Н.Н. Калюжный,
аспирант кафедры государственного
строительства и права РАГС
РАЗВИТИЕ КОНТРОЛЬНЫХ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ В УСЛОВИЯХ
ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
Контроль является одной из важнейших функций государственного управления вне зависимости от исторического времени, политического режима и других условий. Вопрос вопросов современной России – ее становление как динамично развивающегося государства. Россия располагает огромным богатством. Национальное богатство государства требует не только организации и осуществления работы по его приращению, но и правильного его использования, сохранности и хорошо организованного и налаженного управления и контроля. Достижение целей развития Российского государства невозможно без эффективного функционирования системы управления, в том числе и в области государственного контроля. Одним из определяющих условий экономического развития страны является устойчивое развитие финансовой системы, целенаправленное и последовательное осуществление бюджетной, налоговой, денежной, кредитной, ценовой и таможенной политики.
Эффективное осуществление регулирующей функции государства в экономической сфере предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного контроля, выявляющей финансовые правонарушения, препятствующие и тормозящие правовое и экономическое развитие, и в полной мере обеспечивающей государственную и экономическую безопасность страны.
Постараюсь остановиться на трех ключевых вопросах развития государственного контроля в стране, на которые, к сожалению, сегодня нет четких ответов.
1. Прежде всего, каковы цели государственного контроля? Не могу сказать, чтобы этот вопрос не привлекал внимания ученых и практиков, но толкуется он чрезвычайно однобоко, в том числе и в Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации.
2. Как должен быть организован государственный контроль и где пределы государственного вмешательства в экономическую сферу в условиях рыночной экономики?
3. Какие механизмы должны быть использованы для обеспечения неукоснительного соблюдения дисциплины в экономической сфере, и каковы меры ответственности за ее нарушение?
Без четких ответов на поставленные вопросы трудно представить решение экономических проблем, стабилизацию политической ситуации в стране, и, в конечном счете, полноценное и обладающее перспективой развитие российской государственности.
В настоящее время экономика страны несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины, недостаточно эффективной работы системы государственного контроля. Реальной угрозой экономической безопасности страны является масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию и зачастую прямое хищение, коррупция, вывоз капиталов за рубеж и легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем.
По данным Счетной палаты Российской Федерации, за последние пять лет из государственных ресурсов страны в результате различных финансовых правонарушений незаконно изъято более 20 млрд. долл. США. Основными причинами такого положения являются: существование условий, способствующих криминализации экономики, слабость законодательной и методологической базы, внутриведомственного контроля, легализация (отмывание) доходов, полученных незаконным (преступным) путем.
Реформирование системы федеральных органов власти должно иметь в качестве одного из своих результатов (наряду с обеспечением действенности, эффективности управления государством) утверждение такого государственного механизма и таких правовых процедур, которые бы обеспечили эффективность осуществления государственного контроля в Российской Федерации.
Принцип контроля в процессе организации и функционирования власти связан со взаимодействием интересов государства, общества и граждан. Власть и ее органы подлежат постоянному наблюдению и контролю. Важно найти баланс контрольных механизмов, которые бы не мешали власти осуществлять свои функции. В каждом направлении функционирования власти должна быть установлена своя мера контроля, обеспечивающая главное: действенность органов исполнительной власти по укреплению целостности государства и общества, реализации прав и свобод граждан.
Ситуация конца 1990-х г. выглядела, на наш взгляд, так: исполнительная власть по существу не допускала контрольные органы к процессу исполнения бюджета. Парадоксально, но при этом сама власть самоустранилась от надзора за бюджетным процессом и, в частности, за громадным количеством своих собственных оперативных решений, что само по себе предопределяет финансовые нарушения. В результате отсутствия полноценного финансового контроля обществу незаметно был навязан всеобщий консенсус, при котором никто не заинтересован в соблюдении законов и, что особенно важно, в подконтрольности своей деятельности со стороны кого бы то ни было.
Несмотря на очевидные успехи в стабилизации экономической и финансовой жизни страны во время президентства В.В. Путина действенного правового и управленческого механизма избавления от перечисленных недугов пока нет.
