“Федеральное Собрание – парламент
Российской Федерации - является
представительным и законодательным
органом Российской Федерации.”
(статья 94 Конституции
Российской Федерации)
“В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.”
( часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации)
В мае 2000 года Государственная Дума приняла в первом чтении (то есть за основу) внесенный Президентом Российской Федерации В.Путиным проект нового федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”. Видимо, соглашаясь с известным изречением “кадры решают все”, Президент призвал депутатов решить основной кадровый вопрос современного российского парламентаризма - кто должен входить в состав второй палаты парламента.
Как известно, ныне действующий одноименный федеральный закон от 5 декабря 1995 года №192-ФЗ предусматривает, что в Совет Федерации “входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности” (статья 1). “В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” (статья 2). “Такая модель формирования Совета Федерации, - считает Президент В.Путин, - не является оптимальной, поскольку она не обеспечивает непрерывный характер деятельности верхней палаты парламента и не способствует созданию необходимых условий для реализации конституционных полномочий Совета Федерации в законодательном процессе”. Указывая на это в пояснительной записке к проекту, Президент особо подчеркивает, что он разработан c учетом необходимости обеспечения такого формирования Совета Федерации, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе” (Письмо от 19 мая 2000 г. №ПР-1036). В связи с этим Президент предлагает обоих представителей регионов избирать в палату законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Обсуждение данного проекта в Думе вызвало жаркие споры. Этот проект был внесен в пакете с двумя другими законодательными инициативами Президента, которые, как указывается в сопроводительном к ним письме от 19 мая 2000 г. №ПР-1036, “по существу, направлены на решение одной задачи: “реформирование законодательных основ организации государственной власти в целях совершенствования механизма обеспечения ее единства и укрепления законности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления”. Однако законопроект о формировании Совета Федерации оказался единственным из трех, которому были представлены альтернативы. Так, помимо президентского у депутатов была возможность оценить еще два других проекта на эту тему, причем собственного происхождения. Депутатом Государственной Думы второго созыва Н.П.Медведевым был предложен по сути такой же механизм формирования Совета Федерации, как и в проекте Президента (избрание обоих представителей в Совет Федерации законодательным (представительным) органом субъекта Федерации). Альтернативным же считался не набравший достаточного для одобрения количества голосов проект, внесенный депутатами В.А.Калягиным, Е.Б.Мизулиной, депутатами Государственной Думы второго созыва Ю.П.Ивановым, В.В.Курочкиным, Ю.И.Чуньковым и В.Л.Шейнисом. Данный проект предусматривал принципиально иной принцип формирования Совета Федерации - выборы представителей регионов населением соответствующего субъекта Федерации.
Следует отметить, что все названные проекты предполагают свое действие в рамках существующей Конституции. Ни один из них не изменяет, да и не может изменить статус Совета Федерации, поскольку его полномочия закреплены именно в Конституции. В связи с этим, особый интерес, по нашему мнению, представляет выявление и анализ конституционных основ “должного” варианта формирования Совета Федерации.
* * *
На наш взгляд, справедлива позиция некоторых исследователей, согласно которой, наряду со структурой органа власти, его правовой и в особенности фактический статус во многом предопределяет образ его формирования. Кроме того, от способа организации органа, от того, кто в него входит, зависит его представительность, легитимность и эффективность работы.
Сомнения в том, что действующим Законом установлен единственно верный из возможных вариантов формирования Совета Федерации, допустимых Конституцией 1993 г., высказывались и раньше.
Следует отметить, что в соответствии с современными представлениями о демократическом государстве нижняя палата парламента должна избираться, причем прямым, равным и тайным голосованием на основе всеобщего избирательного права. Данная позиция является общепринятой, что подтверждается положением пункта 7.2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ: государства-участники “допускают, чтобы все мандаты, по крайней мере в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов”. Что же касается вторых палат парламентов современных государств, то приходится констатировать значительное разнообразие вариантов их формирования, что свидетельствует об отсутствии общепринятого обоснования выбора наиболее демократической модели формирования вторых палат. При этом важным является вопрос о том, насколько выбранная модель соответствует идеям народного представительства, а также насколько учтена при этом унитарная или федеративная форма государства. Исследователи парламентаризма обычно выделяют несколько основных вариантов формирования таких органов в зависимости от их типа.
