Представительство субъектов Федерации в федеральных органах государственной власти в России и Германии - Штукин В. В.

        Представительство субъектов федерации в федеральных органах государственной власти в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии в структуре высших государственных органов осуществляет специальный орган. В Германии таким органом является Бундесрат, в России - Совет Федерации. Эти органы, наряду с существованием самих субъектов Федерации и их органов государственной власти, отражают федеративную структуру государственного устройства как в ФРГ, так и в РФ. Рассмотрению и анализу роли и правового положения этих государственных органов посвящена данная статья.

1. Статус

Бундесрат и Совет Федерации имеют в своем целях создания и правовом статусе много общего.

Они имеют двойную функцию: оба федеральных органа являются высшими органами государственной власти, а также “палатами регионов”, то есть теми институтами, посредством которых субъекты федерации принимают участие в управлении государством, в частности в законодательной деятельности. Совет Федерации и Бундесрат -  государственные органы всей федерации, их решения адресуются не отдельным субъектам федерации, а государству в целом, в то же время они призваны выражать интересы отдельных местностей, региональные мнения и ожидания.

Вместе с тем, в их статусе имеются и значительные отличия.

Совет Федерации является палатой Федерального Собрания наряду с другой палатой - Государственной Думой (статья 95 Конституции). Государственная Дума представляет все население России, а Совет Федерации, часто именуемый “верхней палатой”, состоит из представителей всех субъектов Российской Федерации.

Бундесрат, в отличие от Совета Федерации, не является второй палатой некоего двухпалатного парламента, хотя и формируется из членов правительств земель. В соответствии с Основным законом ФРГ, Бундесрат является федеративным конституционным государственным органом ФРГ. Тем не менее, как отмечалось выше, по существу, он является “палатой земель”, тем федеральным органом, посредством которого земли принимают участие в федеральном законодательстве и управлении. Статья 50 Основного закона гласит: “Через посредство Бундесрата земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского Союза.”[1]

Несмотря на то, что членами Бундесрата являются представители земель, Бундесрат - прежде всего, государственный орган всей федерации. Наряду с Федеральным президентом, Бундестагом, Федеральным правительством и Федеральным конституционным судом Бундесрат относится к высшим конституционным органам ФРГ.

Своеобразное положение Бундесрата, при котором он не является ни парламентом, ни палатой парламента исторически обусловлено тем, что после долгих обсуждений и переговоров, Парламентский совет (выполнявший функции учредительного собрания) сознательно избрал для Бундесрата форму, соответствующую германским образцам, отказавшись от американской модели Сената. Тем самым изначально было определено, что Бундесрат должен состоять не из народных избранников, а из членов правительств земель.

2. Компетенция

В способе описания компетенции органа государственной власти, представляющего субъекты федерации, Конституция Российской Федерации и Основной закон ФРГ имеют, прежде всего, то различие, что большинство положений о компетенции Совета Федерации сгруппированы в двух статьях Конституции (статьи 102 и 106), положения же о компетенции Бундесрата рассеяны по всему тексту Основного закона.

Согласно статье 102 Конституции Российской Федерации, к ведению Совета Федерации относятся:

- утверждение изменения границ между субъектами Федерации;

- утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории;

- назначение выборов Президента РФ;

- отрешение Президента РФ от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Важнейшей сферой деятельности Совета Федерации как палаты Федерального Собрания является рассмотрение и одобрение законов. Конституцией установлено требование обязательного рассмотрения Советом Федерации федеральных законов по ряду вопросов. В соответствии со статьей 106 Конституции, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

- федерального бюджета;

- федеральных налогов и сборов;

- финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

- ратификации и денонсации международных договоров РФ;

- статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

- войны и мира.

Так же, как Совет Федерации, Бундесрат участвует в принятии федеральных законов, но это участие принимает несколько иные формы.

