В.Н. Шариков
главный советник полномочного представителя
Президента Российской Федерации
в Центральном федеральном округе,
соискатель кафедры государственного
строительства и права РАГС
ПОЛНОМОЧНЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛИ ПРЕЗИДЕНТА РФ
В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ: ПЕРВЫЕ ИТОГИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И НОВЫЕ ЗАДАЧИ
Прошло не так много времени с момента, когда в мае 2000 г. был учрежден институт Полномочных Представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Возможно, это не срок, чтобы дать окончательный ответ о месте и роли этого института в системе государственной власти. В то же время, уже сейчас можно оценить более чем трехлетний опыт работы полномочных представителей, дать правовую оценку их деятельности, оценить потенциал развития. Главный среди вопросов развития института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вопрос о месте этого института в единой системе государственной власти Российской Федерации.
Создание института Полномочных Представителей Президента Российской Федерации в федеральных округов оказалось эффективным средством решения задачи восстановления дееспособности и авторитета федеральной власти, создания единого федерального правового пространства. Небольшой по времени, но богатый по содержанию опыт деятельности полномочных представителей Президента РФ требует тщательного анализа и определения дальнейшего пути совершенствования данного института.
Следует признать, что сложившаяся ситуация с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в процессе непосредственного государственного управления вызывает дискуссии как о целесообразности, так и о законности подобного участия, что не способствует выполнению этим институтом своих функций и поставленных Президентом Российской Федерации задач в сфере государственного строительства и права, развития межрегионального экономического сотрудничества и т.д.
В немалой степени это обусловлено слабостью теоретико-правовых разработок в данной области, подменой научных подходов политическим прагматизмом, отсутствием системности в осуществлении практической деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Данное обстоятельство связано и с несовершенством нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
В современных условиях происходит стабилизация системы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этих условиях должна качественно измениться роль полномочных представителей при осуществлении взаимодействия с органами власти как на федеральном уровне, так и в регионах. В связи с этим, одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в общей системе государственной власти, нормативно-правовое оформление их полномочий, анализ опыта взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
С каждым годом становилось очевидным, что сложившаяся в результате стихийных, не регулировавшихся ранее процессов система управленческих отношений должна быть изменена. Для этого Президентом Российской Федерации В.В. Путина был принят ряд мер, среди которых принципиальным стало создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Указом от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», другими нормативными правовыми актами определялся правовой статус новой структуры управления, ее цели, задачи, права и обязанности. Именно этот статус позволил в короткий срок начать большую работу по установлению порядка в законодательстве субъектов Российской Федерации, систематизации нормативно-правовой базы местного самоуправления, для приведения их в соответствие с федеральным законодательством.
Создание института полномочных представителей является своевременным решением Президента Российской Федерации, направленным на укрепление всей вертикали государственной власти в России, создание единого правового поля, усиление государственного регулирования экономики (что важно в условиях трансформации общественной жизни и перехода от планово-административной к рыночной экономике), социально-экономического развития регионов и страны в целом.
Созданные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 федеральные округа, не являясь элементами конституционно закрепленного административно-территориального деления страны, стали тем не менее новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются - в настоящее время прежде всего через механизмы президентской ветви власти - стратегические задачи развития страны.
Поэтому в целях укрепления государственной власти и ее роли в формировании единого экономического пространства целесообразно в правовом поле усилить роль полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в создании и развитии экономического пространства крупных территориальных образований федеральных округов, создании условий жизнеобеспечения населения, проживающего на территории федерального округа.
При этом потребуется придать полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах существенные функции и возможности экономического характера для реализации задач федерального управления в пределах своих территорий. Именно на этом управленческом уровне можно эффективно решать такие фундаментальные задачи, как реализация государственной промышленной политики, организация реального управления государственной собственностью. Полномочные представители должны также стать гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства, стимулировать межрегиональные инвестиционные и промышленные программы.
Введение института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах стало хронологически первой организационной новеллой Президента В.В. Путина. Реформирование системы государственного управления, поиск более совершенных его форм, адекватных специфическим особенностям данного исторического периода – процесс закономерный. Современный этап реформирования системы управления страной в России начат в мае 2000 г. В это время была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, принят Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», образовано семь федеральных округов. Время деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах показало эффективность этого института обеспечения федеральной, президентской вертикали. И хотя вокруг этого института продолжают «ломаться копья», речь идет уже не столько о праве его на жизнь, сколько о выборе направления «главного удара».
Функции президентской власти – прежде всего стратегические: в политическом плане – собирающие и контрольно-надзорные, в организационном – координация и правовое принуждение. Данную модель необходимо воспроизвести на окружном уровне, что требует усиления института полномочных представителей Президента.
Непредвзятый анализ показывает, что в двух направлениях государственного управления – обеспечении верховенства Конституции Российской Федерации и проведении кадровой политики федеральных органов власти - роль полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах является преобладающей.
В то же время для преодоления возможной утраты прежнего административного динамизма необходима постановка новых задач и целей, которые лежат в сфере обеспечения единства правового пространства страны, осуществления контрольных функций, регулирования кадровой политики, воздействия на политическое структурирование территориальных общностей.