Так, например, обращаясь к опыту некоторых государств Центральной и Восточной Европы, которым тоже как и России приходилось решать вопросы формирования верхних палат парламентов в течение последнего десятилетия в своих новых конституциях, можно обратить внимание на завидное однообразие в решении интересуемого вопроса. Если коротко обобщить нормы конституций этих государств, а именно: Польской Республики, Румынии, Республики Словения, Республики Хорватия, Чешской Республики, то получится следующая картина.
Во-первых, во всех указанных странах формирование “вторых” (“верхних”) палат парламентов осуществляется путем выборов, как правило, всеобщих, непосредственных при тайном голосовании. Члены этой палаты парламента могут называться депутатами (например, в Конституции Республики Хорватия).
Во-вторых, почти всегда имеет место ограничение по возрасту для кандидатов в члены второй палаты парламента, причем возрастной ценз для них всегда выше, чем для депутатов нижней палаты.
В-третьих, палаты избираются на конкретный срок, от четырех до шести лет. Так, на четыре года избираются “верхние” палаты парламентов Польской Республики, Румынии, Республики Хорватия, на пять лет - в Республики Словения, на шесть лет - в Чешской Республике.
Разумеется, опыт названных государств Центральной и Восточной Европы не является обязательным для России с ее спецификой. Тем более, что ни одно из названных государств не является федерацией. Вместе с тем, этот опыт интересен хотя бы потому, что эти государства также, как и Россия, заняты в последнее время поиском оптимальных моделей государственного устройства.
Для федеративных государств, к которым принадлежит и Россия, характерны следующие варианты формирования “вторых” палат парламентов:
1). выборы членов палаты непосредственно населением субъекта федерации – сенатский тип палаты (например, сенат США);
2). представители субъектов федерации определяются парламентами этих субъектов – представительский тип (например, Союзный Совет Австрии);
3). члены палаты федерального парламента определяются (назначаются) исполнительными органами субъектов федерации и, как правило, из своего состава -советниковый тип (например, Бундесрат Германии);
4). назначение членов палаты главой государства – назначенский тип (например, Сенат Канады).
Могут быть и другие, в том числе, более сложные за счет смешанных моделей, классификации вариантов формирования и типов “вторых” палат парламентов. Пример смешанной модели, уникальной в своем роде, представляет формирование Совета Федерации “по должности” руководителями субъектов Российской Федерации, ставшими таковыми в результате соответствующих выборов.
В оправдание ныне существующего формирования Совета Федерации “первыми лицами”, приводятся обычно следующие, на первый взгляд, абсолютно убедительные аргументы.
Во-первых, первые лица государственной власти субъектов Федерации представляют лучше других проблемы и нужды своих регионов, поскольку обладают большей информацией.
Во-вторых, в силу природы своего должностного положения они обязаны активно добиваться удовлетворения интересов своих регионов в федеральном центре.
В-третьих, “первые лица” не только информированы лучше других, но и также более опытны в государственных делах, а также в вопросах сочетания интересов субъектов Федерации с интересами Федерации в целом.
Вообще, присутствие именно “первых лиц” дает сильный Совет Федерации. По поводу других представителей высказывались опасения:
- если направить в Совет Федерации, например, постоянных представителей, то они могут потерять связь со своими регионами, особенно если последние отдалены от центра, в то время как тот же губернатор живет непосредственно интересами региона;
- психологически отношение к деятельности Совета Федерации со стороны кого бы то ни было будет более легковесным.
Аргументы против “первых лиц” следующие.
Во-первых, не понятно, как первые лица субъектов Федерации могут одновременно работать на нескольких работах без ущерба для одной из них, и качественно исполнять при этом несколько различных публичных функций, перерождаясь из одного должностного лица в другого в зависимости от местонахождения.
Во-вторых, руководители субъектов Российской Федерации просто обязаны в силу элементарной логики большую часть рабочего времени находиться на территории самого субъекта Федерации, где и заниматься решением его проблем. Ведь не может представительная (законодательная) и исполнительная власть в субъектах Федерации постоянно или преимущественно быть лишенной своих руководителей.