Являясь федеральным государственным органом выражающим интересы отдельных земель, Бундесрат берет на себя осуществление права земель оказывать влияние на федерацию. Большинство полномочий, вверяемых ему Основным законом, - это не что иное, как право правительств земель на участие в процессе осуществления власти в федерации и право влиять на этот процесс. Речь идет об:

- участии в принятии федеральных законов (ст. 77, абз. 2-4 Основного закона);

- участии в принятии решений по поводу постановлений органов исполнительной власти (ст. 80, абз. 2 Основного закона) и общих административ­ных предписаний (ст. 84, абз. 2; ст. 85, абз. 2; ст. 108, абз. 7 Ос­новного закона);

- участии в процессе осуществления федерацией федерального надзора (ст. 84, абз. 3 и 4 Основного закона) и федерального принуждения (ст. 37, абз. 1 Основного закона).

Основной закон ФРГ так же, как и Конституция РФ, устанавливает требование обязательного одобрения Бундесратом федеральных законов по ряду вопросов. В отношении же законов, принимаемых без обязательного одобрения Бундесратом, его влияние ограничива­ется консультациями и инициативами.

Одобрения Бундесрата требуют следующие виды законов:

- законы, затрагивающие финансовые проблемы земель. Основ­ными из них являются:

а) законы о налогах, средства от которых частично или полностью поступают в бюджет земель или общин (ст. 105, абз. 3 Основного закона);

б) законы о налоге с оборота, поступления от которого распределяются между федерацией и землями (ст. 106, абз. 3 и 4 Основного закона);

в) законы, касающиеся финансовой помощи землям с целью “выравнивания экономических различий на территории Феде­рации” (ст. 104а, абз. 4 Основного закона[2]);

г) законы, регулирующие распределение между землями так называемых земельных налогов (ст. 107, абз. 1 Основного закона);

д) законы, определяющие детали участия общин в налоговых поступлениях (ст. 106, абз. 5 Основного закона);

е) законы, предписывающие Федерации или землям либо им совместно - с указанием процентного соотношения - обя­занность финансирования определенных административных ме­роприятий (ст. 91a абз. 2; ст. 104a, абз. 3 и 5 Основного зако­на);

ж) законы о содержании и обеспечении служащих государственных учреждений земель и общин (ст. 74а, абз. 2-4 Основного закона);

з) законы, устанавливающие “общие принципы бюджетного права для Федерации и земель, принципы бюджетного хозяй­ства, обеспечивающего устойчивую конъюнктуру, а также дол­госрочного финансового планирования” (ст. 109, абз. 3 Основ­ного закона);

и) законы, предотвращающие опасность “нарушения обще­го экономического баланса” (ст. 109, абз. 4 Основного закона);

- законы, определяющие принципы организации ведомств земель и административного процесса (ст. 84, абз. 1; ст. 85, абз. 1; ст. 108, абз. 2, 4. 5 Основного закона);

- законы, касающиеся территориальных изменений в Федера­ции (ст. 29, абз. 7 Основного закона);

- законы об изменении Основного закона. Его статья 79, абзац 2 гласит, что закон, изменяющий или дополняющий текст Основного закона, “должен быть принят большинством в две трети голосов депутатов Бундестага и в две трети голосов членов Бундесрата”, т. е. в дан­ном случае требуется одобрение Бундесрата, причем достигаемое не как обычно - с помощью простого большинства голосов (ст. 52, абз. 3 Основного закона), - а квалифицированным большинством в две трети;

- а также предписания, разрешающие Федерации создание собственных федеральных ведомств среднего или низшего звена либо дающие Федерации право включать определенные административные зада­чи в компетенцию собственных ведомств или, по поручению Федерации, ведомств земель (ст. 87, абз. 3; ст. 87b, абз. 1 и 2; ст. 87c; ст. 87d, абз. 2; ст. 120a, абз. 1 Ос­новного закона).

В соответствии со статьей 76, абзацем 2 Основного закона, законопроекты Федерального правительства подлежат внесению предварительно в Бундесрат. В течение шести недель (в особо срочных случаях - в течение трех недель) он может высказать свое мнение по поводу таких законопроектов; это мнение немедленно должно быть направлено Бундестагу.