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах наделены широкими правами по управлению территориями, эти права отражены в документах, принятых Президентом Российской Федерации и парламентом. Основная проблема реализации полномочий полпредов заключается в неустановившейся системе правовых и практических отношений с руководителями субъектов Федерации; на разрешение противоречий в этой сфере были направлены законы 2000 г. Работа по приведению регионального законодательства и местной нормативной правовой базы в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством могла быть столь эффективно выполнена только благодаря созданному институту полномочных представителей;
За прошедшие годы состоялось фактическое укрепление института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как основного звена в цепи взаимодействия между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации. В то же время не решена окончательно задача укрепления правового статуса института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Является противоречивым правовое положение главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации, поскольку отсутствует законодательный или нормативный правовой акт, регламентирующий их деятельность. В целях совершенствования правовых основы деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах необходимо начать реализацию программы законодательного урегулирования полномочия и статуса полномочных представителей, прежде всего, через принятие федерального закона «О Полномочных представителях Президента Российской Федерации». В законе надлежит урегулировать процедуры назначения и освобождения от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации, раскрыть основания для принятия данных решений, дать четкий перечень требований, предъявляемых кандидатам на должности полномочных представителей, и главное, - определить функции и задачи этого института государственной власти, формы взаимодействия его с другими органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
Успешно шел процесс формирования окружных структур федеральных органов исполнительной власти. Лидирующие позиции в этом процессе занимают правоохранительные органы. В большинстве случаев удачной оказывается практика координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, но выявлены и проблемы:
- пока не все федеральные министерства и ведомства считают необходимым координировать свою деятельность с институтом полномочных представителей Президента Российской Федерации, имеет место сокрытие информации, формальный подход к проблемам взаимодействия. В результате информация, затрагивающая интересы федерального округа, формируется центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти, что лишает ее оперативности и в ряде случаев сказывается на ее объективности;
- более пристального внимания заслуживает вопрос согласования Правительством Российской Федерации проектов решений федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих интересы федерального округа или отдельного субъекта Российской Федерации с аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации. Так все годы существования института полномочных представителей Президента в федеральных округах проекты решений Правительства Российской Федерации на согласование не поступали;
- представлялось бы полезным создать механизм координации деятельности территориальных органов в виде окружной коллегии федеральных органов исполнительной власти, которая являлась бы совещательным органом при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. В ее состав могли бы быть включены не только руководители окружных (межрегиональных) органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидаций последствий стихийных бедствий, но и руководители остальных окружных (межрегиональных) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
- до настоящего времени не утратило своей силы Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1998 г. № 586), которое не соответствует современным реалиям. Представлялось бы целесообразным рассмотреть вопрос об отмене в установленном порядке Положения о региональной коллегии и утверждении Положения об окружной коллегии.
Практически завершена начатая в 2000 г. работа по приведению нормативной базы субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Идет второй этап работы - разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Стало очевидно, что должен превалировать не договорный, а законодательный путь разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, отдельными органами исполнительной власти федерального и регионального уровней, субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением, и в первую очередь, в области правового регулирования собственности, налогового законодательства и межбюджетных отношений. Для этого потребуется внесение изменений в существующие законы о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, о финансовых основах местного самоуправления, о несостоятельности и банкротстве, в Бюджетный и Налоговый кодекс Российской Федерации и др.
Реализуется на практике поставленная задача оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Заслуживает поддержки вывод рабочей группы по оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти под руководством В.Б. Христенко - правовое регулирование статуса и компетенции территориальных органов, радикальное изменение их структуры и численности может быть осуществлено только в контексте работы по проведению административной реформы и разграничению полномочий, а также с учетом реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В то же время мероприятия, предлагаемые рабочей группой, не в полном объеме соответствуют сложившейся практике взаимодействия территориальных органов с аппаратами полномочных представителей. В этой связи предлагается активизировать создание территориальных органов межрегионального и окружного уровня, наделенных полномочиями по управлению деятельностью региональных территориальных органов.
Доминирование полномочных представителей над политической элитой субъектов федерации становится одним из важных последствий введения федеральных округов. При всей положительной оценке решения о введении федеральных округов нельзя не отметить, что проведенный анализ позволяет рассматривать институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, прежде всего, как инструмент кризисного управления.
В силу отмеченного двойственного характера института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в большинстве федеральных округов пока не удалось серьезно продвинуться в проведении назревших реформ и создании современных самонастраивающихся, саморегулируемых систем управления и самоуправления.
Преодолеть подобное положение возможно при подготовке правового обеспечения и придания аппарату полномочных представителей статуса межтерриториального органа власти, что позволит в условиях рыночных отношений прогнозировать и оценивать межрегиональные экономические связи, способствовать созданию инфраструктуры товарных рынков на крупной территории, обеспечению движения материально-вещественных потоков между субъектами Федерации и сбалансированности деятельности внутренних производителей, формированию цивилизованного внутреннего рынка товаров, услуг и капиталов. Очевидно, что контроль и регулирование межрегиональных пропорций экономического развития позволит более успешно решать администрациям субъектов Федерации и органам местного самоуправления социальные проблемы занятости трудоспособного населения, наращивание интеллектуального потенциала через корпоративное научно-техническое развитие.