Система финансового контроля должна быть построена по принципу строгой централизации, что вытекает из функционального единства финансов и управленческой деятельности. Для обеспечения независимости финансового контроля необходимо поставить центральный орган контроля в совершенно особое положение по сравнению с управленческими структурами, только в этом случае он приобретает необходимый авторитет.
Следует установить ответственность проверяемых организаций, уклоняющихся либо противодействующих деятельности органов государственного финансового контроля, осуществляющих проверку полноты формирования, сохранности, эффективного и целевого расходования государственных средств. Законодательно урегулировать и четко разграничить взаимоотношения органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов, определив их компетенцию и функции в области предупреждения, выявления, пресечения и расследования нарушений законодательства в финансовой сфере.
Сегодня для повышения эффективности всей правоохранительной системы государства, необходимы разработка и принятие комплекса поправок к действующим федеральным законам. В частности, представляется необходимым:
- уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушения требований закона при исполнении федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также при распоряжении государственной собственностью;
- конкретизация наступления ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний Счетной палаты и других контрольных органов;
- введение подконтрольности Центрального Банка проверкам Счетной палаты, в том числе в формировании и исполнении собственной сметы расходов, в поступлении доходов и формировании прибыли;
- принятие форм финансовой отчетности всех органов государственной власти;
- наделение Счетной палаты Российской Федерации правом выступать в судах с исками в защиту интересов государства в случае установления фактов незаконных или притворных сделок.
Предлагаемые организационно-правовые меры не являются чем-то исключительно новым, противоречащим традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой период реформ в России, связанных с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием разработки мер, преимущественной целью которых было «укрепление власти» и строительство «властной вертикали», осуществление контроля за функционированием государственного аппарата, прежде всего, в области финансов.
Начальный этап реформ – освобождение экономики от тотального государственного управления, приватизация государственной собственности, создание федеративного устройства страны с расширением самостоятельности субъектов Федерации, повышением авторитета местных сообществ. И все же сложившаяся система государственного управления не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.
За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным изменениям. В первую очередь, это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных инструментов планирования и оценки деятельности, неумелого регулирования социально-экономических процессов, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов.
Следствием подобного положения является ограниченная способность системы к выполнению функций государственного управления и оказания общественных услуг. В условиях, в которых пребывала система власти в конце XX века, России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. «Сегодня мы, прежде всего, ставим задачу наведения порядка в органах власти, - отметил в своем программном первом в качестве Президента Российской Федерации Послании Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин (2000 г.), - Но это – не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации»[1]. По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований – наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям»[2].
В 2003 гг. контрольные функции исполнительных органов государственной власти детально прорабатывались специалистами Минэкономразвития Российской Федерации (в дальнейшем – МЭРТ) в рамках деятельности по обеспечению административной реформы. МЭРТ свое основное внимание сосредоточило на функциях государственных органов и ресурсном обеспечении их деятельности. До июля 2003 г. названное министерство, по уверениям его руководителей, в основном завершило деятельность по обоснованию первого подготовительного этапа административной реформы. Деятельность эта предусматривала решение следующих задач:
- «инвентаризацию» функций исполнительной власти, включающую в себя пересмотр функций, их перераспределение, вплоть до рекомендаций по изменению структуры правительства;
- выработку новых принципов бюджетирования, причем предполагалось, что объем финансирования должен быть жестко увязан с фактической стоимостной оценкой функции; от старого ресурсного принципа рекомендовано отказаться;
- выделены функции и группы, определяемые надведомственными нормативными актами, далее функции рубрицированы по следующим группам: правоустанавливающие (стратегические решения и нормативное регулирование деятельности аппарата), правоприменительные (надзор и индивидуальное регулирование) и «неспецифические» функции (оказание государственных услуг, управление государственным имуществом).
- выделены избыточные функции: 380 функций упразднены.