В данном случае можно видеть, что полномочия Бундесрата весьма напоминают полномочия “верхней палаты” парламента, но при этом относятся, в основном, к вопросам, затрагивающим интересы земель. Полномочия же Совета Федерации относятся в значительной степени к общегосударственным проблемам, а не только к вопросам субъектов федерации.

Совет Федерации вправе отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. В этом случае возможно создание палатами согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий с последующим направлением федерального закона на повторное рассмотрение Государственной Думы (ст. 105, ч. 4 Конституции), либо принятие федерального закона при повторном голосовании квалифицированным большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ст.

105, ч. 5 Конституции).

Бундесрат, в соответствии со статьей 77, абзацем 2 Основного закона, “может в течение  трех недель по получении принятого закона потребовать  созыва комитета из членов Бундестага и Бундесрата для совместного обсуждения закона[3].” В этих случаях Бундесрат имеет право подтверждать свои тре­бования и выдвигать новые предложения.

Для законов, требующих одобрения Бундесрата, установлена возможность созыва комитета по требованию Бундестага и Федерального правительства.

Если комитет предложит внести изменения в принятый законопроект, требуется  новое принятие законопроекта.

Аналогичное праву “вето” Совета Федерации правомочие есть у Бундесрата. Если для принятия закона одобрения Бундесрата не требуется, то по окончании вышеописанной процедуры обсуждения законопроекта комитетом, Бундесрат в течение двух недель может заявить протест против принятого Бундестагом закона  (ст. 77, абз. 3 Основного закона)  Этот протест, принятый большинством голосов Бундесрата, может быть отклонен большинством голосов Бундестага; для отклонения же протеста, принятого квалифицированным большинством не менее двух третей голосов Бундесрата, Бундестаг должен набрать квалифицированное большинство в две трети присутствующих на заседании или по меньшей мере большинство депутатов Бундестага (ст. 77, абз. 4 Основного закона).

Для Совета Федерации, как для палаты парламента, характерен еще ряд прав:

- Совет Федерации и его члены обладают правом законодательной инициативы (ч. 1, ст. 104 Конституции);

- при отклонении Президентом РФ принятого федерального закона, его “вето” может быть преодолено одобрением федерального закона в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ч. 3, ст. 107 Конституции);

- Совет Федерации имеет право направлять в Конституционный Суд запросы о разрешении дел по проверке соответствия Конституции РФ нормативных актов (ч. 2, ст. 125 Конституции) и о толковании Конституции (ч. 5 , ст. 125 Конституции).

Для Бундесрата также существуют такая возможность включать в законодательный процесс свои инициативы, как право вносить законопроекты в Бундестаг наряду с Федеральным правительством и членами Бундестага (ст. 76, абз. 1 Основного закона). На основании статьи 76, абзаца 3 Ос­новного закона Федеральное правительство обязано в течение трех месяцев направить эти проекты в Бундестаг, сопроводив их изложением своей точки зрения.

В соответствии со статьей 93, абзацем 1 Основного закона Бундесрат имеет право обращаться в Федеральный конституционный суд с ходатайством о проверке соответствия законов положениям Основного закона.

Здесь опять-таки можно видеть, что полномочия Бундесрата близки к полномочиям палаты парламента, что может создавать впечатление, будто Бундесрат является своеобразной “верхней палатой” над Бундестагом. Однако, как уже отмечалось, в соответствии с Основным законом Бундесрат является самостоятельным высшим конституционным органом ФРГ, а не второй палатой, стоящей над Бундестагом.

Основной закон ФРГ в статье 43, абзаце 2 устанавливает, что члены Бундесрата имеют доступ на все за­седания Бундестага и его комитетов и “должны быть заслушаны в любое время”. Право членов Совета Федерации присутствовать на любом заседании Государственной Думы в Конституции РФ не названо и установлено статьей 12 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”.