Анализ текущих и стратегических угроз существованию и развитию российской государственности показывает, что без принципиальной реконструкции системы государственного управления невозможно решить ни одну из ключевых проблем, ответить на растущие и усложняющиеся угрозы извне и внутри страны.
В целом система задач, функций и прав полномочных представителей позволяет говорить об этом институте государственного управления как обладающем необходимыми полномочиями и компетенцией для проведения межрегиональной, федеральной политики. Это значит, что их правовой статус соответствует поставленным задачам, что он обеспечен необходимыми нормами и юридическими процедурами.
Более того, поставленные Президентом перед полномочными представителями в федеральных округах цели и задачи свидетельствуют не только об укреплении и достаточности правовой базы собственно института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, но и об общем укреплении президентской власти. Широкие права полномочных представителей Президента в сочетании с обширным полем их деятельности позволили, как указывалось выше, в короткие сроки решить ряд принципиальных проблем во взаимодействии федерального центра и регионов. Свидетельством этого служит, прежде всего, то, что после десятилетия вольного законотворчества областей, краев и республик началась методичная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным.
Уже этот практический результат, который, в целом, оздоровил обстановку в Российской Федерации и создал долгожданные предпосылки для проведения в том числе и правовой реформы, говорит о достаточности и большой эффективности прав и обязанностей полномочных представителей Президента, об их высоком социальной, управленческом и правовом статусе.
Задача, которая встает перед полномочным представителем Президента Российской Федерации в этой связи, может быть сформулирована как задача отработки механизмов управления в рамках существующего конституционного пространства и в ходе его целенаправленного обновления.
Анализ первых результатов работы аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе и окружных структур федеральных ведомств выявил очевидные слабости, противоречия и несовершенство правового статуса окружных органов государственной власти, созданных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849.
В первую очередь это проявилось в правовом положении самих полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Обязанности полномочных представителей, обозначенные в п.п. 1 и 5 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее именуется Положение), оказались несопоставимыми с теми нередко декоративными правомочиями и функциями, которыми положение наделило полномочных представителей для реализации поставленных Президентом России перед новым институтом государственной власти задач.
Совещательная и рекомендательная направленность деятельности полномочных представителей, предопределенная их правовым статусом, несмотря на огромные усилия аппаратов полномочных представителей, не позволила в полной мере превратить новое государственное образование в действенный эффективный политический инструмент по проведению в жизнь в федеральном округе политических, экономических, социальных и управленческих установок Президента Российской Федерации.
Инициативы полномочных представителей, направленные на развитие и совершенствование правовой базы их деятельности, не всегда находили понимание и реальные действия со стороны администрации Президента, призванной в соответствии с Положением осуществлять организационно-методическое сопровождение деятельности полномочных представителей. Практически отсутствуют правовые основы деятельности Главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации и соответствующих коллегий при них. Длительное время идет согласование и решение вопроса о внесении дополнений в Положение, касающихся создания и функционирования при полномочных представителях коллегий по вопросам безопасности.
Анализ деятельности некоторых министерств и ведомств, их территориальных органов, изучение их положений, а также участие в работе коллегий и совещаний, показал наличие пересечения функций и задач, дублирование и параллелизм в работе федеральных органов.
Несовершенство и декларативность правовой базы особенно наглядно проявились в вопросах формирования в федеральном округе окружных органов федеральных ведомств. Наряду с положительными примерами в организации работы окружных структур, в ряде федеральных ведомств возобладали формальные, поверхностные подходы. Например, правовой статус Главных управлений ФСНП по федеральным округам необоснованно оказался серьезно заниженным по сравнению с функциями, которыми наделены другие подразделения аппарата ФСНП. Аналогичное положение сложилось в Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам (МНС РФ). Эта ситуация характерна как для всех федеральных округов, так и для других отраслевых окружных структур федеральных органов исполнительной власти (КРУ, ФСФО и т.д.).
Основными функциями полномочных представителей, как известно, являются координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе, и осуществление контроля за исполнением федеральных законов и других нормативных актов. При существующем состоянии правовой базы, регламентирующей деятельность полномочных представителей, эффективное выполнение ими указанных функций затруднено, поскольку требует оптимизации их правового статуса, а также полномочий вновь созданных окружных структур.
Создание системы федеральных округов позволяет в контексте территориального управления и развития обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и региональной самостоятельностью. Федеральный округ должен стать территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы федерального управления территориями и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями для осуществления государственного управления.
Развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах потребует и реорганизации всей системы территориального управления. Необходимо ставить и решать вопрос о выработке новых принципов организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, а также реализации модели «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов. Необходимо будет также провести реорганизацию - сокращение и (или) ликвидацию - части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации. Их функции должны быть переданы Аппаратам полномочных представителей.
Поскольку организационные структуры на уровне федеральных округов создаются под определенный объем деятельности и государственных функций, вопрос о конституционном наделении полномочиями полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах приобретает принципиально важное для осуществления государственного строительства России значение.