Емелин А.В.,
к.ю.н., старший научный сотрудник
Института государства и права РАН
Понятие «валютное правонарушение»
в российской юридической науке
На современном этапе развития российской экономики, в условиях доминирования экспортно-ориентированных добывающих отраслей чрезвычайную важность представляют вопросы правового регулирования отношений, связанных с использованием резидентами иностранной валюты во внешнеэкономической деятельности.
Несмотря на то, что основы российского валютного законодательства были сформированы более 10 лет назад, до настоящего времени так и не удалось создать эффективную и действенную систему обеспечения исполнения нормативных правовых актов в сфере валютного регулирования и валютного контроля. Во многом этому способствовало отсутствие теоретических разработок в области ответственности за валютные правонарушения и, как следствие, сложности при применении санкций за их совершение.
В настоящее время валютное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу или в связи с использованием валютных ценностей, а также в связи с использованием валюты Российской Федерации при расчетах между резидентами и нерезидентами[1].
Соблюдение норм валютного права обеспечивается возможностью применения мер юридической ответственности в отношении лиц, совершивших валютные правонарушения.
К сожалению, Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 г. №3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле»[2] не содержит дефиниции валютного правонарушения и даже не определяет являются ли нарушения валютного законодательства самостоятельным видом правонарушений или представляют собой совокупность специальных подвидов «традиционных» видов правонарушений - уголовных, административных и т.д.
В данном положении представляется возможным сформулировать следующие основные возможные подходы к проблеме юридической природы валютных правонарушений в зависимости от решения вопроса о месте валютного права в системе права.
Первый подход заключается в признании валютных правонарушений самостоятельным видом правонарушений, заключающимся в нарушении норм валютного права[3]. Данная позиция является логическим следствием квалификации валютного права как самостоятельной комплексной отрасли права. Очевидно, однако, что принятие этой концепции не избавит нас от необходимости учитывать, что за различные виды валютных правонарушений законодательством предусматриваются меры ответственности различной отраслевой природы. В итоге, мы будем вынуждены констатировать, что совершение валютного правонарушения может влечь применение различных видов ответственности, что ставит под сомнение квалификацию валютных правонарушений как самостоятельного вида правонарушений.
Второй подход, имеющий две модели, основывается на признании валютных правонарушений разновидностью одного из отраслевых видов правонарушений: финансовых или административных. Сторонники первой модели, полагающие, что валютные правонарушения являются разновидностью финансовых правонарушений как самостоятельного вида правонарушений[4], упускают из вида тот факт, что доля валютных правонарушений, посягающих на общественные отношения, регулируемые финансовым правом, несравнимо меньше, чем, например, посягающих на объект правового регулирования административного права. Однако нельзя признать полностью корректной и позицию их оппонентов, считающих, что нарушения валютного законодательства, даже если их признать разновидностью финансовых правонарушений, имеют административно-правовую природу. Ведь, например, в уголовном праве также установлены санкции непосредственно за нарушение норм валютного права (например, ст.193 УК РФ). В то же время согласно п.1 ст.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит исключительно из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, правонарушения, ответственность за совершение которых установлена иными законами, помимо вышеуказанных, по определению не могут считаться административными. Эта позиция четко выражена в п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[5] согласно которому после 30 июня 2002 г. в отношении тех нарушений валютного законодательства, ответственность за которые не установлена статьями 15.25 и 16.17 КоАП РФ, подлежит применению непосредственно п.3 ст.14 Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле».
В целом очевидно, что использование данного подхода ведет к игнорированию сложной комплексной природы валютных правоотношений и, как следствие, валютных правонарушений. Интересно отметить, в ходе рассуждений его апологеты вынужденно приходят к необходимости выделения общих черт валютных правонарушений[6].
Согласно третьему подходу, более точно было бы говорить не о валютных правонарушениях как особом виде правонарушений, а о совокупности нарушений валютного законодательства, представляющих собой лишь разновидности нарушений норм, относящихся к различным отраслям права, что требует соответствующим образом дифференцировать их на отраслевые подвиды[7]. Как следствие, валютные правонарушения представляются в качестве искусственного конгломерата, лишь фактически, но не юридически, объединяющего правонарушения различных видов на основе сходства объекта посягательства. Это, в свою очередь, приводит к неточному с точки зрения теории права определению валютного правонарушения как «нарушения норм валютного законодательства»[8].
Наиболее корректным представляется четвертый подход, основывающийся, с одной стороны, на том, что валютные правонарушения есть комплекс различных отраслевых видов правонарушений, а с другой стороны - на необходимости, в то же время, формулировки и нормативного закрепления определения валютного правонарушения в целях эффективного обеспечения прав лиц, привлекаемых к ответственности за нарушения валютного законодательства, и недопущения одновременного применения нескольких разноотраслевых мер ответственности за одно и то же валютное правонарушение.