Совет Федерации имеет широкие полномочия по контролю и получению информации из государственных органов. Так, в соответствии со статьей 38 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”, члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета  Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.

Еще пример - в соответствии со статьей 23 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ “Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации”, контроль за деятельностью органов федеральной службы безопасности осуществляет, в том числе, Федеральное Собрание Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Члены  Совета  Федерации в связи с осуществлением ими депутатской деятельности вправе получать сведения о деятельности органов федеральной службы безопасности в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.

Бундесрат обладает широкими полномочиями по получения информации о деятельности Федерального правительства:

- Бундесрат на основании статьи 53 Основного закона имеет одинаковое с Бундестагом право вызывать на свои заседания членов Федерального правительства;

- та же статья обязывает Федеральное правительство “дер­жать Бундесрат в курсе текущих дел”.

Совет Федерации, как и Бундесрат, обладает правом финансового контроля. Но если Бундесрату наряду с Бундестагом право финансового контроля предоставляется Основным зако­ном, то Совет Федерации обладает данным правом на основании Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации”.

Так, согласно статье 1 названного Закона, Счетная палата Российской Федерации образуется Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетна ему. Счетная палата в ходе осуществления своей деятельности подготавливает и представляет заключения в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году (статья 9 Закона). Также Счетная палата ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета (статья 14 Закона).

Основной закон ФРГ более лаконичен. На основании его статьи 114, абзаца 2 Федеральная счетная палата обязана ежегодно представлять как в Бундестаг, так и в Бундесрат отчет о бюджетной и хозяйст­венной деятельности Федерального правительства.

В данном случае мы видим примеры осуществления представительными органами контроля над исполнительной властью. Причем правом контроля в России обладают обе палаты Федерального Собрания, а в Германии - два представительных органа - Бундестаг и Бундесрат.

Положения статей 87 и 88 Конституции специально предоставляют Совету Федерации наряду с Государственной Думой право получения информации о мерах, принимаемых Президентом в связи с чрезвычайными ситуациями. В частности, речь идет об обязанности Президента при введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения или чрезвычайного положения незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Бундесрат имеет более значительные полномочия, связанные с чрезвычайными ситуациями и состоянием обороны. Некоторые положения Основного закона предоставляют Бундесрату право вмешательства в сферу мер, принимаемых правительством в связи с чрезвычайными ситуациями. В частности, речь идет о праве:

- требовать отмены полицейских мер, принимаемых Феде­ральным правительством в отношении земель в условиях стихий­ных бедствий и нарушения общественного порядка (абз. 3; ст. 35, абз. 2, ст. 91 Основного закона);

- требовать прекращения действий Вооруженных сил для борьбы с организованными и вооруженными для военных действий повстанцами (ст. 87a, абз. 4 Основного закона);

- требовать отмены чрезвычайных законов и мероприятий в условиях состояния обороны или по меньшей мере принятия Бундестагом решения по этому поводу (ст. 115l, абз. 1 Основного закона);

- совместного с Бундестагом объявления об окончании состо­яния обороны (ст. 115l, абз. 2 Основного закона).

Здесь можно видеть, насколько различны подходы Конституции Российской Федерации и германского Основного закона к полномочиям представительных органов в отношении чрезвычайного и военного положения. Конституция Российской Федерации считает достаточным установить право палат Федерального Собрания на информацию, оставив остальное для урегулирования федеральным конституционным законом. Основной закон же предоставляет Бундестагу и Бундесрату значительные полномочия, связанные с чрезвычайными ситуациями и состоянием обороны и содержит целую главу, посвященную регулированию этих институтов.

Помимо уже упоминавшихся полномочий Совета Федерации по назначению на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Конституция предоставляет ему еще ряд полномочий, косвенно относящихся к области формирования высших государственных органов:

- в соответствии со статьей 102 Конституции Совет Федерации назначает выборы Президента РФ;

- на основании статьи 82 Конституции, при вступлении в  должность Президент РФ приносит народу присягу в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ;

- кроме того, Совет Федерации является органом, который квалифицированным большинством в две трети голосов отрешает Президента РФ от должности (импичмент) на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Федеральными законами полномочия Совета Федерации в области формирования государственных органов могут быть расширены. Так, например, в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 17 января 1992 г.

