Мезенцева А.Б.,
аспирант кафедры государственного
строительства и права
Проблемы института гражданства России
на современном этапе развития
Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ст. 15 закрепила принцип, согласно которому «каждый человек имеет право на гражданство». Данный принцип означает, во-первых, безусловное признание права на гражданство за каждым человеком, находящимся в сфере юрисдикции данного государства – на его территории или вне ее, а, во-вторых, то, что каждое государство должно принимать меры к сокращению случаев безгражданства.
Вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации», а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. В ст. 6 Конституции Российской Федерации закреплено, что гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом.
Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР» (1991) в начальный период становления новой российской государственности, в первую очередь должен был учитывать реалии того времени: распад Советского Союза, возникновение на его месте новых независимых государств. Миллионы людей оказались в довольно сложной ситуации с точки зрения определения своего гражданства. Закон позволил без особых сложностей перевести огромное количество людей из статуса гражданина СССР в статус гражданина Российской Федерации. Он помог решить и определенные кратковременные исторические задачи. Во-первых, решил в демократическом плане вопрос о нарушении прав человека в части произвольного лишения гражданства определенной группы наших граждан. Во-вторых, решил многие вопросы несправедливого отношения к волнам российской эмиграции в части возвращения гражданства.
С 1991 г. по 2001 г. было принято в гражданство 4,7 млн. чел., из них 1 800 тыс. – за границей Российской Федерации, на территории Российской Федерации – 2 900 тыс. чел.; из тех, кого приняли в гражданство за пределами Российской Федерации, там осталось около 800 тыс. чел.
За эти 10 лет обстановка в значительной степени изменилась. Была принята новая Конституция страны, с которой не согласовывались отдельные положения прежнего закона. Изменились и взаимоотношения со странами СНГ, населенными гражданами бывшего СССР. Все это, естественно, требовало нового закона о гражданстве. В качестве одного из обоснований принятия нового закона о гражданстве называлась также необходимость приведения российского законодательства о гражданстве в соответствии с Европейской конвенцией о гражданстве 1997 г.
В Преамбуле Европейской Конвенции о гражданстве (далее – Конвенция) указывается, в частности, что «в вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать законные интересы как государства, так и отдельных лиц», необходимо «максимально сократить число случаев безгражданства», «желательно найти надлежащие пути преодоления последствий множественного гражданства, в частности в том, что касается прав и обязанностей лиц с множественным гражданством». Вопрос, касающийся условий приема в гражданство, Конвенция предоставляет государствам-участникам определять самостоятельно.
В мае 2002 г. был принят Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», вступивший в силу с 1 июля 2003 г. Принципиально новым в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» явилось положение о российском гражданстве как о едином и равном вне зависимости от основания его приобретения. Введение этой нормы полностью ликвидирует упомянутые выше разночтения старого закона о гражданстве с Конституцией Российской Федерации. Федеральным законом ужесточаются требования к лицам, желающим вступить в гражданство России.
Из перечня оснований для приобретения гражданства исключены признание и регистрация по причине введения упрощенного порядка. Приобретение гражданства в результате его признания заключалось в том, что все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», если в течение одного г. после этого дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации, признавались гражданами Российской Федерации (статья 13 Закона РСФСР 1991 г.). В порядке регистрации гражданство Российской Федерации в соответствии со статьей 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» приобретали: а) лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином Российской Федерации; б) лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином Российской Федерации, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста;
Значительные изменения и дополнения внесены в условия приобретения гражданства. В качестве обычного условия приобретения гражданства срок проживания в Российской Федерации увеличен с трех до пяти лет. Обязательны требования о наличии законного источника существования, об отказе от иного гражданства, а также требование знать и уважать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации. В новом Федеральном законе процедура восстановления в гражданстве Российской Федерации приравнена к его приобретению. Основным условием для этого также является долговременное проживание в нашей стране. Наконец, был несколько расширен и конкретизирован перечень оснований для отказа в получении гражданства Российской Федерации.
Однако полемика по поводу отдельных положений данного Федерального закона долгое время не ослабевала. В частности, новый Федеральный закон называли слишком «жестким», устанавливающим искусственные барьеры для желающих получить российское гражданство. Так, например, в соответствии с его нормами для получения российского гражданства необходимо прожить несколько лет с видом на жительство. Для получения вида на жительство необходимо прожить не менее 1 года на основании разрешения на временное проживание. Следовательно, большое количество граждан бывшего СССР, находившихся уже не 1-ый год на территории Российской Федерации, должны были подать документы для оформления разрешения на временное проживание. Такое разрешение выдается в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. К примеру, для Московской области она составляет на 2003 г. – 550 разрешений. Конечно же, такое количество разрешений не могло бы быть достаточным для лиц, приехавших на территорию Российской Федерации много лет назад. При такой ситуации образовывалась бы очередь, порядок которой законодательно не урегулирован, что привело бы к возникновению новых проблем и конфликтов.
Анализ поступивших в Приемную Совета Федерации обращений граждан за 9 месяцев правоприменительной практики в рамках нового Федерального закона показал, что наряду с учетом международного опыта и европейских стандартов в области гражданства, устранением необоснованного либерализма в этом вопросе, не удалось избежать ряда существенных просчетов, что отрицательно сказалось на социальной защищенности отдельных групп населения Российской Федерации и некоторых категориях иностранных граждан (лиц без гражданства), выходцев из бывших республик СССР. Если во втором полугодии 2002 г. было рассмотрено 72 обращения по вопросам, связанным с оказанием содействия в обмене паспорта, получении вида на жительство или гражданства Российской Федерации, то только за первые три месяца 2003 г. таких обращений рассмотрено 93. За этот же период, количество такого рода обращений, направленных для принятия мер из Приемной Совета Федерации в Министерство внутренних дел Российской Федерации, возросло практически вдвое. В апреле 2003 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации направила Обращение «К Президенту Российской Федерации В.В. Путину о ситуации, сложившейся после принятия Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». В этом обращении, в частности, указывается на то, что в результате принятия данного Федерального закона тысячи военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и членов их семей лишились гражданства Российской Федерации. В подобном положении оказались также тысячи граждан, уволенных с военной службы, в том числе проходивших военную службу по призыву, и члены их семей. В общей сложности в результате принятия этого Федерального закона и признанием утратившей силу ст. 13 Закона Российской Федерации 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» гражданства Российской Федерации лишились более 20 млн. чел., которые до 1 июля 2002 г.