Для того, чтобы объективно определить, какая из описанных позиций наиболее точно соответствует целям правового регулирования валютных отношений необходимо более глубоко проанализировать данную проблему как с точки зрения теории права, так и с точки зрения сложившейся правоприменительной практики.
Единственное нормативно закрепленное понятие валютного правонарушения содержится в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1999 г. № 50-О по жалобе ЗАО «Производственно-коммерческая компания «Пирамида»» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 ст.14 Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле»[9]. Согласно мнению Конституционного Суда Российской Федерации, валютное правонарушение - это предусмотренное законом противоправное виновное деяние, совершенное умышленно или по неосторожности. Данное определение является неполным, поскольку указывает лишь на присущие валютным правонарушениям общие признаки правонарушений и не учитывает ряд их собственных существенных видовых особенностей.
Комплексный анализ валютного законодательства позволяет выделить следующие общие признаки валютных правонарушений:
- противоправность;
- общественная вредность[10], проявляющаяся в создании угрозы общественным отношениям в сфере валютного контроля и валютного обращения;
- закрепление ответственности за их совершение исключительно в законе;
- совершение деликтоспособным лицом;
- виновный характер.
На основании вышеизложенного представляется возможным дать следующее определение понятия «валютное правонарушение» – предусмотренное законом виновное противоправное общественно вредное деяние (действие или бездействие) деликтоспособного лица, являющегося субъектом валютных правоотношений, посягающее на установленный законодательством порядок осуществления валютного контроля и валютного обращения, за совершение которого действующим законодательством установлена ответственность. Таким образом, валютное правонарушение всегда представляет собой нарушение какой-либо обязанности, установленной валютным законодательством[11].
Вопрос о юридической природе ответственности за валютные правонарушения является не менее дискуссионным, чем понятие валютного правонарушения. Однако прежде, чем перейти к рассмотрению данной проблемы, необходимо хотя бы кратко остановиться на многолетней дискуссии, ведущейся в научных кругах, по вопросу об определении понятия «юридическая ответственность»[12].
Одни ученые полагают, что понятием «ответственность» охватывается совершение виновным в правонарушении лицом любого предусмотренного законом или договором действия, обеспечиваемого как применением, так и возможностью применения мер государственного принуждения.
Другая группа специалистов придерживается той точки зрения, что под ответственностью следует понимать «опосредованное государственным принуждением исполнение обязанности», то есть только те случаи, когда исполнение виновным лицом первоначальной или дополнительной юридической обязанности обусловлено применением государственного принуждения. «Если неустойка уплачена должником добровольно, - писал С.Н. Братусь, - не возникает вопрос об ответственности, подобно тому, как этот вопрос не возникает и тогда, когда выполнено основное обязательство. Но если исполнение не последовало, по инициативе кредитора приводится в движение аппарат принуждения - действует механизм ответственности»[13].
Третий подход предполагает определение ответственности как самостоятельной юридической обязанности правонарушителя. Так, С.Н. Кожевников полагает, что юридическая ответственность - это обязанность лица претерпевать определенные лишения государственно-властного характера за совершенное правонарушение[14], возникающая с момента совершения правонарушения.
Сторонники четвертой точки зрения предлагают признавать юридической ответственностью собственно применение мер государственного принуждения к виновному лицу. Так, например, по мнению О.Э. Лейста, юридической ответственностью называется применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке. В этом случае ответственность наступает не с момента совершения правонарушения, а только с момента официального обвинения лица в его совершении[15].
По нашему мнению, понятие юридической ответственности объединяет в себе как принудительное исполнение правонарушителем существовавшей до правонарушения обязанности, так и исполнение возложенной на него законом вследствие совершенного правонарушения дополнительной обязанности, предусмотренной санкцией правовой нормы, независимо от применения или неприменения к нему мер государственного принуждения. В первом случае государственным принуждением обеспечивается исполнение должником против его воли ранее возложенного на него законом и надлежаще не исполненного обязательства. Ключевым моментом здесь является применение мер государственного воздействия для понуждения к исполнению юридической обязанности. Во втором случае речь идет о возникновении у должника новой обязанности вследствие неисполнения им первоначальной обязанности. Здесь ключевым является факт претерпевания должником дополнительных лишений, которые сами по себе являются формой ответственности независимо от того претерпевает ли их должник добровольно или в силу применения мер воздействия со стороны государственных органов.