№ 2202-1 “О прокуратуре Российской Федерации”, первый заместитель и заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора.

Германский Основной закон в весьма малой, по сравнению с Бундестагом, степени наделяет Бундесрат функциями формирования других государственных органов. Однако здесь у Бундестага имеются некоторые возможности, косвенно относящиеся к области формирования высших государственных органов:

- на основании статьи 56 Основного закона избранный Федеральный президент приносит присягу перед собравшимися членами Бундестага и Бундесрата;

- Председатель Бундесрата на основании статьи 57 Основного закона замещает Федерального президента в слу­чае личных препятствий для выполнения последним его обязанно­стей или досрочного его освобождения от должности;

- и, наконец, Бундесрат, как и Бундестаг, в соответствии со статьей 61, абзацем 1 Основного закона имеет право возбудить перед Федеральным конституционным судом обвинение против Федерального президента в умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона (т. е. импичмент), требуя тем самым его отставки.

Единственной прямой функцией Бундесрата в области формирования государст­венных органов является избрание им наравне с Бундестагом членов Федерального конституционного суда (абз. 1 ст. 94 Основного закона).

Как и в России, в ФРГ текущие федеральные законы могут расширять полномочия Бундесрата в области формирования властных структур, предоставляя ему возможность либо назначать на определенные государственные посты (например, в специальных комитетах), либо частично фор­мировать вспомогательные органы путем избрания отдельных их членов. Парламентский совет ввел Бундесрат в механизм контро­ля за Федеральным правительством, предписанный Основным законом.

Кроме того, Бундесрат имеет право участвовать в принятии решений в рамках полномочий исполнительной власти. Это право распространяются на:

- правовые предписания Федерального правительства или компетентного федерального министра в случаях, когда:

а) речь идет о принципах и тарифах при использовании федеральных железных дорог и учреждений почтовой и электронной связи” (абз. 2 ст. 80 Основного закона), то есть инфраструктуры, затрагивающей интересы земель;

б) эти предписания издаются на основании полномочий, содержащихся, в свою очередь, в одном из законов, нуждаю­щихся в одобрении Бундесрата, или законов, которые земли должны исполнять по поручению Федерации (ст. 85 Основного закона), либо на основании решений собственной админи­страции (ст. 84 Основного закона):

- общие административные предписания к законам, исполняе­мым землями на основании статей 84 и 85 Основного закона;

- предписания, связанные с федеральным надзором за деятельностью администрации земель и с побуждением послед­них в порядке федерального принуждения к выполнению федеральных обязанностей (абз. 1, ст. 37, абз. 3 и 4, ст. 84, абз. 4, ст. 85 Основного закона);

- международные договоры, регулирующие политические отношения Федерации или касающиеся вопросов федерального законодательства, если содержание договора требует принятия федерального за­кона, нуждающегося в одобрении Бундесратом (абз. 2 ст. 59 Основного закона);

- констатация Бундестагом состояния обороны (абз. 1, ст. 115а Основного закона).

Текст Основного закона упоминает ряд других случаев, когда Бундесрат принимает участие в принятии решений (абз. 2; ст. 109, ст. 119; абз. 1, ст. 129, абз. 1, ст. 130 Основного закона).

Как можно видеть, Совет Федерации как палата парламента имеет широкие полномочия по формированию высших государственных органов, кроме того, он обладает еще рядом полномочий, косвенно относящихся к области формирования этих органов. Германский Основной закон в весьма малой, по сравнению с Бундестагом, степени наделяет Бундесрат функциями формирования других государственных органов, что является естественным следствием приверженности Основного закона принципам парламентской формы правления. Тем не менее, ряд функций, более или менее относящихся к формированию этих органов, Бундесрат имеет; также он обладает, как отмечалось, контрольными полномочиями и даже имеет право участвовать в принятии некоторых решений в рамках полномочий исполнительной власти, главным образом, когда это - решения федеральных органов, затрагивающие интересы земель.

