И.В. Левакин,
к.ю.н., докторант кафедры государственного
строительства и права РАГС
Реализация полномочий органов государственной власти по обеспечению государственного единства и территориальной целостности
Российской Федерации
Положения Конституции Российской Федерации не оставляют сомнений в необходимости укрепления государственного единства России. Уже в Преамбуле провозглашается: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека … сохраняя исторически сложившееся государственное единство… возрождая суверенную государственность России… принимаем Конституцию Российской Федерации». Преамбула Конституции - важная часть данного документа, т.к. она задает ориентиры всему содержанию Основного Закона, и не случайно, что именно со слов об общей судьбе народов, населяющих территорию России, законодатель начал текст Конституции. Это еще раз подчеркивает, что именно единая суверенная государственность служит необходимой предпосылкой для нормального развития общественных отношений в стране.
Вынесение слов о необходимости сохранения государственного единства России в Преамбулу исторически обусловлено, т.к. факт принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. имеет в своем основании опыт государственного строительства внутри ныне не существующего Советского Союза. Безусловно, законодатель должен был каким-то образом акцентировать внимание общества на недопустимости дальнейшего дробления территорий и распада суверенной России, что подвигло его уже в Преамбуле выразить основную идею Конституции, которую можно сформулировать как «сохранение исторически сложившегося государственного единства с утверждением в общественной практике прав и свобод человека и гражданина». Положения Преамбулы находят свое подтверждение в тексте Конституции, в частности, в главе 1 «Основы конституционного строя», где суверенитет Российской Федерации в соответствии ст. 4 Конституции закрепляется в 3-х взаимосвязанных положениях:
- суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию;
- Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации;
- Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
Сущность государственного единства состоит не только в его формальном закреплении Конституцией и законами (хотя это и существенно), но и в обеспечении реальными условиями и средствами его реализации. Подлинное воплощение государственного единства требует создания и использования широкого спектра средств и условий, в том числе не ограничивающихся рамками права. Необходимо обратиться к полномочиям государственных органов, реализующих в своей деятельности возможности, предоставляемые правовыми нормами.
Классическая теория разделения властей, разработанная в трудах Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье для ограничения всевластия монарха, предусматривает 3 разновидности государственных органов, относящихся, соответственно, к законодательной, исполнительной и судебной властям. Практика современного государственного строительства не всегда совпадает с данной, ставшей классической, моделью. Так, Конституция Российской Федерации закрепляет 4 основных субъекта государственной власти. Как справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, «Президент Российской Федерации, согласно действующему Основному Закону, формально не входит в систему исполнительной власти, он - глава государства. Оставаясь вне пределов традиционно вычисляемых 3-х ветвей единой государственной власти, Президент интегрирует российскую государственность и, будучи наделен Конституцией Российской Федерации значительными нормотворческими полномочиями, контролируя исполнительную власть и выполняя некоторые квазисудебные функции в качестве арбитра в спорах между органами государственной власти, определяет эффективность и действенность всех инструментов власти в Российской Федерации»[1]. В соответствии с ч. 1 ст. 11, государственную власть, а, следовательно, основное бремя по поддержанию государственного единства Российской Федерации осуществляет Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды. Все вышеперечисленные органы государственной власти, включая Правительство и Президента, обозначены раздельно, а их единство должно обеспечиваться системой взаимодействия («сдержек и противовесов»), и, главным образом, народовластием.
Президент и Правительство Российской Федерации. Особое место в в системе органов государственной власти, отвечающих за поддержание государственного единства и территориальной целостности Российской Федерации, занимает Президент России. Тому есть несколько причин. Во-первых, его правовой статус производен непосредственно от волеизъявления граждан Российской Федерации, избирающих Президента на прямых и всеобщих выборах; во-вторых, Президент Российской Федерации является главой государства, он обличен полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государством, согласование функционирования властей в условиях их конституционного разделения;
Уже при вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу следующую присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу» (ст. 82 Конституции РФ). Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, как глава государства обращается с посланиями к Федеральному собранию, назначает выборы в Государственную Думу, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, назначает референдумы, формирует Правительство Российской Федерации, участвует в формировании судебной власти. Все вышеперечисленное обуславливает особое место Президента в системе государственных органов Российской Федерации и предполагает необходимость пристального анализа его положения в системе разделения властей, а главное его полномочий по поддержанию единства и территориальной целостности страны.