Переходя к рассмотрению вопроса о юридической природе ответственности за валютные правонарушения, необходимо отметить отсутствие единообразия в его решении специалистами различных отраслей права. В числе наиболее распространенных подходов можно назвать:
- финансово-правовой, рассматривающий ответственность за валютные правонарушения в качестве подвида финансовой ответственности (Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, М.В. Карасева);
- административно-правовой, указывающий на административную природу ответственности за валютные правонарушения (Л.Ю. Кролис[16], Л.А.Калинина, Г.А. Кузмичева);
- валютно-правовой, признающий ответственность за нарушения валютного законодательства в качестве самостоятельного вида ответственности (М.Г. Степанян[17]);
- комплексный, сторонники которого полагают необходимым дифференцировать ответственность за валютные правонарушения в зависимости от отраслевой принадлежности нарушенной нормы права, отмечая, в то же время, необходимость выработки унифицированных принципов ответственности за все виды валютных правонарушений с учетом специфики общего объекта посягательства[18].
Однако часто специалисты придерживаются данного подхода, пытаясь вовсе уйти от необходимости рассмотрения вопроса о природе валютной ответственности, ограничиваясь определением понятия «юридическая ответственность в сфере валютного законодательства» и рассматривая его как «применение к правонарушителю предусмотренных санкциями норм валютного законодательства мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений организационного либо имущественного характера»[19].
Существуют и довольно экзотические теории валютной ответственности. Так, например, Н.М. Артемов полагает, что «юридическую природу ответственности по валютному законодательству следует определять как применение, реализацию санкций этого законодательства за допущенные в валютных правоотношениях правонарушения». С учетом того, что юридическая природа ответственности никак не может представлять собой реализацию санкций, а сама санкция является элементом правовой нормы, а не законодательства, позицию уважаемого автора представляется возможным рассматривать лишь как казус[20].
Представляется, что решение вопроса о природе ответственности за валютные правонарушения в рамках какой-либо одной отрасли права не имеет перспектив, поскольку всегда можно найти норму валютного права, имеющую иную отраслевую принадлежность. Так, например, финансово-правовой подход основывается на включении института валютного регулирования и валютного контроля в состав финансового права, игнорируя тот факт, что большинство валютных правонарушений связано с нарушением порядка валютного контроля, нарушения которого являются сугубо административно-правовыми. Также не учитываются здесь и связанные с валютной ответственностью нормы уголовного права.
Что касается административно-правового подхода, то его сторонники во многом находятся в плену теоретических конструкций середины XX в., когда валютных правоотношений рассматривались как исключительная сфера действия административного права.
Выделение же валютно-правовой ответственности в самостоятельный вид ответственности в настоящий момент представляется несвоевременным, учитывая недостаточную разработанность соответствующих теоретических аспектов валютного права, а также едва начавшуюся унификацию межотраслевых элементов ответственности за валютные правонарушения.
Кроме того, нельзя не отметить, что до настоящего времени среди специалистов по теории права так и не достигнуто согласия по вопросу о критериях выделения видов ответственности. Предлагаемые критерии (субъект правонарушения, виды санкций, наличие специального производства по их применению[21], степень общественной опасности и т.д.) не являются универсальными и не позволяют найти удовлетворительное решение для теории права в целом.
С учетом вышесказанного наиболее приемлемым выходом видится признание сложной межотраслевой природы ответственности за валютные правонарушения и выработка единых принципов применения санкций норм различных отраслей в целях максимального обеспечения прав субъектов валютного права.
По нашему мнению, валютно-правовая ответственность представляет собой комплексный межотраслевой вид юридической ответственности, заключающийся в принудительном исполнении лицом, нарушившим норму валютного права, ранее не исполненной юридической обязанности либо в исполнении дополнительных юридических обязанностей или в претерпевании иных лишений, возложенных на него законом вследствие совершенного правонарушения, в добровольном порядке или вследствие применения мер государственного принуждения.
Формы и порядок применения мер ответственности для каждого вида валютных правонарушений определяются отраслевым процессуальным законодательством, соответствующим исходной отраслевой принадлежности нарушенной нормы.