Германские ученые-конституционалисты, в частности, видный германский правовед, экс-президент ФРГ Р. Герцог, считают что существующие конституционно-правовые установления могли бы позволить Бундесрату играть в системе федеральных государ­ственных органов более значительную роль, нежели та, которую он выполняет на практике. Определенная сдержанность, характерная для деятельности Бундесрата, проявляется по его собст­венной воле.

Но и существующая степень влияния этого органа на политику федерации, как можно видеть, достаточно велика.

В целом, можно сделать заключение, что Бундесрат обладает более широкими, чем Совет Федерации, полномочиями. Данное явление может иметь объяснение и в жестком ограничении полномочий парламента Конституцией Российской Федерации, что характерно для смешанной формы правления, и в парламентской форме правления в Германии, которая ведет к усилению представительных органов - Бундестага и Бундесрата - и позволяет наделить Бундесрат возможностью принятия решений в очень широких рамках, даже в сфере полномочий исполнительной власти. На возможные возражения, что такая возможность противоречит принципу разделения властей, уже упоминавшийся Р. Герцог приводит такой контраргумент: “В современном много­партийном государстве традиционное разделение властей приоб­рело рудиментарный характер. Бундесрат, являясь федеративным конституционным органом, вносит в систему таких органов до­полнительный элемент политического разделения властей.”[4]

3. Порядок формирования

Основной закон ФРГ в статье 50 определяет Бундесрат как “палату зе­мель”, указывая, однако, в абзаце 1 статьи 51, , что членами Бундесрата являются не сами земли, a члены их правительств. В этом Основной закон проявляет некоторую непоследовательность с правовой (но отнюдь не с фактической) точки зрения. Таким образом, с точки зрения состава этого органа данное ему определение - “палата земель” - не совсем точно. Тем не менее, оно наиболее верно отражает действительное положение дел и понимание сущности Бундесрата, им самим выработанное со дня его основания.

В абзаце 2 статье 51 Основной закон вновь четко подтверждает определение Бундесрата как палаты зе­мель, поставив количество голосов, которое положено иметь правительству каждой земли в Бундесрате, в зависимость от чис­ла ее жителей - каждая земля располагает не менее, чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов жителей - пять голосов, земли с населением свыше семи миллионов жителей - шесть голосов. В настоящее время четыре земли имеют в Бундес­рате по шесть голосов (Баден-Вюртемберг, Бавария, Нижняя Саксония, Нордрейн-Вестфалия), восемь земель — по четыре го­лоса (Берлин, Бранденбург, Гессен, Рейнланд-Пфальц, Шлезвиг-Гольштейн, Тюрингия, Саксония, Саксония-Ангальт) и четыре земли — по три голоса (Бремен, Гамбург, Саар, Мекленбург-Форпоммерг), что в общей сложности составляет 68 голосов, которы­ми и располагает Бундесрат.

Как уже говорилось выше, изначально было определено, что Бундесрат должен состоять не из народных избранников, а из членов правительств земель. В соответствии с абзацем 1 статьи 51 Основного закона, “Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают”. Правительство каждой земли на осно­вании процедуры, предусмотренной ее законодательством, может делегировать в Бундесрат столько членов, сколько голосов положено иметь земле. Основное условие для избрания - быть чле­ном соответствующего правительства и иметь в нем право решаю­щего голоса.

На основании правовых положений, действующих ныне во всех землях, речь может идти в первую очередь о руководителях их исполнительной власти (премьер-министр, министр-президент, обер-бургомистр, правящий бургомистр) и о других членах правительств земель (министры или сенаторы для особых поручений, министры без портфелей и т. п.). Строгих ограничений при этом федеральное законода­тельство не предусматривает. Члены правительства каждой земли, обладающие правом решаю­щего голоса, но не назначенные в качестве постоянных членов Бундесрата, пользуются в соответствии со статьей 51, абзацем 1 Основного закона неограниченным правом в любое время замещать постоян­ных его членов, то есть члены Бундесрата могут выступать как постоянные или их замещающие.