В-третьих, поскольку “первые лица” (руководители субъектов Федерации) работают в качестве реальных членов Совета Федерации в лучшем случае несколько дней в месяц, то возрастает роль помощников членов Совета Федерации и его аппарата, которые готовят все решения палаты и фактически ее дублируют.
На наш взгляд, оценивая обоснованность ныне существующего “порядка” формирования Совета Федерации, следует брать во внимание две его важнейшие функции - политическую и правовую (законодательную).
Являясь в настоящее время авторитетным органом власти, Совет Федерации играет стабилизирующую роль в системе государственной власти России, выполняя тем самым функцию политическую.
Участвуя же в законодательном процессе, Совет Федерации вместе с Государственной Думой играет роль законодательного органа и выполняет свою основную функцию - функцию правовую (законодательную).
Важная политическая роль Совета Федерации в современной России непосредственным образом связана с вхождением в него руководителей исполнительных и представительных органов государственной власти субъектов Федерации. Очевидно, что позиция Совета Федерации по тому или иному политическому вопросу - это позиция властных элит большинства субъектов Федерации. Политическую роль Совета Федерации в связи с этим трудно переоценить. В оправдание именно этой чрезвычайно важной политической роли Совета Федерации как раз и существуют изложенное в начале статьи обоснование его формирования по принципу “первых лиц”. Законодательная же функция Совета Федерации при этом, как правило, не учитывается.
Вместе с тем, качество законодательной деятельности Совета Федерации напрямую зависит от отведенных ей членами Совета Федерации времени, сил, средств и желания. Специфика законодательного процесса требует непрерывного в нем участия, постоянной законодательной работы Совета Федерации, что практически невозможно в силу действия правила “первых лиц”. Так, практика 1996-1999 годов показала, что на свои заседания Совет Федерации собирается обычно раз в месяц и только на один или два дня. Заседанию палаты предшествуют заседания комитетов палаты. На заседание палаты выносится несколько десятков вопросов, которые рассматриваются в течение пяти-шести часов. Из этого времени около часа тратится на обсуждение и утверждение повестки заседания, также предусмотрен “правительственный час”. Таким образом, на обсуждение важнейших для страны законов уважаемым членам Совета Федерации остается не более четырех часов (или около десяти часов в течении двухдневного заседания). Как можно в связи с этим говорить о наличии собственного мотивированного мнения у члена Совета Федерации при голосовании по тому или иному закону, которое бывает и без обсуждения. Члены палаты не имеют возможности даже прочитать необходимые материалы к законам.
Вместе с тем имеются основания усомниться и в исключительно положительной характеристике политической роли Совета Федерации на современном этапе. Так, например, М.Афанасьев, рассуждая о перспективах перераспределения конституционных полномочий в пользу Совета Федерации в рамках возможной конституционной реформы, отмечает, что сегодня власть региональных начальников не ограничена ни государством, ни обществом. При этом “эти же начальники составляют верхнюю палату парламента, где принимают и отклоняют федеральные законы, да еще назначают тех самых должностных лиц, которые призваны осуществлять федеральный контроль: половину аудиторов Счетной палаты, Генерального прокурора, судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов. Стоит ли при этом удивляться, что в России до сих пор нет закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации, нет правового института федерального вмешательства, а нарушения конституционных прав граждан и федерального законодательства стали обычной практикой.
Следует напомнить, что современный способ формирования “верхней” палаты российского парламента не был единственным в период разработки как самой Конституции, так и законопроекта по этому вопросу.
Обсуждались различные проекты и, соответственно, различные модели формирования палаты, однако стоит подчеркнуть, что единственным из всех пяти рассмотренных законопроектов о порядке формирования Совета Федерации, поддержанным обеими палатами парламента, но отклоненным Президентом, был тот, который предусматривал совершенно противоположный существующему вариант формирования Совета Федерации — прямые выборы его членов населением субъекта Федерации. Что касается Закона 1995 г., предусматривавшего формирование Совета Федерации по принципу “первых лиц”, то Совет Федерации первого созыва его отклонил, не согласившись с ним принципиально. Однако позиция “верхней” палаты не оказалась определяющей, поскольку Государственная Дума преодолела вето, и 5 декабря 1995 г. Президент подписал Закон.
