Морхат П.М.
к.ю.н., ст. преподаватель кафедры государственного
строительства и права
Правовое обеспечение и моральные принципы
государственной службы в Российской Федерации
Государственная служба современного демократического, социально ориентированного государства призвана защищать права и свободы граждан, удовлетворять их социальные потребности, способствовать реализации их интересов. Но сегодня государственная служба и сам государственный аппарат находятся в кризисном состоянии. Старые модели и принципы формирования деятельности государственного аппарата отвергнуты, новые не созданы. Следует признать, что государственный аппарат стал работать менее согласованно, так как не появилось замены разрушенным партийно-номенклатурным рычагам контроля и управления, утратили силу прежние нормы неформальной служебной морали, которые хотя бы в некоторой степени, регулировали поведение государственных служащих.
Демократизация и оптимизация деятельности государственной службы должна идти по двум основным направлениям – путем совершенствования правовых норм и через укрепление связей с гражданским обществом. Поставленные задачи исследования заставили автора обратиться к опыту зарубежных стран, отраженному в реферативном бюллетене «Этика государственных служащих»[1]. Анализ статей, помещенных в сборнике, показал, что проблема морали государственных служащих актуальна не только в нашей стране, но и в мире в целом. В работах Ч.И. Митчелл (США), В. Пуджас, М. Родес (Великобритания), Г. Вильсон (Канада) и др. указываются разрушительные тенденции в сфере государственной службы: «падение уровня профессиональной этики», «принятие незаконных решений и злоупотребление служебным положением» как проявление «этического кризиса», «проблема связи глобализации и коррупции»[2]. В связи с этим особое значение для теории государства и права приобретают вопросы, связанные с:
- моральными качествами государственных служащих (Й. Фогараши, Д. Кои, С.Д. Ленч, С.И. Ленч, Д. Гуйяш и др.);
- обоснованием этики государственных служащих (Д. Гуйяш, Э. Глор);
- повышением уровня нравственности государственных служащих (В. Пуджас, М. Родес и др.);
- этикой руководящих работников (Ю. Лорзе, Й. Фогарашии др.)
- разработкой Кодексов государственной службы (Э. Глор, Й. Фогарашии, Д. Кои и др.).
Анализ российского и мирового опыта в аспекте данной темы показывает, что повышение нравственности государственных служащих начинается со стремления привить высокие моральные нормы, принятия кодексов чести, вслед за чем, разрабатываются законодательные акты, регламентирующие различные стороны деятельности государственных служащих. Наиболее ярким примером в данном случае может выступить США. Американцы придают большое значение проблеме этике государственных служащих. Впервые Кодекс этики правительственной службы[3] появился в 1958 г. в форме резолюции Конгресса. Каждое лицо, находящееся на службе, согласно Кодексу, должно соблюдать следующие правила: 1) предан высшим принципам и государству ставить выше преданности лицам, партии или государственным органам; 2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения; 3) работать весь трудовой день за дневную плату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей; 4) стараться находить и принимать наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач; 5) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ или привилегий как вознаграждение, так и без него и никогда не принимать для себя либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение служебных обязанностей; 6) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности; 7) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей; 8) никогда не использовать конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды; 9) вскрывать случаи коррупции при их обнаружении; 10) соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия. Кодекс получил рекомендательный статус: законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения.
При Кеннеди была учреждена президентская консультативная комиссия по вопросам этики и разрешения «конфликтов интересов», под которыми понимаются столкновения личных интересов должностного лица и государства. В 1978 г. был принят Закон об этике служащих государственных органов.