Права членов Бундесрата, в соответствии с его Регламентом, ста­новятся действительными (или недействительными) сразу после уведомления о назначении (или отзыве). Документ с уведомле­нием, указывающий имя члена Бундесрата и время, когда он дол­жен приступать к выполнению своих функций в качестве члена Бундесрата и соответствующего правительства земли, должен, согласно правовым установлениям земли, исходить исключитель­но от главы ее правительства. Бундесрат правомочен проверять, получен ли данный документ от органа земли, имеющего соответ­ствующие полномочия, и имеет ли данное лицо право голоса в правительстве своей земли.

Состав Бундесрата меняется только за счет отдельных членов; смены всего его состава не происходит. Таким образом, Бундес­рат - это постоянно действующий федеральный орган. Важней­шим конституционно-правовым следствием данного обстоятельст­ва является отсутствие проблемы прерывности в деятельности этого органа.

Члены Бундесрата осуществляют свои полномочия как почетные обязанности. В этом аспекте достойны упоминания два момента: в Основном зако­не нет прямого положения о несовместимости членства в Бундесра­те с наличием мандата в Бундестаге;

в соответствии с Основным законом члены Бундесрата должны выполнять указания прави­тельств своих земель. Никакими иными указаниями они руковод­ствоваться не обязаны.

Авторы большинства критических статей о Бундесрате и его конституционно-правовом положении не забывают отмечать го­раздо более слабую демократическую легитимацию этого органа по сравнению с Бундестагом. Если под легитимацией понимать лишь акт избрания и степень подобия этого акта прямым выбо­рам, осуществляемым народом, то в этом нет никаких сомнений, поскольку депутаты избираются непосредственно народом, а чле­ны Бундесрата назначаются правительствами земель, которые, в свою очередь, тоже лишены демократической легитимации, ибо сами формируются не народом, а парламентами. Однако прежде всего следует подчеркнуть, что различия, существующие по воле Основного закона в области демократической легитимации како­го-либо федерального органа, не влекут за собой никаких види­мых различий относительно законности его решений и тем бо­лее относительно объема его деятельности и порядка осуществления полномочий, предписанных ему Основным законом. В отношении Бундесрата это подтверждает и текст Основного закона: абзац 2 стати 81, рассматривает его на случай состояния законодательной необходимости как резервный орган, предоставляя ему даже право на определенный промежуток времени полностью вытеснять Бундестаг из законодательного процесса, несмотря на его непосредственную демократическую легитимацию.

В отличие от Бундесрата, все члены которого являются главами и министрами правительств земель, в Совет Федерации, в соответствии со статьей 95, частью 2 Конституции Российской Федерации, входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” устанавливает, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности (статья 1 Закона).

19 мая 2000 г. Президент РФ В. Путин внес на рассмотрение Государственной Думы проект нового федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”. В соответствии с этим проектом[5], “представители от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации избираются в состав Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации” по представлению, соответственно, председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе - председателей палат) и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации).

Этим же проектом предполагается ввести положение о работе члена Совета Федерации на профессиональной постоянной основе.

Предлагаемые изменения повлекли за собой множество самых различных оценок. Так, к примеру, одно из наиболее радикальных суждений по этому поводу высказал главный редактор “Независимой газеты” В. Третьяков, оценивший предложенную Президентом схему формирования Совета Федерации как “абсурдную, сюрреалистичную и вообще неработоспособную”[6]. Способ, изложенный в проекте, представляется достаточно сложным при его претворении в реальность.