К Президенту Российской Федерации, Председателям Государственной Думы и Совета Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации 25 мая 2003 г. обратилось Псковское областное Собрание депутатов с предложением «Об упрощении процедуры оформления вида на жительство и гражданства для иностранных граждан и лиц без гражданства», вернувшихся в Российскую Федерацию из стран СНГ. Кроме того, 25 марта 2003 г. Президенту Российской Федерации, Государственной Думе и Совету Федерации, Правительству Российской Федерации и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации направлено Обращение Законодательного собрания Ленинградской области по вопросам получения вида на жительство, приобретения гражданства Российской Федерации гражданами бывшего СССР.
Законодательное собрание Ленинградской области в своем Обращении отмечает, что новые законы о гражданстве и правовом положении иностранных граждан значительно ухудшили положение граждан бывшего СССР, не имеющих иного гражданства и избирающих Россию местом постоянного проживания. Непомерно усложненная, вплоть до принципиальной невозможности, процедура подачи заявлений и ходатайств о приобретении гражданства Российской Федерации, отмечается в Обращении, приведет к тому, что у огромного числа проживающих на территории России бывших граждан СССР с 1 июля 2003 г. паспорта будут признаны недействительными.
В силу нового Федерального закона о гражданстве они не могут приобрести гражданство России с последующим получением паспорта, а в силу нового Федерального закона о правовом положении иностранных граждан не смогут получить и вид на жительство, поскольку одним из обязательных условий получения вида на жительство является наличие документа, удостоверяющего личность, а также длительное и законное проживание на территории России с подтверждением источника дохода.
По данным Паспортно-визового управления Службы общественной безопасности МВД Российской Федерации практика применения Федерального закона выявила по экспертным оценкам порядка 1 200 тыс.-1 500 тыс. чел., проживающих в России, чей правовой статус окончательно не определен. Обостряет эту ситуацию проходящая паспортизация, замена паспортов гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации. Вместе с тем, исходя из данных МИД России, наблюдается заметное снижение общих количественных показателей приема в российское гражданство за пределами России. Например, прием в гражданство совершеннолетних осуществляется в основном в Латвии и Эстонии, где, как известно, широк контингент лиц, не получивших гражданства этих государств. Выход из гражданства в наибольшей мере характерен для Украины и Германии. Но и здесь также наблюдается заметное снижение цифровых показателей. В определенной мере это может быть связано со сложностями, которые до недавнего времени были связаны с документом, подтверждающим отсутствие задолженности перед Российской Федерацией по уплате налогов. Часто никогда ни в каких налоговых отношениях с российским государством большинство этих людей не состояло. Представление такого документа для заявителей, проживающих за границей, пока еще основной камень преткновения при оформлении выхода из гражданства Российской Федерации. Таким образом, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» нуждался в доработке.
Президентом Российской Федерации был внесен проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». Данный Федеральный закон принят Государственной Думой сразу в 3-х чтениях, одобрен Советом Федерации, подписан Президентом Российской Федерации и вступил в силу 15 декабря 2003 г. Федеральный закон направлен на упрощение порядка приобретения гражданства Российской Федерации отдельными категориями лиц, прежде всего гражданами бывшего СССР, проживавшими и проживающими в государствах, входивших в состав СССР. Согласно Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» граждане бывшего СССР, родившиеся на территории РСФСР, приобретают гражданство не в общем, а в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания, установленного п. «а» ч. 1 ст. 13 Федерального закона (5 лет непрерывно). Наконец, рассматриваемый Федеральный закон устанавливает переходный период, в течение которого бывшие граждане СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации, могут быть приняты в российское гражданство в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания, требований об источнике средств к существованию, владении русским языком, а также без представления вида на жительство, если они до 1 января 2006 г. заявят о своем намерении приобрести гражданство Российской Федерации.
Для нетрудоспособных лиц, прибывших в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированных по месту жительства в Российской Федерации до 1 июля 2002 г. законопроектом предлагается установить прием в российское гражданство без соблюдения условия о сроке проживания и без представления вида на жительство. Для лиц, проживающих в Российской Федерации и состоящих не менее 3-х лет в браке с гражданами Российской Федерации, а также для нетрудоспособных лиц, имеющих совершеннолетних и дееспособных детей-граждан Российской Федерации законопроект устанавливает прием в российское гражданство в упрощенном порядке, а не в общем, как это устанавливалось ранее в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации». Кроме того, упрощенное получение российского гражданства предоставляется: ветеранам войны и труда, всем окончившим российские техникумы и вузы, военнослужащим-контрактникам.
Согласно Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» те из иностранных граждан и лиц без гражданства, кто к 1 июля 2002 г. успел зарегистрироваться по месту жительства на территории Российской Федерации могут быть приняты в российское гражданство без представления вида на жительство, и срок их проживания на территории Российской Федерации, соответственно, исчисляется со дня регистрации. Таким образом, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» стал новым шагом в деле развития института гражданства Российской Федерации.