Большое значение этическому регулированию деятельности государственной службы придается в Англии. Поведение рядовых служащих британского государственного аппарата регулируется Кодексом государственной гражданской службы. Деятельность высших должностных лиц государства регулируется Кодексом министра. В 90-е гг. ХХ в. он пришел на смену «Вопросам процедуры для министров», вобрав в себя инструкции ряда премьер-министров в широком спектре ситуаций, представляя собой нечто вроде «свода правил» на разные случаи. Впервые Кодекс был издан для всеобщего сведения в 1992 г. Лейбористское издание Кодекса, выпущенное в 1997 г., содержит помимо ряда дополнений еще одно существенное новшество – личное краткое предисловие премьера Т. Блэра. «Принимая данный Кодекс, я хотел бы подтвердить свою твердую решимость между британским народом и его правительством. Все мы пришли для того, чтобы служить честно и в интересах тех, кто доверил нам наши посты. Я ожидаю от всех министров, что они будут работать в соответствии с буквой и духом данного Кодекса, …исполнять свои официальные обязанности в соответствии с самыми высокими стандартами благопристойности. Я решил опубликовать этот документ потому, что открытость – жизненно важный элемент хорошего, ответственного правительства. Я думаю, что мы должны иметь абсолютно ясное понимание того, как министры должны отчитываться перед Парламентом и гражданами и контролироваться ими… Я с удовольствием рекомендую данный Кодекс всем своим коллегам-министрам»[5].
Кодекс содержит десять разделов, в которых правовые нормы переплетаются с нормами этическими. Это подчеркивает мысль о наличии в государственном управлении этических принципов, проведенных в жизнь через юридические документы. В 1994 г. был образован Комитет по стандартам публичной жизни. Этот Комитет подготовил Доклад, в котором провозгласил следующие цели: 1) восстановление доверия общества к лицам, занимающим государственные должности; 2) восстановление ясности ориентиров в тех вопросах, где шкала моральных ценностей оказалась размытой. Доклад содержал и рекомендации, которые затрагивали описание принципов: бескорыстие, принципиальность, беспристрастность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Проанализировав эти принципы, можно сделать следующий вывод: при размытости названий, их содержание сформулировано достаточно конкретно, а это налагает на должностных лиц вполне реальные ограничения и позволяет контролировать их соблюдение.
Одной из составляющих реформы государственной службы в Австралии было принятие Закона о государственной службе (1999 г.), в котором провозглашены следующие принципы работы государственных учреждений: «деполитизированность, объективность и беспристрастность; справедливость, честность, вежливость; умение общаться, взаимодействие и работа в команде; организация труда в соответствии с принципами справедливости, безопасности и вознаграждение по труду, нацеленность на достижение главного результата и эффективности»[6]. Положительной чертой названного закона, на наш взгляд, является то, что в него включен важный раздел – Кодекс поведения государственных служащих. Именно в таком виде – как составная часть Закона о государственной службе – Кодекс поведения определяет требования к служащим, основные из которых – соблюдение законов, лояльность, конфиденциальность, недопущение конфликтов интересов, ответственность за государственную собственность и забота о репутации государственной службы. Большое внимание в Законе о государственной службе Австралии и ряде других законов и декретов уделяется выявлению нарушений, предотвращению злоупотреблений с государственными средствами и контролю за деятельностью государственных учреждений. Контроль осуществляют Парламент и его комитеты, Генеральный Прокурор, суд, а также внутренние и внешние механизмы и организации, в том числе независимые аудиторские фирмы.
В Канаде разработка вопросов этики государственных служащих не привела к принятию какого-либо официального документа, но отдельные формулировки вошли в важнейшие законы – Конституцию, Хартию прав и свобод, законы о найме на государственную службу, о распоряжении государственными средствами, а также в многочисленные правила и положения. В Кодексе поведения государственных служащих определены такие морально-этические принципы, как соблюдение государственных интересов, аполитичность, стремление к повышению квалификации, инициативность, созидательность, неподкупность и др. Отдельные правила поведения существуют для работников казначейства, финансовых органов, таможни, оборонной сферы, налоговой службы и других служб. Высокие морально-этические качества служащих обеспечивают: конкурс при найме и продвижении по службе; консультации и инструктажи по вопросам этики; требование сообщать о своем материально-финансовом состоянии и возможном конфликте интересов. В плане контроля за соблюдением этических норм в Канаде можно отметить следующее: учреждена специальная должность Советника Премьер-министра по этике; соблюдение этических норм регулируется независимыми аудиторами; доклад Генерального аудитора страны публикуется для всеобщего сведения; в ведомствах эта работа возложена на заместителя руководителя.
