Проведение в стране бюджетной реформы вытекает из необходимости реализации политики по разграничению полномочий между уровнями публичной власти, а также в связи с реформами в социальной и административной сферах.
Социальная реформа реализуется в так называемой «монетизации» социальных льгот и направлена на отмену многих социальных льгот, которые заменяются денежными выплатами или вообще отменяются. Общий объем отменяемых или сокращаемых обязательств государства, по данным Министерства финансов РФ, составит 1,8 триллионов рублей, что равно 25,5 процентов от всех установленных законодательством льгот.[1] Вместе с отменой социальных льгот планируется отмена режима минимальной заработной платы, единых тарифов по заработной плате работникам бюджетной сферы. По мнению М. Задорнова, реформа предполагает «полный демонтаж всего законодательства, которое связано с правами граждан и социальными льготами».[2]
Подобная ревизия социальных льгот непосредственно затрагивает наши представления о сущности российского государства. Реформа по монетизации социальных льгот, в конечном счете, предполагает отмену единой социальной политики в социальной сфере, в результате чего граждане разных субъектов РФ окажутся в неравных социальных условиях. Учитывая, что в стране всего 10 субъектов РФ – доноры, нетрудно предположить, что жизнь населения в остальных субъектах РФ ухудшится.
Монетизация социальных льгот приведет не только к замене «натуральных» льгот на их денежный эквивалент, но и к значительному увеличению расходов для региональных и местных бюджетов. Так, дополнительные расходы на выплату закрепленных за бюджетами субъектов РФ части социальных льгот составит около 250 миллиардов рублей, которые не обеспечены в настоящий момент никакими доходами. Поскольку Минфин РФ делиться с региональными бюджетами своими профицитными доходами не намерен, то, по словам А. Кудрина, планируется снять имеющиеся ограничения по займам у международных финансовых структур. С этой цель Всемирный банк уже провел аудит 36 бюджетов субъектов РФ. Планируется провести проверку всех остальных региональных бюджетов. При этом Всемирный банк оставляет за собой право не предоставлять некоторым субъектам РФ займы.[3]
Такое решение межбюджетных проблем без учета сбалансированности бюджетной системы по вертикали может привести только к одному – может повториться 1998 год для субъектов РФ, поскольку они вынуждены будут занимать все больше денег за рубежом. Неоправданное давление на субъекты РФ со стороны федеральных органов власти в виде закрепления за региональными бюджетами необеспеченных доходными источниками расходных обязательств, в конечном счете, приведет к деформации конституционных федеральных начал, что грозит куда более худшими последствиями, чем те, что были.
Административная реформа в финансовой сфере отразилась в виде новой системы субъектов финансовых правоотношений, более полной реализацией принципа системности в организационном обеспечении функционирования финансовой системы. В то же время в бюджетной сфере получило дополнительный толчок обострение проблемы в вопросе исполнения региональных и местных бюджетов силами федерального казначейства. Федеральный законодатель не желает замечать, что фактом распространения сферы деятельности федерального казначейства на нижестоящие бюджеты происходит подмена самих субъектов РФ и органов местного самоуправления в деле исполнения соответствующих бюджетов. Обеспечение финансовой дисциплины в субъектах РФ и муниципальных образованиях должно происходить не методом подмены соответствующих региональных и местных органов власти, а путем установления надлежащего прокурорского контроля за исполнением всех уровней законодательства, организации нормальной работы правоохранительных органов.
К числу основных элементов бюджетной реформы относятся намеченные планы по изменению бюджетного процесса. Соответствующая «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах» утверждена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».[4] Основной целью проводимой реформы является ориентация бюджетной деятельности, прежде всего бюджетных расходов, на конечные результаты, что будет достигаться через оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.
Предполагается переход от сметного принципа формирования бюджета к целевому принципу. В этом случае бюджет в большей мере буде учитывать конкретные задачи общества. Для бюджетных целевых характеристик названы три цели: безопасность государства, улучшение качества жизни людей, создание потенциала для экономического развития страны. Техническим решением назван механизм по переводу бюджетного планирования на трехлетний цикл, с целью обеспечения устойчивого плана развития.
Концептуальным недостатком правового обеспечения бюджетной деятельности государства (равно, как и других ее видов) является недостаточный учет положений Конституции РФ, в которой определяются не просто отдельные признаки государства и формы организации общества, а содержатся основные показатели комплексной модели развития общества.