Подобная реформа, по замыслам ее разработчиков, должна сопровождаться демократизацией, публичностью, нетрадиционными формами диалога, привлечением вневедомственных экспертов, юридической экспертизой. Также должна быть выработана система контрольных индикаторов любых действий и программ исполнительной власти при презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Основными задачами здесь видятся: устранение дублирования контрольно-надзорных функций; принцип субсидиарности, подразумевающей максимальное приближение к субъектам регулирования; введение порядка внесудебного обжалования; создание административной юстиции. При этом должен заработать механизм обратной связи, выработаны стандарты качества и доступности, механизм обжалования недобросовестных услуг, контроль за услугами на явной основе. Внесудебное обжалование предполагает интеграцию структур гражданского общества в процесс принятия решений, строгое проведение принципа организационного обособления. Если реформа пойдет успешно, то к 2005 г. предполагается перейти к бюджетной стоимостной оценке функций, где возможно, оценке по результатам. Первый замминистра экономики М.Э. Дмитриев осенью надеется пропустить через первое чтение в Государственной Думе РФ законопроект, который предполагает анализ и упорядочение функций чиновников разных уровней. По заявлению М.Э. Дмитриева, «функциональный анализ мы должны закончить за 2003 год»[3].
Законодательная поддержка намечаемых реформ видится в целом ряде принятых Федеральных законов, среди которых следует отметить следующие: «О государственной регистрации юридических лиц», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О лицензировании отдельных видов деятельности». Принятые три закона способствовали рационализации существующих процедур регистрации, лицензирования и осуществления контрольно-надзорной деятельности, но не решили проблему избыточности и несоответствия обязательных требований к продукции, процессам производства (т.е. норм, лежащих в основе процедурных инструментов) современному уровню развития науки и технологии. В дальнейшем ограничение масштабов государственного регулирования в сфере обязательных требований должно сопровождаться развитием механизмов негосударственного регулирования, и, в первую очередь, механизма саморегулирования, нацеленного на создание стандартов и правил добросовестного ведения предпринимательской деятельности. Важной вехой в отмеченном выше направлении стало принятие закона «О техническом регулировании». Закон определяет границы государственного вмешательства в сфере технического регулирования, устанавливая обязательные требования исключительно к безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, переработки и др. Отличительной чертой этого закона является установление формализованных и прозрачных процедур введения обязательных требований и ограничение ведомственного нормотворчества в этой сфере.
Данная юридическая база видится достаточной для проведения реальных мероприятий по осуществлению политики дерегулирования. Названные законы, в частности, позволяют четко определить цели и сферы государственного вмешательства и применения обязательных требований, ограничивать такое вмешательство минимумом, необходимым для достижения целей регулирования. Законы эти также гарантируют прозрачность деятельности государственных органов, обеспечивают единообразие практики применения мер регулирования, исключают дублирование контрольных и надзорных мероприятий.
Изменение предмета контроля - совокупности обязательных требований - является необходимым условием оптимизации системы государственного контроля, упорядочивания системы контрольно-надзорных органов, их состава, численности и порядка финансирования, определения функций (предмета контроля), разграничения функций между органами контроля в целях устранения дублирования. Численность занятых в органах контроля достаточно высока – 1 млн. 59 тыс. Самыми многочисленными контрольно-надзорными органами (по числу служащих, уполномоченных осуществлять контроль) являются Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (122,0 тыс. чел.); Госсанэпидслужба РФ Минздрава России (94,3 тыс. чел.); Государственный таможенный комитет Российской Федерации (56,4 тыс. чел.); Государственная противопожарная служба МЧС России (31,3 тыс. чел.); Государственная ветеринарная служба Минсельхоза России (20 тыс. чел.).
Функционально деятельность контрольных органов классифицируется по следующим принципам:
- по принципу публичности;
- по целевой направленности;
- по принципу разделения властей;
- по назначению.
Контроль нельзя рассматривать изолированно, вне контекста нынешних масштабных реформ. Реализация мер, направленных на упорядочение контроля, не позволит в полной мере реализовать задачи политики дебюрократизации, если не обеспечить тесной увязки политики дебюрократизации с административной реформой и реформой государственной службы, а также судебной реформой и реформой федеративных отношений. В частности, многие положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не могут быть эффективно реализованы без инвентаризации обязательных требований и проведения реформы контрольно-надзорных органов в рамках общей административной реформы.
[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30.
[2] «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.
[3] Утро. 2003. 11 июня.