Определение современного состояния правовой базы, регулирующей отношения в сфере государственной службы Российской Федерации, невозможно без анализа основных устоев современного государства, которые закреплены в основном законе государства – Конституции Российской Федерации. Конституционные принципы служат фундаментом государственной службы, которая не только должна на них основываться, но и их воспроизводить, и обеспечивать их практическую реализацию. Это положение позволяет прийти к следующим выводам:
- только на базе конституционных принципов демократизма, суверенности и социальности может быть создана действенная государственная служба Российской Федерации. В ст. 1 Конституции РФ провозглашен принцип демократизма. Следовательно, целью создания государственной службы в Российской Федерации является обеспечение на территории всей страны народовластия, а сама государственная служба должна быть такой, чтобы могла обеспечить и гарантировать народовластие;
- государственная служба должна обеспечивать практическое осуществление целей и функций государства, проведение в жизнь государственной политики, но она не в меньшей мере должна проводить все это в интересах общества. Отсюда явствует важность тех принципов Конституции, в которых говорится об основах организации гражданского общества, правах и свободах человека. Согласно Конституции, любой гражданин Российской Федерации обладает гражданскими правами от рождения и эти права неотделимы и неприкосновенны. Вместе с тем и сам государственный служащий является носителем прав, свобод и гражданских обязанностей, что нельзя не учитывать при разработке нормативно-правовой базы государственной службы. В ст. 13 Конституции РФ отражен принцип идеологического и политического многообразия. Плюрализм гражданского общества обусловливает необходимость поддержки идеологии российской государственности через государственную службу. Вместе с тем, сама государственная служба должна быть нейтральной по отношению к конкретным идеологическим и политическим течениям. Признание Конституцией частной собственности, рыночной экономики, свободы предпринимательства заставляет обратить пристальное внимание на создание правовой базы взаимоотношений между государственной службы и субъектами рыночной экономики. Кроме того, новых подходов требует проблема оплаты труда и социальных гарантий в сфере государственной службы и предпринимательства;
- в Конституции отражены принципы, определяющие построение и деятельность государственного аппарата. Утверждение положения о том, что Россия есть правовое государство, вызывает очень многие следствия. Сама возможность бытия правового государства напрямую связана с государственной службой. Только организованная надлежащим образом государственная служба способна поддерживать конституционных строй, обеспечивать действие правовых норм на всей территории страны. Конституционный принцип единства государственной власти, принадлежащей народу, определяет необходимость создание такого механизма государственной власти, при котором никто не мог бы узурпировать власть, субъектом которой выступает народ в целом.
Государственная служба получила свое закрепление в Конституции Российской Федерации. Частью 4 ст. 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе; п. «т» ст. 71 федеральная государственная служба отнесена к ведению Российской Федерации.
Говоря о конституционной основе государственной службы, нельзя анализировать лишь отдельные статьи с упоминанием государственной службы, необходимо видеть цельную взаимосвязь между устройством государства, определяемым Конституцией, и государственной службой. Институт государственной службы наитеснейшим образом связан с нормами конституционного права. Задачами государственной службы являются обеспечение социальной стабильности, безопасности государства, эффективного функционирования всей инфраструктуры. Конституцией Российской Федерации установлено, что государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. Федеративное устройство государства определяет 2-хуровневую систему российского законодательства: федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.
Одним из первых документов, внесших принципиальные моменты в законодательство о государственной службе, стал Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»[7]. В целях усиления борьбы с коррупцией на период принятия Закона о государственной службе в Российской Федерации на служащих государственного аппарата накладывался ряд ограничений и ответственность за нарушение указанных требований; устанавливалось обязательное представление при назначении государственных служащих на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Но попытка решить проблему оказалась неэффективной, так как осуществлялась посредством лишь частичных изменений. Необходима была цельная концепция, которая обеспечивала бы четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата. Такая концепция получила свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г.[8].