В связи с этим небезынтересен тот факт, что сам Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин в сентябре-октябре 1993 года в течение трех недель по-разному решал вопрос о формировании Совета Федерации как палаты российского парламента. Так, Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года №1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” было введено в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, которое впервые нормативно закрепило ныне существующий вариант формирования Совета Федерации (часть 2 статьи 2 Положения). А уже 11 октября 1993 года Указом Президента Российской Федерации №1625 “О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период” было установлено иное: “В Совет Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации” (часть 2 статьи 2 Положения); Совет Федерации избирается сроком на четыре года (часть 1 статьи 3 Положения); депутатом Совета Федерации (как и депутатом Государственной Думы) может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах (часть 1 статьи 4 Положения); порядок выборов депутатов в Совет Федерации устанавливается Положением о выборах депутатов Совета Федерации (часть 2 статьи 3 Положения). Причем, как видно из Указа, названные изменения (наряду с другими) Президент мотивировал желанием достижения “целей последовательного осуществления поэтапной конституционной реформы, обеспечения демократического порядка формирования Федерального Собрания - Парламента Российской Федерации” (подчеркнуто мной – авт.). Особый интерес Президента Б. Ельцина к вопросу о формировании Совета Федерации проявился также и в период завершения работы над проектом Конституции 1993 года. Так, если в первоначальном варианте проекта речь шла об “избрании” членов Совета Федерации (населением), то согласно окончательной редакции оказалось, что они “входят” в Совет Федерации по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти субъекта федерации. Данный штрих, согласно материалам Конституционного совещания, был внесен в проект непосредственно по инициативе Бориса Ельцина едва ли не в последний день его доработки. Через полтора года 19 апреля 1995 года Президент официально в качестве законодательной инициативы направил в Государственную Думу проект федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”. Согласно данному проекту членами Совета Федерации становились представители субъектов Федерации, назначенные исполнительными и представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов.
Показательно и то, что Государственная Дума, демонстрируя сложность проблемы, дважды обращалась в Конституционный Суд. Первый раз 21 июня 1995 года Государственная Дума направила запрос о толковании части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации с точки зрения ее соответствия принципу разделения властей. Второй раз 21 февраля 1997 года Государственная Дума обратилась с запросом о проверке конституционности положений закона о порядке формирования Совета Федерации.
Прежде чем ответить на поставленный вопрос об альтернативах действующему порядку формирования Совета Федерации, необходимо тщательно проанализировать отдельные положения Конституции Российской Федерации и используемые ею понятия, относящиеся к Совету Федерации и характеризующие его как палату парламента.
В первую очередь, представляют интерес конституционные понятия “формирование Совета Федерации” и “порядок формирования Совета Федерации”. Существенную помощь предлагаемому анализу, без сомнения, окажет сравнение этих норм с соответствующими нормами Конституции о Государственной Думе.
Полагаем, что вообще понятие формирование какого-либо органа, в том числе и Совета Федерации, означает создание, образование или организацию этого органа. Такова позиция многих авторов, не исключая и некоторых комментаторов Конституции 1993 г. С этой точки зрения, оправдано говорить о формировании обеих палат парламента, как о формировании Совета Федерации, так и о формировании Государственной Думы.
Чтобы ответить на вопрос о том, как формируется орган, видимо, следует ответить на три вопроса: кто, как и при какой процедуре может стать членом этого органа. При этом, на взгляд автора, ответ на первый вопрос (кто?) поясняет принцип формирования этого органа, ответ на второй (как?) – способ, на третий (процедура?) – порядок его формирования. То есть, понятие формирование органа раскрывается через принцип, способ и порядок его формирования (создания, образования, организации).
Таким образом, формирование Совета Федерации (Государственной Думы) – это законодательно (в том числе и конституционно) закрепленные положения о принципе, способе и порядке создания Совета Федерации.
“В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти” (часть 2 статьи 95). Это принцип формирования Совета Федерации.
А “депутатом государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах” (часть 1 статьи 97). Это принцип формирования Государственной Думы.
