Конституции РФ). Ее статус, структура, задачи и организация деятельности урегулированы в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом от 2 октября 1996 года с последующими внесениями в него изменений и дополнений.
Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.
Полномочия Президента в области обороны страны и обеспечения ее безопасности. Одной из основных черт, характеризующих активное и непосредственное участие Президента в определении реализации внутренней и внешней политики государства, являются его полномочия, связанные с руководством Вооруженными Силами. Здесь Президент не только принимает конкретные оперативные меры и обеспечивает согласованное функционирование всех органов. Его прямая обязанность “защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства” (ст.
Являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации (ст.87 Конституции РФ), Президент утверждает концепцию и планы строительства Вооруженных Сил, определяет основные направления реформы в области обороны и безопасности, ставит задачи перед Правительством и другими структурами исполнительной власти по созданию эффективной системы государственного управления обороной и обеспечением военной безопасности.
К полномочиям Президента также относится назначение и освобождение от должности лиц высшего командования Вооруженных Сил, присвоение высших воинских званий, принятие указов о призыве граждан на военную службу, утверждение планов гражданской обороны и дислокации Вооруженных Сил.
В соответствии со ст.83 Конституции РФ Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности – конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Положение об аппарате Совета Безопасности утверждается Указом Президента, а сам аппарат является самостоятельным подразделением Администрации Президента.
В соответствии со ст.87 Конституции РФ Президент утверждает военную доктрину, вводит в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии военное положение, а для обеспечения безопасности страны – чрезвычайное положение (ст.88 Конституции РФ).
Полномочия Президента по введению военного или чрезвычайного положения не носят абсолютного характера. Указы о введении военного или чрезвычайного положения, а также решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ требуют утверждения Советом Федерации (ст.102 Конституции РФ). Практика работы Совета Федерации свидетельствует о том, что утверждение указов о введении (или продлении) чрезвычайного положения в отдельных местностях страны иногда встречает неоднозначную оценку со стороны парламентариев. Сказывается недостаточная согласованность действий всех ветвей государственной власти на стадии проработки и принятия столь важных для государства и общества решений.
Полномочия Президента в области внешней политики. Исходным является положение Конституции (ст.80), о том, что Президент в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, определяя основные направления внешней политики государства; полномочия раскрываются в основном в ст.86 Конституции РФ, в которой четко определено, что Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации.
В аппарате, непосредственно подчиненном Президенту, вопросами внешней политики занят один из помощников Президента. При нем и под его руководством действует Совет по внешней политике. Это консультативный орган, координирующий деятельность всех федеральных ведомств, которые реализуют внешнеполитический курс, определяемый Президентом.
Меры по реализации внешней политики Российской Федерации в соответствии с Конституцией осуществляет Правительство.
Об участии российского Президента в международных переговорах свидетельствуют его встречи с лидерами иностранных государств, участие в важнейших международных дипломатических форумах и даже частные телефонные обмены мнениями с ведущими зарубежными государственными деятелями.
Надо отметить, что руководство Президента внешней политикой в значительной степени проводится через Министерство иностранных дел, глава которого - министр иностранных дел, так же в соответствии со сложившейся международной практикой по всем вопросам внешних сношений как и Президент, представляет государство по должности.
Министерство иностранных дел подведомственно Президенту по вопросам, закрепленным за Президентом Конституцией и законодательными актами РФ.
Наряду с МИДом, некоторыми федеральными министерствами и ведомствами решаются внешнеполитические вопросы, отнесенные к их ведению федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства.
Особо надо отметить личное участие Президента и прежде всего то, что Конституция уполномочила его лично вести переговоры по вопросам внешней политики. Кроме этого Президент подписывает международные договоры Российской Федерации. Значение этой акции Президента очень важно. Ведь международные договоры РФ, как указано в ст.15 Конституции РФ, являются составной частью российской правовой системы, и если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Президент подписывает ратификационные грамоты, т.е. документы, свидетельствующие об утверждении федеральным законом международного договора Российской Федерации. Если договор двусторонний, то стороны обмениваются ратификационными грамотами.
Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитируемых при нем дипломатических представителей.
Президент имеет право после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации назначать и отзывать дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Президент и Федеральное Собрание. Отношения парламента и президента – центральная “тема” государственного механизма стран, имеющих президентское правление. России, крайне заинтересованной в политической стабильности, более чем когда-либо нужны эффективно взаимодействующие Парламент и Президент.
Прежнее несовершенство конституционного регулирования отношений между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, с одной стороны, и Президентом России – с другой, было в том, что Президент, будучи главой исполнительной власти, именно в этом качестве отстаивал ее интересы в период 1991-1993 г.г. перед Верховным Советом народных депутатов РФ.
Изменения взаимоотношений парламента и Президента в России определяются, в первую очередь, фундаментальными сдвигами в государственном механизме.
В новой Конституции РФ юридически оформлен отказ от советской системы организации власти, закреплено возвращение к традиционному для мировой практики облику парламента как представительного органа законодательной власти. В новую Конституцию включены положения, отражающие правовые стандарты парламентаризма. Так, ч. 3 ст. 97 Конституции РФ устанавливает, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, ст. 99 Конституции РФ гласит, что “Федеральное Собрание является постоянно действующим органом”, к исключительному ведению Федерального Собрания отнесено осуществление законодательной власти (ст. 94 Конституции РФ).
В условиях реформирования государственного механизма России логичным стал отказ от некоторых других полномочий высших органов законодательной власти по отношению к Президенту. Речь прежде всего идет о таких полномочиях Съезда народных депутатов, как его право отменять указы и распоряжения Президента РФ, решать вопрос о прекращении его полномочий помимо процедуры импичмента (ст.121-6 Конституции 1978 года). Именно эти положения ранее действовавшего Основного Закона были не только во многом специфичны для российской схемы организации власти, но и стали причиной глубокого конституционного и политического кризиса в России в сентябре-октябре 1993 года.
Принятие новой Конституции обеспечило усиление полномочий Президента и наделило его рядом новых полномочий. Так, согласно действующей Конституции Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального Банка России, ставит вопрос об освобождении его от должности. К ведению Президента отнесено представление Совету Федерации кандидатур для назначения судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, кандидатуры Генерального прокурора, внесение предложения об освобождении Генерального прокурора, назначение судей других федеральных судов. Кроме того, он назначает выборы Государственной Думы (ст.84), распускает Государственную Думу в определенных Конституцией случаях.
Президент наделен полномочиями обращаться с запросами в Конституционный Суд России. Статья 125 (ч.2 и ч.5) Конституции РФ определяет перечень дел, подлежащих рассмотрению в Конституционном Суде по запросам Президента РФ. В их числе федеральные законы, нормативные акты Совета Федерации и Государственной Думы. Толкование Конституции осуществляется Конституционным Судом только по запросу ряда государственных органов и должностных лиц. К ним Конституция относит Президента, Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство, органы законодательной власти субъектов РФ. Федеральный конституционный закон РФ “О Конституционном Суде Российской Федерации” более широко раскрывает полномочия Конституционного Суда и Президента в их взаимоотношениях.
Наряду с перечисленными изменениями в объеме полномочий Президента, Конституция содержит положения, обеспечивающие тесную взаимосвязь Президента и парламента.
Одним из основных средств общения между Президентом и Парламентом являются ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст.84 Конституции РФ). Хотя Послания не являются нормативным решением, обязательным для исполнения конституционно самостоятельными органами государственной власти, в постановлениях Государственной Думы обычно указывается, что законодательные инициативы, содержащиеся в них, считаются приоритетными в программе законопроектных работ.
Кроме того, конституционные полномочия Президента РФ позволяют ему в различных формах участвовать в формировании и функционировании Федерального Собрания, в частности, в законотворческом процессе и, соответственно, активно влиять на законодательный орган и его политику. Президенту РФ принадлежит право законодательной инициативы (ч.