В Положении нашли отражение изменения в государственном устройстве и демократические завоевания России. И хотя Положение стало временным нормативным правовым актом, значение его велико, так как оно закрепило принципы государственной службы, перечень государственных должностей, обязанности, права, ограничения и запреты для служащих, порядок прохождения службы и т.д. Положение регулировало отношения исключительно в сфере федеральной государственной службы и не содержало норм о государственной службе субъектов, однако именно утверждение Положения стало отправной точкой к созданию нормативных актов о государственной службе субъектов Российской Федерации, многие из которых в основу своих законов взяли нормы Положения.
В целях обеспечения единой политики в области организации системы государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации»[9] был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации. В 1994 г. в целях создания учебной, научной и организационно-методической базы государственной службы Российская академия управления была преобразована в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации, в 1995 г. – кадровые центры, находящиеся в ведении Академии, были преобразованы в академии государственной службы. В январе 1995 г. Указами Президента Российской Федерации были утверждены Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Свое дальнейшее развитие концепция реформы государственной службы получила в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.
Анализ истории развития государственной службы России, позволяет прийти к выводу, что в дореволюционный период законодательными актами было предусмотрено принесение государственными служащими присяги на верность Императору, на верность службы. Например, присяга на верность службы предусмотрена Уставом о службе по определению от Правительства (1896 г.), причем названный документ указывал, что наряду с обязательной для всех служащих присягой, некоторые должностные лица давали и особые клятвы, о чем нами сказано выше. Устав о службе гражданской включал в текст присяги такие понятия, как «верность к службе», «радение о должности», «усердие к общему добру», «добрую волю в отправлении порученного», «человеколюбие», «правый и равный суд всякому состоянию», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток». Сам факт принесения присяги, на наш взгляд, способствовал в значительной мере повышению нравственности государственных служащих в частности, и государственной службы в целом, упрочению устоев государственной службы, а следовательно, и российской государственности. Целесообразно было бы и сегодня ввести практику принятия присяги при вступлении в должность, а в текст ее включить следующие положения: 1) клятву в верности службе, служебному долгу; 2) обещание руководствоваться в своей деятельности Конституцией и другими законами; 3) обещание действовать во благо своей страны, своего народа; 4) заверение в честности, принципиальности, радении о службе и др. Положительным новшеством законодательной базы современного демократического правового государства Российской Федерации является включение в Конституцию статьи, предусматривающей принесении присяги народу высшим должностным лицом государства – Президентом Российской Федерации – при вступлении в должность. Статья 82 приводит полный текст присяги и определяет в общих чертах порядок церемонии. Ключевыми в тексте присяги, бесспорно, являются идеи уважения и охраны прав и свобод граждан, защиты суверенитета государства, верности служения народу. Конституция перечисляет субъекты, в присутствии которых Президент произносит текст присяги. Присутствие судей Конституционного Суда подчеркивает легитимность данной процедуры. Региональное законодательство предусматривает процедуру принесения присяги высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это положение закрепляется в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации. Зарубежный опыт также свидетельствует о целесообразности введения присяги. Так, Дж. А. Рор (США) подчеркивает, что «чиновники должны давать присягу о соблюдении моральных норм»[10], он полагает, что служебная присяга – фундамент морального сообщества для государственных чиновников.
На федеральном, и на региональном уровне остались неурегулированными вопросы норм морали на государственной службе. Поэтому одной из задач является создание реальной системы морали государственной службы, для которой необходимо проанализировать два уровня – общий и специальный. Эти попытки уже находят практическое применение. Доказательством этого являются Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»[11].