Как логическое продолжение проводимой реформы по разграничению полномочий между уровнями публичной власти является намеченное реформирование межбюджетных отношений. 20 августа 2004 года был принят Федеральный закон № 120 – ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений».[6] В нем содержится большой комплекс изменений в Бюджетный кодекс РФ, что связано с усилиями Правительства РФ по разграничению полномочий между уровнями власти. Конкретно, говорится о необходимости решения задачи по установлению порядка по разграничению объема доходов и ответственности за осуществление расходов между уровнями бюджетной системы. Заслуживает поддержки введение понятия «бюджетные полномочия», под которым понимаются установленные законодательством права и обязанности соответствующих органов власти по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Однако реформа не решает проблемы в том, что обязательства по расходам у субъектов РФ выросли, а объем доходов почти не изменился. Следует иметь в виду, что в 2005 году в связи с изменением источников финансирования социальных обязательств государства, у бюджетов субъектов РФ значительно увеличилтся нагрузка на их расходы в связи финансированием социальной реформы. Так на замену льгот денежными выплатами ветеранам труда, репрессированным, труженикам тыла предстоит найти 58 миллиардов рублей. Однако на сбалансированность межбюджетных отношений в 2005 году предполагается выделить из федерального бюджета всего 30 миллиардов рублей.[7]
Новую редакцию получило само определение межбюджетных отношений. По поводу названия следует учитывать, что не может быть отношений между бюджетами, поскольку категория «бюджет» сама является отражением экономико-правовых отношений. Поэтому мы имеет дело с условным понятием, не несущим смысловой и юридической нагрузки, которое на самом деле должно означать другое явление.
Прежнее определение межбюджетных отношений имело убогий характер (ст. 129 Бюджетного кодекса РФ) и гласило, что это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Новая редакция понятия «межбюджетных отношений» (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ) определяет их как взаимоотношения между теми же органами власти по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Такая трактовка межбюджетных отношений из ее прежнего необоснованно узкого понимания, судя по прежнему содержанию главы 16 Бюджетного кодекса РФ, превращает межбюджетные отношения в таковые по своему существу. Если исходить из того, что сфера их проявления, в отличие от всего комплекса бюджетных отношений, связана только со случаями взаимодействия уполномоченных органов Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, то межбюджетные отношения представляются как отдельная, более узкая по содержанию группа бюджетных отношений. В такой трактовке любое бюджетное отношение может стать межбюджетными отношениями, если оно складывается между уровнями публичной власти в лице уполномоченных органов. Конкретно межбюджетные отношения как совокупность экономических отношений складываются по поводу распределения и перераспределения бюджетных средств между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями с целью обеспечения их функций, достижения сбалансированности доходов и расходов всех бюджетов бюджетной системы.
Отличия между бюджетными отношениями и межбюджетными отношениями сводятся к отличиям в сферах их проявления и, соответственно, - к отличиям в их содержании. Несмотря на то, что межбюджетные отношения имеют свою достаточно четкую обособленность, нельзя не признать, что нет такой группы бюджетных отношений, которая не имела бы прямых или косвенных связей с межбюджетными отношениями.
Что касается субъектного состава межбюджетных отношений, то следует отметить, что помимо органов государственной власти федерального, регионального уровней и органов местного самоуправления в качестве субъектов также выступают сами публично-территориальные образования: Федерация, ее субъекты, муниципальные образования. На некорректность определения межбюджетных отношений, данного в 129 статье Бюджетного кодекса РФ, указывает Ю.В. Другова. По ее мнению, межбюджетные отношения на самом деле складываются не между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а между самими публично-территориальными образованиями: Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями.[8] Эта позиция заслуживает поддержки в силу того, что действительно органы власти трех уровней вступают в правоотношения межбюджетного характера не от своего имени, а от имени тех публично-территориальных образований, которые они представляют. Кстати, еще в советское время М.И. Пискотин писал, что бюджетное право регулирует отношения в области бюджета между Союзом ССР и союзными республиками, а также между последними и административно-территориальными единицами и т.д.[9]
Подобное понимание межбюджетных отношений следует из того, что бюджет есть атрибут государства или муниципального образования, поэтому отношения по поводу реализации бюджетных полномочий на всех трех уровнях публичной власти затрагивают интересы населения определенной территории. Также необходимо иметь в виду, что механизм осуществления межбюджетных отношений является одним из способов реализации государственного устройства, обеспечивает осуществление конституционных полномочий каждого из уровней публичной власти. В этом плане содержание межбюджетных отношений не может быть сведено только к взаимоотношениям органов власти. Конечно, в данном случае учитывается, что полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований реализуются через деятельность их уполномоченных органов. В настоящей работе субъектный состав межбюджетных отношений понимается только в лице Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Уполномоченные органы власти вправе вступать в бюджетные отношения между собой только в пределах одного бюджета, то есть в системе органов власти одного публично-территориального образования: Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Таким образом, межбюджетные отношения есть отношения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образования, которые реализуют свой статус через действия уполномоченных органов.
В бюджетном законодательстве продолжает сохраняться позиция по поводу игнорирования различий между правовыми основаниями по которым поступают доходы в соответствующие бюджеты, и порядком поступления этих средств. В целях правового регулирования межбюджетных отношений представляется необходимым разграничить применяемые две группы понятий. Первая группа: «регулирующие доходы», «финансовая помощь», «взаимные расчеты» и «компенсация» - отражает определенные основания (причины) поступления ресурсов из вышестоящего бюджета в региональные и местные бюджеты. В отличие от собственных доходов они все, вместе взятые, обозначают то, что бюджетные средства поступают из вышестоящего бюджета. Если процессами формирования собственных доходов государственные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут в определенной мере управлять, то во всех остальных режимах поступления доходов они, как правило, выступают как пассивные субъекты, как просители.
Вторая группа понятий: «трансферты», «субсидии», «субвенции», «дотации» и т.п. - отражает порядок поступления средств в нижестоящие бюджеты, их целевой характер и пр. На основании сказанного, а также с учетом порядка, установленного законодательством, взаимосвязь двух групп понятий можно определить следующим образом. Финансовая помощь, взаимные расчеты и компенсации могут реализовываться посредством субвенций, трансфертов (дотации только для передачи финансовой помощи).
Новым Федеральным законом получает свое законное утверждение давно на практике применяемый термин «межбюджетный трансферт». В этой связи следует отметить, что уже долгое время в бюджетном регулировании для характеристики процессов передачи с одного уровня бюджета денежных средств на другой ее уровень активно используется понятие «трансферт».
Таким образом, можно сделать вывод, что трансферты всегда передаются через опосредующее звено (из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет) для последующих выплат населению и поэтому всегда имеют целевой характер. Применительно к бюджетным отношениям понятие “трансферт” предполагает “перевод средств в любой форме в нижестоящие бюджеты”.[12] Как правило, понятие «трансферт» употребляется в одном ряду с понятиями «субвенция», «субсидия», «дотация».[13] Все вместе они означают характеристику цели их передачи, а также прав органа местного самоуправления – получателя этих видов денежных поступлений - в отношении способа их использования. Некоторые из этих понятий пересекаются. Так, передача субвенции возможна только в виде трансферта, однако дотация, по мнению автора, не должна быть трансфертом в случае передачи ее из бюджета субъекта РФ.
С помощью трансфертов осуществляется передача средств в нижестоящие бюджеты в режиме финансовой помощи, взаимных расчетов и компенсаций.[14] Для бюджета, из состава которого перечисляются деньги в форме трансфертов, эти средства относятся к расходам этого бюджета. Соответственно, для бюджета – получателя они являются доходами, чаще всего имеющими целевой характер. Применение трансфертов на местном уровне бюджетной системы предполагает ситуацию, когда направление использования бюджетных средств определяет вышестоящий уровень власти, а сами расходы осуществляются органами местного самоуправления под контролем вышестоящих органов власти.
Жестко отрицательную оценку следует дать последовательно проводимой Правительством РФ политике по отказу от финансово-правовых механизмов обеспечения социальной функции государства, определяемую ст. 7 Конституции РФ. Очередной шаг при поддержке депутатского корпуса сделан в отношении изъятия из бюджетного законодательства понятия «минимальных государственных социальных стандартов». Дело в том, что этот норматив обеспечивал каждому человеку в нашей стране определенный минимум социальных услуг. Речь идет о социальных выплатах, социальной помощи, предоставлении услуг в сфере образования, медицины и т.п. Этот норматив ориентирует на уровень минимальной обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально - культурными и иными услугами в натуральном или денежном выражении.
Еще в 1996 году прежним Президентом РФ была поставлена задача по подготовке проекта закона о данном нормативе. Длительная работа по установлению норматива отчасти объяснялось недостатком бюджетных ресурсов, которые необходимы для обеспечения социальных его показателей. По нашему мнению, норматив государственных минимальных социальных стандартов, по сути, должен был стать базовой точкой, вокруг которой должны формироваться остальные показатели бюджета. По этому поводу в Бюджетном кодексе РФ (п.3 ст. 135) установлено специальное правило, согласно которому запрещено включать в проект бюджета расходы, не связанные с финансовым наполнением минимальных государственных социальных стандартов, пока не обеспечено их финансирование. Такие же ограничения установлены для режима исполнения бюджетов, что означает запрет на выделение средств на другие цели, пока не профинансированы расходы по наполнению показателей минимального стандарта. Таким образом, обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должен иметь приоритетное значение при формировании и исполнении бюджетов соответствующих уровней.