Не говоря о том, каким образом (способом) представители указанных органов власти субъектов Федерации становятся членами Совета Федерации, Конституция устанавливает, что “Государственная Дума состоит из 450 депутатов” (часть 3 статьи 95). “Государственная Дума избирается сроком на четыре года” (часть 1 статьи 96).
Есть общие для обеих палат парламента положения о том, что “порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами” (часть 1 статьи 96) и что “одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы” (часть 2 статьи 97).
Из приведенных норм Конституции следует вывод, что Государственная Дума избирается, а Совет Федерации формируется. Государственная Дума состоит из депутатов, а в Совет Федерации входят представители от каждого субъекта Федерации. Однако очевидно, что выборы - это способ (точнее, один из возможных способов) формирования органа власти. Таким образом, Конституция называет конкретный способ формирования Государственной Думы – выборы, но не делает того же самого в отношении Совета Федерации.
Это означает также, что говорить о противоречии выборности (как способа формирования) действующей Конституции, то есть более общему понятию “формирование” Совета Федерации, оснований нет. Данная позиция косвенно подтверждается тем, что в уже упомянутом Указе Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года №1625 выборность депутатов Совета Федерации и Государственной Думы обосновывалась целью обеспечить демократический порядок именно формирования Федерального Собрания.
Кроме того, из вышеизложенного следует, что закон о формировании Совета Федерации, строго говоря, не уполномочен решать вопрос о способе его формирования. В этом законе было сделано своего рода разъяснение о том, кто является представителем субъекта Российской Федерации в Совете Федерации. По мнению И.В.Гранкина, уточнение конституционной нормы указанным законом вряд ли допустимо. В связи с этим, на наш взгляд, есть основания говорить о пробелах в Конституции 1993 г.
Авторы Конституции 1993 года, похоже, и в самом деле не были уверены в каком-то конкретном варианте решения проблемы и оставили ее на будущее. Это также подтверждается тем, что в тексте Конституции полностью отсутствуют нормы, как-либо характеризующие действующих членов Совета Федерации. В отличие от депутатов Государственной Думы.
Депутатам Государственной Думы посвящена, за небольшим изъятием, общим для всех членов парламента, отдельная статья Конституции (статья 97). “Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления” (часть 2 статьи 97).
Нельзя не обратить внимание также и на то обстоятельство, что, говоря об избрании Государственной Думы на четыре года, Конституция ни слова не говорит о сроке действия Совета Федерации.
Вместе с тем, в Конституции 1993 года содержатся и другие нормы, которые также имеют отношение к обозначенному в заголовке статьи вопросу.
“Федеральное Собрание является постоянно действующим (выделено мной - авт.) органом” (часть 1 статьи 99).
“Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации” (часть 3 статьи 105).
“Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течении четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации” (часть 4 статьи 105).
Кроме того к ведению Совета Федерации относятся:
n утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения (пункты “б” и “в” части 1 статьи 102);
n решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (пункт “г” части 1 статьи 102).
Эти положения Конституции позволяют сделать вывод о том, что членами Совета Федерации должны быть хоть и представители органов государственной власти субъектов, но такие представители, которые обеспечивают постоянное действие этой палаты парламента.
По нашему мнению, образование в конце 1998 года в составе Совета Федерации Совета палаты в качестве постоянно действующего коллегиального органа Совета Федерации не решает и не может решить проблему его постоянного действия, также как не делает этого до настоящего времени функционирование комитетов Совета Федерации - тоже постоянно действующих органов палаты.
“Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации” (статья 94). Поэтому, вероятно, и Совет Федерации должен иметь представительный характер. Однако редакция части 2 статьи 95 Конституции такова, что сводит представительность Совета Федерации к представительству его членами органов государственной власти субъектов Федерации. При таком понимании представительной составляющей характеристики Совета Федерации более правильно было бы его называть, на наш взгляд, не “палатой регионов”, а “палатой региональной власти” или “палатой правящих”, что далеко не одно и то же. Вхождение в Совет Федерации руководителей исполнительных и представительных органов власти по должности вовсе не оправдывается тем, что они ранее уже были выбраны населением своих субъектов Федерации в качестве таких руководителей, так как речь идет о различных органах власти. В связи с этим следует согласиться с суждениями о том, что Совет Федерации выступает скорее органом административного, чем органом народного представительства.