Для достижения необходимого взаимодействия между Президентом и Федеральным Собранием чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование законодательной деятельности, активнее использовать возможность создания рабочих экспертных групп, комиссий с представительством в них всех ветвей власти.
При рассмотрении законопроектов на заседаниях палат участвуют уполномоченные представители Президента, которые выражают интересы Президента и доводят его точку зрение до депутатов.
Прерогативой Президента является подписание и обнародование принятых федеральных законов(п.”д” ст. 84). Располагая ею, Президент завершает процесс принятия закона, придавая ему силу правового акта.
Общепризнано, что отлагательное вето - наиболее сильное средство воздействия Президента на законодательную деятельность парламента. Мотивы отклонения законов могут быть самые разные: от принципиального несогласия до нарушения процедуры принятия законов, установленной Регламентами палат Федерального Собрания.
Президент и Правительство. В соответствии со ст. 32 ФКЗ “О Правительстве РФ“ Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций.
Президент РФ наделен эффективным механизмом контроля за деятельностью Правительства, одним из важнейших элементов которого является его право председательствовать на заседаниях Правительства (п.”б” ст. 83 Конституции РФ).
О нераздельности института Президента РФ с исполнительной ветвью власти свидетельствует порядок временного замещения должности Президента (п.3 ст.92 Конституции РФ), что, несомненно, усиливает единство и эффективность исполнительной власти.
Значительным дополнением к контролю над исполнительными органами служит право Президента на отмену постановлений и распоряжений Правительства в случаях их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ст.115 Конституции РФ). Возможность осуществления контроля даже на распорядительном уровне позволяет Президенту отслеживать деятельность исполнительных органов и в ходе практической реализации проводимого им курса.
Возлагая на Правительство осуществление исполнительной власти Российской Федерации, Конституция (ст.110) не дает ответа на вопрос о степени и объеме его компетенции: иначе говоря, всю ли полноту федеральной исполнительной власти или только отдельные ее сферы осуществляет Правительство. С этой точки зрения широкий диапазон основных направлений деятельности Президента не вполне корреспондируется с широкими функциями в сфере исполнительной власти Правительства (ст.10,11,110). Для правоведов такое несоответствие стало одним из аргументов того, что исполнительную власть осуществляет и возглавляет в первую очередь Президент, а не Правительство. Однако, чего стоит тогда закрепленный в Конституции принцип разделения властей, когда в соответствии с ним Правительство осуществляет исполнительную власть. Как реализовать этот основополагающий принцип в отношении президентской власти? Сосредоточение ключевых функций исполнительной власти и в управлении экономикой, и обеспечении правопорядка одновременно у Президента и Правительства представляет не лучший метод руководства государственной властью. Думается, что выработка рекомендаций о способах разграничения их полномочий по конкретным сферам деятельности сыграет положительную роль прежде всего в рационализации управления государственными делами, повышении ответственности каждого из них за принимаемые решения.
Со времени своего создания институт Президента в Российской Федерации постоянно развивается, изменяется и приобретает новые черты. Многие полномочия и функции Президента получили необходимую конкретизацию в текущем федеральном законодательстве, нормативных указах Президента, решениях Конституционного Суда. Причем речь идет не о наделении дополнительными полномочиями Президента, а, главным образом, о разграничении компетенции основных органов, осуществляющих государственную власть в России. В мире не существует универсальной модели отношений между главой государства и ветвями власти. И дело тут не только в различиях между президентской и парламентской республики. Сам тип республиканского правления, утверждающийся в той или иной стране, равно как и национальная форма его воплощения, зависит от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов, формирующих политическое бытие общества.
Своя модель демократической республики складывается и в России.
Вот прошли выборы президента РФ 26 марта 2000 г. Вторым Президентом РФ избран Владимир Путин. Надеемся, что именно Путин будет гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод