Разделение властей как основа взаимодействия органов власти.
"Теория разделения властей почитается многими в настоящее время уже оставленной в науке государственного права; поэтому и самый разбор её может показаться несовременным. Но если это и справедливо, то на стороне её остается такое влияние на обработку учения о государственной власти, что по этому одному уже она не может быть забыта".
Ворошилов Н.Н.
Исследование взаимодействия органов законодательной и исполнительной ветвей власти в законотворчестве Российской Федерации вызывает необходимость обратиться к философским и теоретическим основам концепции разделения властей.
Очевидно, что теория разделения властей имеет достаточно относительный характер.
Действительность, в которой работают все ветви власти, заставляет их объединять свои усилия, чтобы превратить в единое целое то, что именуется государственной властью. Причём необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняя друг друга, но при этом в определённой степени были независимы.
Целью данной статьи является анализ динамики взаимодействия органов исполнительной и законодательной ветвей власти в законотворческом процессе в России на основе теории разделения властей.
Зародившись и сформировавшись в Англии и Франции, учение о разделении властей распространилось в России во второй половине восемнадцатого века, получив как сторонников, так и противников.
Вот мнения только некоторых из них... “Три силы движут и управляют государством, - писал М.М.Сперанский, - сила законодательная, исполнительная и судная”. Н.М.Карамзин отвергал теорию разделения властей, полагая, что она может подвести Россию к краю бездны. Он провозглашал государя “единственным законодателем, единственным источником власти”. Не обошли вниманием эту теорию западники и славянофилы.
Западники (Б.Н.Чичерин, М.М.Ковалевский, И.В.Гессен, С.А.Муромцев и др.) считали, что теория разделения властей является единственным средством для предотвращения революции в России. “Высшая цель государства достигается системою независимых друг от друга властей, ровно исходящих от верховной власти, но взаимно ограничивающих и воздерживающих друг друга. Наиболее чёткое разделение властей обеспечивается конституционной монархией, когда власть распределена между монархом, аристократией и народом. Монарх сосредотачивает в своих руках всю полноту исполнительной власти”. Либо при парламентской форме правления, когда исполнительная власть фактически переходит в руки специально созданного комитета парламента – правительства, сформированного из членов партии парламентского большинства и коллективно отвечающих за свою деятельность перед народными представителями. При такой форме правления все три власти “исходят от народа”, а монарх остаётся только верховным регулятором их деятельности.
Славянофилы (А.С.Хомяков, братья Аксаковы, И.Д.Белый и др.) не приняли разделение властей. Они отмечали, что “наиболее оптимальной формой правления для России является самодержавие. Но не абсолютная монархия, как во Франции, с беспредельной регламентацией и централизацией, какую ввёл в стране Пётр I, а русская форма самодержавия, существовавшая в России в период Соборного правления, со времени правления Ивана III до царя Алексея Михайловича, когда монарх осуществлял свои права вместе с Боярской Думой и Земскими соборами”.
Введение в России законодательной выборной Думы было важнейшим событием, завоеванием народа, достигнутым в годы первой российской революции. Теперь без одобрения Думы нельзя было, например, вводить новых налогов, новых расходных статей в государственном бюджете.
Однако, если Дума не утверждала бюджета на текущий год, правительство было вынуждено пользоваться прошлогодним бюджетом, что, естественно, стесняло Правительство, особенно в вопросе о денежных затратах на развитие вооруженных сил и т.д. Хотя, Дума, например, не имела права касаться целого ряда важнейших вопросов государственного управления: пересмотра основных государственных законов, внешней политики, а также дел, связанных с вооруженными силами. Все это являлось прерогативой только царя. “Бюджетные права” Думы не распространялись и на бюджет Синода, расходы, связанные с содержанием царского двора. Не подлежала огласке в Думе статья “На известные Его Императорскому Величеству потребления “. Она включала средства на военную разведку, подкуп иностранной и отечественной прессы.
Исполнительная власть в России - правительство - подчинялась только царю и ни в малейшей степени не зависела от Думы. Последняя могла сколько угодно рассуждать на законодательные темы, а правительство, назначаемое только царем, поступало по его указаниям.
Над Думой была учреждена верхняя законодательная палата
В “Своде основных государственных законов “ был специальный параграф 87, который разрешал императору всероссийскому в перерывах между сессиями Думы издавать законы от своего имени. Царь мог распустить Думу даже на один день, чтобы принять закон, который Дума не хотела пропустить по тем или иным причинам.
Таким образом, анализ деятельности досоветских Дум указывает нам на то, что одним из самых важных упущений было отсутствие надлежащего баланса между исполнительной властью (царь, правительство) и полномочиями представительного органа (Дума и Государственный Совет).
После революции 1917 года в России отношение к принципу разделения властей было резко негативным.
Скорее всего, сказалось его неприятие К. Марксом и Ф. Энгельсом (вслед за Г.-В. Гегелем). Они считали концепцию разделения властей “прозаическим деловым разделением труда, применяемом к государственному механизму в целях упрощения и контроля”.
Такое их отношение может быть объяснено историческими условиями Западной Европы девятнадцатого века, когда имевшаяся у народа возможность через ограниченное избирательное право выдвигать своих представителей в законодательные органы власти и влиять тем самым на изменения общественной жизни сводилась к минимуму в виду сосредоточения почти всей власти в исполнительном органе. Поэтому К. Маркс считал принцип разделения властей нецелесообразным и хотел объединить исполнительную и законодательную власть, а злоупотребления нейтрализовать сменой депутатов в любое время. Таким образом, власть должна быть не парламентарной, а корпоративной – издавать законы и одновременно исполнять их.
Группа советских административистов (Е. Носов, А. Турубинер, М. Берцинский) утверждала, что “природа нового общественно – политического строя обуславливает правильное использование административной власти в Советском государстве, гармоничные отношения между руководителем и подчиненными, между руководителем и обществом”.
Из этого следовал вывод о ненужности в Советском государстве административной юстиции, политической ответственности и других механизмов, сдерживающих деятельность должностных лиц и обязывающих их действовать исключительно на основе законности.
Существовала стандартная схема принятия закона, в которой коммунистическая партия занимала основное место.
Так ЦК КПСС, решал, какие законы должны быть приняты, по его поручению и при согласовании с ним Президиум Верховного Совета СССР формировал рабочие группы или комиссии из работников ЦК, Аппарата Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и учёных, которые занимались непосредственной разработкой законопроектов. Эти законопроекты рассматривались на очередных сессиях Верховного Совета СССР и принимались. “Принцип демократического централизма” не подразумевал механизмов взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти в законотворчестве.
Реформы, проходившие в СССР и РСФСР в конце восьмидесятых - начале девяностых лишь усилили противостояние ветвей власти с перевесом в сторону представительных органов.
В 1990 году в Декларации о государственном суверенитете РСФСР (пункт 13) был провозглашён принцип разделения властей, вошедший в противоречие с системой единовластия представительных органов власти и заложивший основу конституционному кризису власти сентября – октября 1993 года.
Затем были внесены изменения в Конституцию РСФСР 1978 года, заключавшиеся в введении элементов теории разделения властей и должности Президента РСФСР, при сохранении неограниченного статуса Съезда народных депутатов РСФСР как высшего органа государственной власти РСФСР. И снова возникла проблема отсутствия правового механизма согласования действий между исполнительными и законодательными органами при создании законов.
Прежде всего, был неясен вопрос о верховенстве власти.
С одной стороны, Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти РСФСР (в соответствии со ст. 121 – 1 Конституции РСФСР).
А с другой стороны, высшим органом государственной власти являлся Съезд народных депутатов (в соответствии со ст. 104 Конституции РСФСР).
Именно эта коллизия законодательства явилась основой для резкого противостояния исполнителей и законодателей, и подтолкнула как к подготовке проекта новой Конституции Российской Федерации, так и к развязке кризиса.
В ходе работы Конституционного Совещания уже летом 1993 был найден определённый баланс между ветвями власти. В проекте новой Конституции Российской Федерации были расширены полномочия парламента как законодательного органа, а исполнительная власть, наконец, получала необходимую самостоятельность.
Противодействие руководства Верховного Совета РСФСР усугубило кризис и привело к осенним событиям, которые явились его прямым следствием.
В Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, в число её основополагающих принципов был внесен и принцип разделения властей.
Современная трактовка данного принципа основывается на том, что “демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная, то каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа законодательной власти приводит к чрезмерной концентрации власти, что создает питательную среду для установления в стране диктаторского политического режима”.
Также, в российской Конституции сформулированы и закреплены полномочия, касающиеся функций государственной власти, её основных субъектов. В том числе – Президента Российской Федерации – как главы государства и гаранта Конституции, Правительства, как главы исполнительной власти и Федерального Собрания, как законодательного органа.
Впервые были установлены основные принципы взаимодействия Правительства и палат Федерального Собрания. Практика взаимодействия Правительства и палат Федерального Собрания подтверждает их важность, хотя, несомненно, выявились и недостатки. К ним можно отнести: низкую активность Правительства как субъекта права законодательной инициативы, формальность заключений Правительства, длительные сроки рассмотрения правительственных законопроектов и т.д.
Также, необходимо отметить, что применение теории разделения властей в её “классическом” виде на практике сегодня просто невозможно, слишком многое изменилось в нашей жизни. Сегодня то, что традиционно называют властью “исполнительной”, более верно было бы называть властью “управляющей”. Ведь она не сводится лишь к слепому “исполнению” политики, определяемой другими. На деле именно она должна являться разработчиком идей, концепций и вообще политики, которая впоследствии представляется на одобрение парламенту. А роль парламента, прежде всего, в оценке и принятии текстов законов, в контроле над правительством.
На современном этапе наиболее сложная проблема - с учетом исторических российских традиций - согласование сильной исполнительной власти с властью представительной, полномочия которой соответствовали бы смыслу и требованиям разделения властей и правовой государственности. Плохо, если исполнительная власть становится чрезмерно сильной, а роль законодательства и правосудия - декоративной. Обществу это грозит диктатурой, коррупцией, кризисами. Но еще хуже, если исполнительная власть оказывается слабой. Даже самая активная деятельность законодателей и судей в таком случае не спасет страну от национальных, классовых, религиозных смут, ухудшения жизненного уровня населения.