Между тем, обращает на себя внимание некоторая внутренняя противоречивость положений части 2 статьи 95 Конституции. Так, парламентарий - представитель от субъекта Федерации в палате федерального парламента - должен рассматриваться скорее как народный представитель, народный избранник, коим, очевидно, нельзя назвать представителя органа власти того же субъекта. В данном случае, видимо, есть основания констатировать нарушение одного из основных законов формальной логики - закона тождества. Понятие “представитель”, используемое в начале части 2 статьи 95, не совпадает по смыслу с понятием “представитель”, используемым в ее окончании. Таким образом, разъяснительную по своему характеру конструкцию части 2 статьи 95 конституции вряд ли можно признать удачной.
Кроме того, на наш взгляд, представительность любого коллегиального органа, в демократическом смысле этого слова, подразумевает выборы. Касается ли это представительства субъектов Федерации или представительства их органов государственной власти. Конституция ограничивает количество кандидатов в члены Совета Федерации, требуя по сути их принадлежности к властным структурам субъекта Федерации, но сами по себе выборы не исключает. Заметим, что не исключается выборность, правда только некоторых членов Совета Федерации, и указанный выше закон о порядке формирования Совета Федерации. Ведь в двухпалатном представительном (законодательном) органе субъектов Федерации кандидатура представителя определяется совместным решением обеих палат, что означает его выборность.
Вместе с тем, имеются основания сомневаться в конституционности как принципа, так и способа формирования Совета Федерации, установленного в части 2 статьи 95 Конституции и Федеральном законе от 5 декабря 1995 года “О порядке формирования Совета Федерации”.
Итак, какие альтернативы существующему варианту формирования Совета Федерации могут быть заложены в новый закон о формировании Совета Федерации?
Несмотря на то, что президентский проект уже принят Госдумой за основу, поставленный вопрос вполне уместен. Вышеприведенные примеры из отечественной истории данного вопроса со всей убедительностью свидетельствуют о том, что первоначальный замысел Президента на последующих этапах законодательного процесса может существенно трансформироваться. Как нам представляется, отход от ныне действующего принципа “первых лиц”, признанного Президентом и Думой, видимо, наихудшим из возможных, может быть в любую сторону. При единодушии в главном допустимы компромиссы в остальном. Сам же Совет Федерации, точнее его члены, демонстрируя естественный интерес к своей собственной судьбе, на ближайшем после обсуждения в Думе президентской инициативы заседании поспешили выработать собственные поправки, причем к каждой статье проекта.
Впрочем корректировка президентского проекта неизбежна. Так, предлагаемое правило об избрании в Совет Федерации представителя от исполнительного органа законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, сомнительно с точки зрения конституционного принципа разделения властей, поскольку, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, “ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах”. Уже в самых первых откликах на проект отмечается не достаточная продуманность и других его положений.
В связи с эти рассмотрим следующие варианты формирования Совета Федерации.
1. Закрепляется законодательством субъекта Федерации.
Сахалинская областная Дума внесла в Государственную Думу проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Совета Федерации”. Согласно этому законопроекту, направленному на обеспечение постоянного действия Совета Федерации, предполагается, что субъекты Федерации будут самостоятельно определять своими нормативными правовыми актами представителей соответствующих органов государственной власти для участия в работе “верхней” палаты. Аргумент следующий: на местах, мол, виднее, как поступить. Однако, если в разных регионах представителей в Совет Федерации будут определять по-разному, то это будет означать отсутствие единой модели формирования Совета Федерации, что приведет к разностатусности его членов и следующим из этого отрицательным последствиям. Таким образом, в данном проекте предлагалось резко опустить федерально-конституционный уровень правового разрешения вопроса о формировании Совета Федерации. Хотя в итоге названный законопроект и был снят с рассмотрения Государственной Думы, такой вариант решения вопроса о формировании Совета Федерации, видимо, соответствует тенденции усиления региональной власти, а значит, велика возможность возвращения к нему.
2. Назначение.