Не в последнюю очередь из-за данного обстоятельства в настоящее время ведутся ожесточенные споры на тему того, следует ли изменять порядок формирования Совета Федерации и каким именно образом. При этом диапазон выдвигаемых по данному вопросу предложений весьма широк - от сохранения существующего порядка до введения института прямых выборов членов верхней палаты. Так, В. Шейнис в статье “Как реформировать Совет Федерации. Президентские законопроекты - два шага вперед, большой шаг назад”[7] ссылается на историю принятия Конституции 1993 г., когда в ночь на 8 ноября, накануне окончательной публикации проекта Конституции, в ее 95-ю статью рукой Президента было вписано: “по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти” (этот текст позднее был опубликован в факсимильном варианте). Далее он излагает свою точку зрения, заключающуюся в том, что лучше всего было бы исключить из Конституции строчки, вписанные Борисом Ельциным и избирать членов Совета Федерации примерно так же, как это происходило в 1993 г. Однако, учитывая продолжительность и сложность процесса, а также непредсказуемость последствий внесения поправок в Конституцию, предложенный Президентом Путиным вариант представляется разумным и своевременным, хотя и содержит в себе серьезные, с точки зрения автора, изъяны, на которых я останавливаться не буду.

Еще одна оценка принадлежит председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Е. Строеву. В своей статье “Не навреди. Размышления о реформе государственного устройства России”[8] он оценивает предлагаемый порядок формирования Совета Федерации как явный архаизм в мировой парламентской практике, так как, к примеру, в США избрание сенаторов законодательными собраниями штатов было отвергнуто уже в 1913 году. Е. Строев подвергает сомнению целесообразность введения предложенной системы еще и по той причине, что в качестве возможных последствий введения такого порядка он предвидит цепную реакцию ослабления Совета Федерации - перехода к однопалатному парламенту - ослабления парламента как такового одновременно с резким ослаблением федеративных начал российской государственности. “Модель формирования Совета Федерации, предлагаемая сегодня, - отмечает Е. Строев, - может быть только переходной, промежуточной на некой траектории развития нашей государственной системы”.

При рассмотрении проблемы изменения порядка формирования Совета Федерации в практической плоскости, представляется необходимым учитывать и теоретические положения, и существующий российский и зарубежный опыт. Вместе с тем, целесообразно прислушаться и к мнению некоторых членов верхней палаты, считающих для себя затруднительным совмещение законодательной деятельности на федеральном уровне и управления регионом. Одним из возможных вариантов решения этой проблемы, оптимальным, на мой взгляд, может являться изменение Федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” путем закрепления в нем следующих положений:

1. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта.

2. Член Совета Федерации от каждого органа определяется решением, соответственно, законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации его представитель в Совет Федерации определяется совместным решением обеих палат.

В случае закрепления указанных положений целесообразно будет изменить также порядок прекращения полномочий  членов Совета Федерации, закрепив в Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" следующие положения:

1. Полномочия членов Совета Федерации автоматически прекращаются с прекращением полномочий назначившего их органа.

2. Полномочия членов Совета Федерации могут быть досрочно прекращены по решению органа, который они представляют.

---

[1] Здесь и далее Основной закон ФРГ цит. по тексту, опубликованному в сборнике "Конституции государств Европейского Союза" Под общ. ред. Л. А. Окунькова - М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999.

[2] Цит. по: "Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания" /М.: ИГП РАН, 1994, т. 1, с. 208.

[3] В книге "Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания" /М.: ИГП РАН, 1994, т. 1, этот институт называется “Посреднический комитет”; по своей сути этот институт аналогичен российскому институту согласительной комиссии палат Федерального Собрания.

[4] "Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания" /М.: ИГП РАН, 1994, т. 1, с. 207.

[5] “Независимая газета”, № 91, 20.05.2000.

[6] “Независимая газета”, № 99, 01.06.2000, “Голиаф и Левиафан. Личная власть и бюрократия в России в свете борьбы нового президента за выживание (свое и страны)”.

[7] “Независимая газета”, № 98, 31.05.2000.

[8] “Независимая газета”, № 102, 06.06.2000.