В основе института валютно-правовой ответственности лежат несколько базовых принципов ответственности, соблюдение которых является безусловным:
- никто не может быть нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением (ст.54 Конституции РФ). Из данного принципа следует недопустимость придания правовым нормам, устанавливающим ответственность за деяние, обратной силы в части применения мер ответственности за их нарушение. Равным образом не может быть придана обратная сила и норме, не вводящей, а ужесточающей меру ответственности за деяние, ранее уже признававшееся правонарушением;
- все равны перед законом и судом (ст.19 Конституции РФ). Следствиями действия этого принципа являются: требование о применении единого подхода к квалификации правонарушений различных категорий субъектов; требование об установлении идентичных принципов применения санкций;
- деяние не может быть признано правонарушением, если это прямо не указано в законе. Данный принцип означает: недопустимость квалификации правонарушений по аналогии, без прямого указания в законе; допустимость закрепления противоправности деяния только законом, но не подзаконными нормативными правовыми актами. Реализация этого принципа требует высокого уровня законодательной техники, что призвано исключить возможность принятия норм, допускающих расширительное толкование органами правоприменения;
- лицо считается невиновным в совершении правонарушения, пока его виновность не будет доказана и установлена в предусмотренном законом порядке (презумпция невиновности). Конституция Российской Федерации в ст.49 закрепляет этот принцип только применительно к преступлениям, однако, по нашему мнению, он в равной степени применим и к любым другим видам правонарушений. Так, например, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 № 1-П о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации[22] указывается, что «наличие вины – общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно». Определенной спецификой отличается решение вопроса об ответственности за причинение вреда источником повышенной опасности, когда его владелец несет ответственность за причиненный вред независимо от вины. Однако и здесь рядом ученых предлагается конструкция, предполагающая сознательное принятие таким владельцем на себя повышенной ответственности за возможные последствия функционирования или использования источника повышенной опасности;
- к лицу, виновному в совершении правонарушения, применяется только та санкция, которая прямо предусмотрена законом за совершение данного правонарушения. Реализация данного принципа должна обеспечиваться четкостью формулировок санкций правовых норм.
В заключение полагаем необходимым подчеркнуть, что в условиях провозглашенного Президентом Российской Федерации В.В. Путиным перехода к полной конвертируемости рубля решение основополагающих проблем ответственности за валютные правонарушения является непременным условием обеспечения законности и государственных интересов в столь важной для российской экономики сфере как валютно-правовая.
[1] Подробнее см.: Тосунян Г.А., Емелин А.В. Валютное право Российской Федерации. Учебное пособие.
[2] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992, № 45. – Ст.2542.
[3] См.: Степанян М.Г. Правовые вопросы использования иностранной валюты во внешнеторговой деятельности // Черные дыры в российском законодательстве. – 2001. № 1. – С.145.
[4] См.: Артемов Н.М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в Российской Федерации (финансово-правовой аспект). – М., 2002. – С.91.
[5] Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. – 2003. № 3.
[6] Так, например, Н.М. Артемов, указывая на подчиненный характер валютного права финансовому праву, тут же формулирует, хотя и весьма своеобразно, понятие валютного правонарушения как «виновно совершенного противоправного деяния субъекта, для которого установлена валютная ответственность только за те деяния, которые предусмотрены валютным законодательством» (Артемов Н.М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в Российской Федерации (финансово-правовой аспект). – С.95).
[7] См.: Меркулов А.Ю. Финансово-правовое регулирование валютных операций юридических лиц в Российской Федерации. Автореф. диссерт. … канд. юрид. наук. – М., 1999. – С.16.
[8] Дорофеев Б.Ю., Земцов Н.Н., Пушин В.А. Валютное право России. Учебное пособие. – М., 2000. – С.164.
[9] Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999, № 21. – Ст. 2668.
[10] К уголовным правонарушениям в теории права применяется специальный термин - «общественная опасность» (см.: Общая теория государства и права. / Под ред. М.Н. Марченко. – М., 2002. – Т.3. – С.456).
[11] См.: Общая теория государства и права. – Т.3. – С.456.
[12] Подробный обзор различных теорий и точек зрения по этому вопросу см.: Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР // Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. – М., 2000. – С.460-506.
[13] Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., 1976. – С. 85, 90.
[14] См.: Общая теория права. Курс лекций. – Н.Новгород, 1993. – С.462.
[15] Общая теория государства и права. – Т.3. – С.468, 489.
[16]См., например: Кролис Л.Ю. Административная ответственность за нарушение налогового законодательства. Автореф. диссерт. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 1996. – С. 13; Калинина Л.А. Проблемы административной ответственности за нарушение финансового и налогового законодательства // Законодательство. – 1999. № 8. – С. 33-35; Кузмичева Г.А., Калинина Л.А. Административная ответственность. – М., 2000. – С. 5-6.
[17]См.: Степанян М.Г. Правовые вопросы использования иностранной валюты во внешнеторговой деятельности. – С.146-149.
[18] См.: Проблемы валютного регулирования и валютного контроля. Сборник трудов Академии налоговой полиции ФСНП России. – М., 2000. – С.73
[19] См.: Дорофеев Б.Ю., Земцов Н.Н., Пушин В.А. Валютное право России. Учебное пособие. – С.164.
[20] См.: Артемов Н.М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в Российской Федерации (финансово-правовой аспект). – С. 92
[21] Кролис Л.Ю. Административная ответственность за нарушение налогового законодательства. – С.13.
[22] Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. № 7. – Ст. 700.