На наш взгляд, имеет все шансы быть востребованным упомянутый ранее проект федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”, внесенный в Государственную Думу Президентом Б.Ельциным в качестве законодательной инициативы в апреле 1995 г. Данный проект очень похож на нынешний проект В.Путина, хотя и пользуется иной терминологией.
Проект предусматривал, что представителем от субъекта Российской Федерации - членом Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти в Совете Федерации назначается представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации из числа депутатов этого органа тайным голосованием (часть первая статьи 3 проекта).
Представитель от субъекта Российской Федерации - член Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти в Совете Федерации назначается решением исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Этим представителем может быть назначено лицо, занимающее государственную должность в исполнительном органе государственной власти этого субъекта Российской Федерации (части первая и вторая статьи 4 проекта).
По нашему мнению, назначение (хотя и не “чистое), как способ формирования Совета Федерации, в данном случае может решить проблему его постоянного действия, но сохранит основания для претензий к представительности сформированного таким образом органа.
3. Выборы.
В данном случае речь идет о названном в самом начале данной статьи альтернативном президентскому проекте, одними из основных разработчиков которого были Е.Мизулина и В.Шейнис.
В нем говорится, что в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, которые избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (часть 1 статьи 3 проекта). Закрепив таким образом способ формирования Совета Федерации, законопроект последовательно излагает процедуру (порядок) его реализации. Поскольку эта процедура, на наш взгляд, значительно влияет на конечные результаты самих выборов, следует коротко сказать и о ней.
Во-первых, что вполне естественно, кандидаты в члены Совета Федерации могут быть выдвинуты избирателями, в порядке самовыдвижения, а также избирательными объединениями (блоками). При этом для регистрации кандидатов в их поддержку потребуется собрать не менее одного процента от общего числа избирателей данного округа (субъекта Федерации). Кандидатов регистрирует окружная избирательная комиссия.
Во-вторых, что необычно, документы о зарегистрированных кандидатах окружная избирательная комиссия направляет в законодательный (представительный) орган и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые из числа включенных в список зарегистрированных кандидатов выдвигают своих (не менее двух от каждого органа) кандидатов для реального участия в выборах. Авторы проекта особо отмечают, что выдвижение кандидатов от органа исполнительной власти субъекта Федерации производится коллегиальным органом исполнительной власти субъекта Федерации, созданным в соответствии с конституцией (уставом) этого субъекта. Теперь эти органы направляют свои решения о выдвижении кандидатов и соответствующие документы в окружную избирательную комиссию, которая и организует выборы.
Трудно отрицать оригинальность такого порядка выборов Совета Федерации. Вместе с тем, обращает на себя внимание некоторая неполноценность самих выборов, ведь на пути уже зарегистрированных кандидатов возникает “фильтр” в виде законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации. И, кроме того, это мощнейший “фильтр” для реализации активного избирательного права самих избирателей, поскольку с его помощью может быть снят с дистанции самый высокорейтинговый, но по каким-либо причинам не устраивающий большинство в указанных выше органах, кандидат. Однако очевидно, что предложенная модель формирования Совета Федерации явилась, возможно, единственно допустимым компромиссом между принципом формирования, закрепленным Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 95), и идеализированным авторами проекта способом формирования - выборами членов Совета Федерации. Пытаясь создать орган настоящего народного представительства, обладающего в качестве палаты парламента максимумом легитимности для осуществления своей основной - законодательной - функции, авторы проекта недаром указывают на профессиональную и постоянную основу деятельности члена Совета Федерации.
Последний проект также несвободен от недостатков. Так, например, очевидно противоречит Конституции (части 2 статьи 95) положение данного проекта о вхождении в состав Совета Федерации с правом совещательного голоса бывших Президента СССР и Президента Российской Федерации.
Сравнивая вышеизложенные способы формирования Совета Федерации с точки зрения их соответствия действующей Конституции 1993 года, на наш взгляд, следует прийти к выводу о том, что именно последний - выборный - вариант формирования Совета Федерации в наибольшей степени отвечает предъявляемому к данному органу требованиям - быть палатой постоянно действующего законодательного и представительного органа Российской Федерации.