Необходимо остановиться на таком моменте, как подзаконность данного документа. Кроме того, названные принципы носят обязательный характер применительно к государственным служащим категории «Б» и «В», а применительно к лицам, замещающим должности категории «А», носят рекомендательный характер. Что касается содержания данного Указа, то на наш взгляд, он не в полной мере соответствует приоритетам, которые закреплены в Конституции РФ. В данном указе приоритеты распределились следующим образом: «государственный служащий, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами», однако в законе говорится о том, что институт государственной службы существует в первую очередь для граждан и направлен на решение проблем, которые возникли в обществе. В перечне принципов отсутствуют такие, как патриотизм, гражданственность, открытость, честность государственного служащего, честь и достоинство государственного органа, корректность, подотчетность гражданам, ведения здорового образа жизни, запрет принимать подарки. Такие категории, как добросовестность, законность, независимость, бескорыстие, корректность, объективность перечисляются в Общих принципах, но не раскрываются, что вызывает неточность в толковании. Более того, эти принципы прописаны, зафиксированы, но санкции за их нарушение не предусмотрены. Не указываются способы контроля предъявленных требований. Таким образом, получается, что закреплены общие принципы служебного поведения государственных служащих, а на практике никакого положительного результата не получено. Отсутствие систематического морального обучения государственных служащих позволяет с достаточной долей вероятности судить о том, что далеко не все из них сейчас знакомы с «Общими принципами поведения государственных служащих».
Анализ мирового опыта показывает, что моральность поведения государственных служащих – это во многом результат мер воспитательного и просветительского характера. В частности А. Блум (США) считает, что в основе проблемы снижения уровня этичности поведения государственных служащих лежат недостатки образовательной системы. Школьное и вузовское образование пренебрегает работами ученых философов в области этики, в результате чего у человека не формируется собственная система ценностей, а общество не вырабатывает критерии оценки нравственности. По мнению проф. А. Блума, «система ценностей должна закладываться в классных комнатах». Этическая учеба предусмотрена законодательством о государственной службе ряда развитых стран (Австралия, Канада, США, Великобритания и др.).
В Канаде существует специальный пост консультанта по этике при Правительстве. Г. Вильсон, занимающий этот пост, считает, что этические консультации наиболее целесообразны при поступлении на службу, так как это позволит предотвратить неэтичное поведение. Венгерский исследователь Д. Кон считает, что требовать соблюдение этики можно лишь от того, кто знаком с такой этикой. Поэтому каждый государственный служащий должен получить текст Кодекса.
На взгляд автора, назрела необходимость введения единого для управленческого аппарата Кодекса государственной службы Российской Федерации. Обобщение общественно-исторического опыта свидетельствует о том, что вопросы нравственной оценки служащих всегда привлекали внимание как законодателей, так и философов и рядовых граждан. Связано это с тем, что лицо, облаченное властью и призванное обеспечивать законность и полноценное функционирование государства, должно проявлять высокие нравственные качества. Именно в этом мы видим гарантию социальной справедливости, обеспечения прав и свобод граждан. Проступки, противоречащие моральным нормам, прощаются обычным гражданам, о них общество долго не помнит, но те же проступки несовместимы со статусом государственного служащего. Здесь очень важно определиться с предметом Кодекса, в качестве которого могут выступать лишь вопросы, касающиеся государственного аппарата – осуществления предназначения, целей и функций Конституции и законов государства. Именно это необходимо для любого уровня государственного аппарата (федерального, субъектного, местного самоуправления), так и всем гражданам, всему обществу. Объективная потребность в укреплении государственности, в ее реализации и повышение эффективности должна объединить всех вокруг Кодекса государственной службы Российской Федерации. На это указывает и А.Ф. Ноздрачев, который предлагает разработать и ввести в действие «этические правила …государственного служащего». «Этические правила предотвращают коллизии, возникающие в практической деятельности государственного служащего». Формой разрешения пробелов в праве в области государственной службы является создание этических правил. Эти правила не регламентируют гражданскую жизнь государственных служащих, «не ограничивают их права и свободы, а лишь определяют нравственную сторону их деятельности, устанавливают четкие этические нормы служебного поведения». По мнению А.Ф. Ноздрачева в кодекс должны войти 3 типа этических норм: распорядительные, запретительные, рекомендательные[12].