Вместе с этим нормативом бюджетного регулирования был отменен другой норматив минимальной бюджетной обеспеченности, который служил показателем того, сколько надо было передать средств из вышестоящего бюджета, чтобы обеспечить социальные нормативы бюджетов. Этот норматив призван упорядочить процессы финансирования социальных норм с учетом ресурсных возможностей бюджетной системы. Норматив минимальной бюджетной обеспеченности являлся расчетным показателем минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя субъекта РФ или муниципального образования по текущим расходам.
Отличие норматива минимального государственного социального стандарта от норматива минимальной бюджетной обеспеченности состоит в том, что первый норматив показывает объем бюджетных ресурсов, который подлежит выделить их получателям – гражданам. Второй норматив определяет объем средств, который необходимо иметь в определенном бюджете, чтобы осуществить в полном или ограниченном варианте (в зависимости от возможностей консолидированного бюджета) выплаты для покрытия социального норматива.
Признаком норматива минимальной бюджетной обеспеченности является то, что он применяется только для региональных и местных бюджетов. При недостатке в региональном или местном бюджете средств, необходимых для достижения минимальной бюджетной обеспеченности, они должны быть предоставлены из федерального (регионального) бюджета. Если в бюджете субъекта РФ (муниципального образования) объем собственных и регулирующих его доходов позволяет обеспечить уровень минимальной бюджетной обеспеченности, то поступление дополнительных ресурсов в таком случае из вышестоящего бюджета для финансового обеспечения минимальных государственных стандартов не предусмотрено.
Образно говоря, норматив минимальной бюджетной обеспеченности соответствует уровню бедности, не допуская возможности опуститься населению на уровень нищеты. Следует считать серьезным методологическим просчетом всей концепции бюджетной политики и законодательства то, что она ориентируется на показатели бедности для страны. Все ориентиры в бюджетной сфере направлены на обеспечение минимума. Конечно, в условиях прошлого десятилетия, когда в стране царила «избранная каста», обеспечение минимального уровня уже было победой. Следует полагать, что режим минимальных нормативов не должен быть единственным ориентиром для бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы.
В 2004 году прожиточный минимум составлял 2 588 рублей месяц. Минимальный размер оплаты труда составляет всего 600 рублей, что равно одной четвертой части прожиточного минимума. В настоящее время около 800 тысяч человек в стране получают минимальную заработную плату. То есть, они обречены на вымирание. В целом в стране по данным Всероссийского центра уровня жизни 25 % работающего населения получает доход, не обеспечивающий уровень прожиточного минимума. Названный Центр уровня жизни предлагает ввести в практику понятие «минимального норматива оплаты труда», как основы тарифа по выплате заработной платы. Его размер в среднем должен составлять 15 тысяч рублей.
В традициях российского общества имеется константа, согласно которой государство в ответе за все. Государство в социальных ожиданиях российского общества всегда выступает обязанным субъектом, оно в ответе за все невзгоды и несчастья. По мнению автора, без серьезного поворота в политике государства к ориентирам цивилизованного рынка и комплексной реформы в бюджетной системе невозможно изменить направленность бюджетов на сохранение бедности в стране.
[1] О. Храбрый «Прощание с утопией» // Эксперт. 2002, № 24. С. 17.
[2] Цит по : О. Храбрый «Прощание с утопией» // Эксперт. 2002, № 24. С. 13.
[3] Российская газета от 4 октября 2004 г. № 217п. С.2.
[4] Российская газета от 1 июня 2004 года. № 113. С. 13-14.
[5] Российская газета от 21 августа 2004 года. № 179. С. 2.
[6] Российская газета от 25 августа 2004 г. № 182.
[7] Российская газета от 21 августа 2004. № 179. С. 2.
[8] Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 10.
[9] Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С.52.
[10] См.: Словарь иностранных слов. М.: 1980. С. 515.
[11] См.: Благодатин М., Лозовский Л., Райзберг Б. Финансовый словарь. М., 2001. С. 253.
[12] См.: Игудин А.Г. Нормативно-долевой метод межбюджетных отношений: первые итоги и перспективы // Финансы. 1996. № 8. С. 9.
[13] См.: Закон Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области". Ст. 40 // Рязанские ведомости. 1996. 24 января.
[14] В таком понимании этот термин использован, например, в ст. 2, 6 Соглашения от 29 мая 1996 г. N 2 между Правительством Российской Федерации и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере межбюджетных отношений. См.: Российская газета. 1996. 17 августа.
Автор: Селюков А.Д. – д.ю.н., проф.