В связи с этим вполне обоснованной представляется позиция Е.И.Колюшина, который в свете необходимости повышения роли Совета Федерации рассуждает о двух альтернативных концепциях его реформирования.
Первая предполагает, по Е.И.Колюшину, “превращение СФ (здесь и далее: Совет Федерации - авт.) в подлинную верховную палату по сенатскому принципу США”, что означает: “введение прямых выборов, резкое усиление полномочий СФ в законодательном процессе, радикальное изменение статуса членов, структуры и организации работы как “чистой” палаты парламента”.
Вторая подразумевает “выведение СФ из состава федерального парламента, превращение его в самостоятельный федеральный орган государственной власти, который интегрирует участие субъектов в законодательстве и исполнении федеральных законов, решении других вопросов федерального значения, прежде всего по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов”. Данная концепция близка теории и практике немецкого федерализма. В соответствии с Конституцией 1949 года Германия имеет однопалатный парламент, который называется бундестагом. Помимо парламента в Германии существует еще один конституционный федеральный орган - бундесрат (в переводе: федеральный совет). Бундесрат играет роль представителя земель в определении и реализации федеральной власти, участвуя при этом в законотворческом процессе и управлении федерацией. Способ его формирования заключается в том, что он состоит из назначаемых правительствами земель представителей земельной исполнительной власти. “Урожденным” членом бундесрата является премьер-министр земли, а в зависимости от обсуждаемого вопроса в делегацию могут входить министры финансов, юстиции, экономики. В отличие от Совета Федерации в бундесрате земли имеют разное представительство в зависимости от численности населения. Примечательно, что при голосовании мнение конкретных представителей земель по сути значения не имеют, поскольку они обязаны голосовать консолидировано по принципу единогласия земли, то есть в соответствии с избранной правительством земли позицией. При этом следует оговориться, что во время обсуждения проекта Основного закона ФРГ самой спорной его частью были положения статей именно о бундесрате и, в первую очередь, о порядке его формирования.
В итоге, сравнивая изложенные концепции реформирования Совета Федерации и отвечая на поставленный ранее вопрос об альтернативах формирования Совета Федерации, необходимо отметить, что с точки зрения действующей российской Конституции 1993 перспективу может иметь лишь первая концепция (с известными ограничениями). Если же допустить возможность проведения в России в ближайшее время широкой конституционной реформы, то нельзя исключать формирование Совета Федерации по образу и подобию бундесрата. Однако в этом случае придется рассуждать, видимо, не о палате федерального парламента, а о специальном федеральном органе власти. Хотя, на наш взгляд, в таком сложном федеративном государстве как Россия оправданным и непротиворечивым может быть даже параллельное сосуществование этих органов.
* * *
В целом подводя итог вышеизложенному автору приходится констатировать наличие конституционного пробела по вопросу о способе формирования второй палаты российского парламента. Ныне существующий способ формирования Совета Федерации конституционно не обоснован и весьма спорен как по сути, так и по форме своего закрепления.
При построении в рамках действующей Конституции 1993 года конкретных конструкций формирования Совета Федерации следует руководствоваться требованием соблюсти принцип разделения властей, а также принципиальными положениями о том, что Совет Федерации является палатой Федерального Собрания - парламента Российской Федерации - являющегося в свою очередь представительным и законодательным органом Российской Федерации. И таковым требованиям отвечает, на наш взгляд, именно выборность Совета Федерации, формирование его посредством демократической процедуры прямых (равных и всеобщих) выборов. Другими словами в “...перспективе Совет Федерации следует избирать на самостоятельной основе, давая ему больше простора и возможностей для законотворчества. Но реализовать эту идеальную модель можно будет, когда стабилизируется обстановка в стране, а экономические, политические и социальные реформы войдут в нормальное конструктивное русло. А сегодня, в наше сложное время, Совет Федерации является прежде всего стабилизатором, удерживающим страну от раскачивания из стороны в сторону”. При этом предложенный Президентом вариант формирования Совета Федерации путем избрания представителей регионов субъектов Федерации их законодательными (представительными) органами государственной власти можно рассматривать в качестве промежуточного между критикуемым существующим и желаемым “идеальным” формированием второй палаты российского парламента.