В мировой практике существуют диаметрально противоположные мнения о значении кодексов поведения государственных служащих: некоторые исследователя видят в них чуть ли не панацею, другие умаляют значение названных документов. Так, А. Блум, профессор Чикагского университета, считает, что «отсутствует система моральных координат, которую не могут заменить никакие искусственно созданные этические кодексы»[13]. С.Д. Линч, С.И. Линч (США) считают, что создание специальных моральных кодексов «превращает государственных служащих в особую закрытую общественную группу, что в конечном итоге умаляет демократию»[14]. В противоположность этому мнению Э. Глор (Канада) считает, что «этические кодексы (кодексы поведения) могут рассматриваться как полезные инструменты утверждения необходимых ценностей и ориентиров этического поведения как методы борьбы с коррупцией, более гибкие по сравнению антикоррупционными законами»[15]. В статье «Кодексы поведения и три поколения государственных служащих» Э. Глор указывает на три взаимодополняющие задачи кодексов поведения: создают конкретный механизм, который стимулирует личную ответственность; помогают создавать общую атмосферу взаимоотношений; устанавливают нормы, вводят процедуры и определяют меры наказания.
Д. Кои в статье «Актуальные проблемы морали и морального кодекса государственной службы» ставит ряд вопросов, связанных с процедурой создания и принятия этического кодекса. Автор приходит к выводу, что наиболее целесообразно принять Моральный кодекс постановлением Министра внутренних дел, так как большинство специалистов сосредоточено именно в данном министерстве. Далее автор подчеркивает, что «Моральный кодекс вступает в силу, если он принят уполномоченным лицом или организацией, в обстановке консенсуса, путем соответствующей процедуры, имеет соответствующее содержание и распространяется на соответствующий контингент»[16].
Сегодня в России разработан проект Федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих РФ», предложенный депутатами Государственной Думы В.Н. Южаковым, В.А. Рыжковым, Б.Е. Немцовым, Н.Д. Ковалевым, В.Н. Лысенко, С.С. Митрохиным. Данный законопроект представляет адаптированный к нашим реалиям проект Модельного кодекса поведения для государственных служащих, утвержденный рекомендацией № R (2000) 10 от 11 мая 2000 г. на 106-й сессии Комитета Министров Совета Европы и рекомендованный к принятию во всех странах – членах Совета. В качестве основных понятий вынесены лишь 2 определения: «государственный служащий» и «ненадлежащая выгода», что свидетельствует об ограниченности действия закона по объему. Вторая глава раскрывает правила добросовестного служебного поведения через такие категории, как честность, беспристрастность, справедливость, корректность, общественное доверие, лояльность, ответственность, права и законные интересы граждан, честь и достоинство. Важность названных этических категорий не вызывает сомнения, однако настораживает некоторая некорректность формулировок, в частности несоответствие по объему названия статьи и ее содержание. Например, ст. 11 называется честь и достоинство, где эти понятия раскрываются следующим образом: «Государственный служащий обязан обеспечить конфиденциальность ставших ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей сведений, документов, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан, если иное не предусмотрено федеральным законом». Как видно, категории чести и достоинства проект применяет к гражданам, тогда как о применении их по отношению к самим государственным служащим в статье не упоминается. На наш взгляд, это неправильно, так как лица, выступающие от имени государства, заботясь о своей чести и сохранении достоинства, тем самым поддерживают авторитет как института государственной службы, так и самого государства.
В указанном проекте большое внимание уделено такой проблеме, как «конфликт интересов». В законе рассматривается проблема компетенции комиссии по служебным спорам. Рассмотрим механизм образования комиссии по служебным спорам. Руководитель государственного органа создает для рассмотрения нарушений (предполагаемых нарушений) правил служебного поведения комиссию по служебным спорам на постоянной или временной основе. В состав комиссии по служебным спорам включаются представители структурных подразделений государственного органа (органа местного самоуправления), профсоюзов, коллектива государственных служащих (избираемого на их собрании), представитель вышестоящего государственного органа (если он есть), юрист. Отсюда следует, что сам руководитель решает, создавать ему эту комиссию или нет, кого включить в его состав, на какой основе он будет работать. Получается, что этот государственный орган будет контролировать собственную деятельность. На наш взгляд, с этим трудно согласиться. Хотя проблема нравственности должностных лиц и органов государственной власти является очень важной, ее многоаспектность порождает дополнительные сложности при попытках решения. Повышение нравственности государственных служащих может быть обеспечено только принятием комплекса мер – воспитательных и правовых.
Сегодня необходимы новые законодательные акты, направленные на решение таких проблем, как злоупотребление правом, возмещение морального вреда, причиненного незаконным действием чиновника; совершенствование моральных стимулов деятельности государственных служащих; профессиональный отбор кадров в системе государственной службы; защита нравственности государственных служащих, в частности принятие Морального кодекса и присяги государственных служащих.
Разработка Морального кодекса государственной службы России может в определенной мере базироваться на предложенный Советом Европы образец Этического кодекса государственных служащих, опубликованный в Страсбурге в 2001 г. Цель данного кодекса заключается в том, чтобы:
- определить основные этические принципы государственного управления;
- указывать ориентиры в выборе форм поведения, которых должны придерживаться государственные служащие;
- информировать общественность о требованиях к поведению государственных служащих.
Кодекс определяет общие этические требования к государственным служащим, что позволяет заполнить дефицит регулирования, создаваемого правовыми нормами. Это такие требования, как: уважение моральных норм; верность законным органам власти; честность, непредвзятость; уважение правовых норм; вежливость; недопущение конфликта личных интересов со служебными обязанностями; стремление добиваться доверия граждан; ответственность; сохранение служебной тайны и конфиденциальности данных. В названном кодексе содержится понятие «незаконное преимущество», которое следует наполнить конкретным правовым содержанием с учетом законодательства той или иной страны. В Кодексе заложены принципы аполитичности, несовместимости государственной службы с деятельностью, представляющей угрозу беспристрастности, достойной частной жизни, ответственности руководящих государственных чиновников.
Образец Этического Кодекса, предложенного Советом Европы, можно положить в основу Морального Кодека государственной службы России, восполнив недостающие детали. В частности, наряду с прописанными в нем общими этическими правилами следует рассмотреть правила ведения дел; правила хранения тайны; правила исполнения служебных обязанностей; нормы внешнего вида; нормы несовместимости; правила отчетности и др. Для поддержания высоконравственной атмосферы в органах исполнительной власти, в том числе и в правоохранительных органах, следует создать специальную комиссию по этике, в компетенцию которой будет входить планирование и проведение мероприятий пропагандистского характера, разработка соответствующих правовых положений, этическое просвещение служащих, а также контроль за выполнением моральных требований и нормативно-правовых актов, касающихся поведения государственных служащих и не регулирующихся другими законодательными актами. Внимание общества должно сконцентрироваться на необходимости повышения эффективности нравственного и правового воспитания молодежи, что обеспечит преемственность традиций в сфере государственной службы; целесообразно создание независимой экспертизы по этическим вопросам, которую будет осуществлять Совет, включающих видных ученых, деятелей культуры, юристов-практиков, педагогов и других.
[1] Реферативный бюллетень № 3 (49) 2003 «Государственная служба за рубежом. Этика государственного служащего». – М.: РАГС, 2003.
[2] Реферативный бюллетень № 3 (49) 2003 «Государственная служба за рубежом. Этика государственного служащего». – С. 160.
[3] См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. – М.: Прогресс, Универс, 1993.
[4] См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австрия. – М.: Дело, 2002. – С. 130.
[5] Там же. - С. 59.
[6] Реферативный бюллетень № 3 (49) 2003 «Государственная служба за рубежом. Этика государственного служащего». – С. 106.
[7] Ведомости Совета народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. № 17. – Ст. 923.
[8] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. № 52. – Ст. 5073; Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. №9. – Ст. 1012.
[9] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. № 23. – Ст. 2108.
[10] Реферативный бюллетень № 3 (49) «Государственная служба за рубежом. Этика государственного служащего». – С. 129.
[11] Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. № 33. – Ст. 3196.
[12] Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Ученик для подготовки государственных служащих. – М.: «Статут»,1999. С. 289.
[13] Реферативный бюллетень № 3 (49) «Государственная служба за рубежом. Этика государственного служащего». – С. 129.
[14] Там же. – С. 54.
[15] Там же. – С. 29.
[16] Реферативный бюллетень № 3 (49) «Государственная служба за рубежом. Этика государственного служащего». – С. 17.