Для верного осмысления полномочий Президента Российской Федерации по поддержанию государственного единства Российской Федерации необходимо отследить его связи с другими государственными органами и не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации и особо - местного самоуправления. Президент, несомненно, находится над ветвями власти, имеет влияние, в той или иной форме, на все государственные органы, координирует их функционирование и, в соответствии с действующим российским законодательством, наделен следующими, не исчерпывающими список полномочиями:
- в области законотворчества или, что еще шире, нормотворчества имеет право законодательной инициативы, подписывает законы, может не согласиться с принятым Федеральным Собранием и направленным ему для подписания законом (право отлагательного вето); издает указы нормативного содержания, не нуждающиеся в контрассигнатуре Правительства;
- в области исполнительной власти его полномочия особенно велики, т.к. он фактически формирует исполнительную ветвь власти; вслед за формированием исполнительной власти следует фактическое руководство ею; президент имеет возможность изменять состав Правительства и самостоятельно отправить его в отставку;
- судебная и контрольная власть также не избежала непосредственного воздействия президентской власти; Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей высших судебных органов, Генерального прокурора, назначает судей других федеральных судов;
- в области взаимоотношений «центр - регионы» полномочия Президента также существенны. Он назначает своих представителей в федеральных округах и контролирует деятельность федеральных ведомств на местах, а теперь получил возможность напрямую воздействовать на государственные органы субъектов федерации. Так, Президент может выносить предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации в форме указа; вносить в Государственную Думу проект Федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации; назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). Президент вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта его законодательного (представительного) органа государственной власти. Глава государства выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти); отрешает его от должности. В порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, Президент вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
Представительный орган местного самоуправления, хотя местное самоуправление по Конституции не входит в систему органов государственной власти, может быть распущен указом Президента Российской Федерации. Президент вправе отрешить главу муниципального образования от должности. В этом случае он назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования.
Кроме того, Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности, формирует Администрацию, назначает и освобождает своих полномочных представителей, является председателем Государственного Совета Российской Федерации как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил Российской Федерации.
Перечисленные выше полномочия Президента не оставляют сомнений в президентской или суперпрезидентской форме правления в России и его решающих полномочиях по сохранению единства и территориальной целостности Российской Федерации. Потому обратимся к Закону Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности»[2], который примерно демонстрирует конституционные функции Президента Российской Федерации по поддержанию государственного единства. Данный закон дает понятие безопасности, которое определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основные объекты безопасности: личность - ее права и свободы, общество - его материальные и духовные ценности, государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Как справедливо указывает М.В. Баглай, характеризуя положения данного закона, «вся эта конструкция теперь кажется весьма надуманной... Однако в нем есть положения, которые сохраняют свое действие, и это, в частности, закрепление некоторых функций и полномочий Президента Российской Федерации»[3]. М.В. Баглай относит к таким функциям и полномочиям осуществление общего руководства государственными органами обеспечения безопасности, руководство Советом Безопасности, контроль и координацию деятельности государственных органов обеспечения безопасности. Важно то, что Президент в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по этому вопросу. Следовательно, как продолжает М.В. Баглай, «именно Президент РФ напрямую (т.е. минуя Председателя Правительства) руководит перечисленными в Законе силами безопасности: Вооруженными силами, Федеральной службой безопасности, органами внутренних дел, внешней разведкой, службой обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной и судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службой, службой ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формированиями гражданской обороны, пограничными войсками, внутренними войсками, службой обеспечения безопасности средств связи и информации, таможней и др. Практически все эти силы управляются самостоятельными министерствами и ведомствами, руководители которых подчинены Президенту РФ (Министерство обороны, Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Федеральная служба охраны, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба внешней разведки, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.)»[4]. Если в данном контексте процитировать п. «д» ст. 114 Конституции Российской Федерации, который гласит, что «Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации», становится ясна декларативность данных норм.
Тем не менее, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Правительство Российской Федерации, обладает рядом существенных полномочий по поддержанию государственного единства. Так, Правительство Российской Федерации: вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств способствует проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики; гарантирует проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; добивается проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и т.д. Кроме того, Конституция предусматривает возможность обращения Правительства в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти, конституций республик, уставов, а также нормативных актов субъектов Федерации, других правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании Конституции, а также в связи с решением споров о компетенции (ст.
Итак, Правительство, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, самостоятельно осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами (ст. 10 и 11 Конституции). Президент Российской Федерации формально не является главой исполнительной власти, исполнительная власть полностью возложена на Правительство. Тем не менее, Президент наделен Конституцией и федеральным законодательством полномочиями, перечисленными выше, в соответствии с которыми можно утверждать наличие у главы государства функций исполнительной власти.
С огромным количеством полномочий Президент не может не нести обязанностей, соответствующих их характеру и размеру. Одной из основных обязанностей, вытекающих из статуса Президента РФ как главы государства и гаранта Конституции, является обязанность принимать в установленном Конституцией порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности. Данное положение Конституции сформулировано в достаточно общей форме. Так, по запросу группы депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ о проверке конституционности ряда Указов Президента, Постановлений Правительства РФ, направленных на урегулирование кризисной ситуации в Чеченской Республике, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г.[5] дается следующее разъяснение «не детализированного установленного порядка» по охране суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации определяет …, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83-89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статьи 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в «установленном Конституцией Российской Федерации порядке» предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации задач во исполнение указов Президента».
Итак, Президент, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации обязанности по поддержанию исторически сложившегося государственного единства и территориальной целостности страны, защите основ конституционного стоя, охране суверенитета Российской Федерации, связан с деятельностью всех ветвей власти, наделен в этих сферах особыми полномочиями. Но было бы неправильно сводить функции Президента исключительно к обеспечению нормального функционирования уже сложившихся общественно-политических отношений. Прежде всего Президент призван проводить инициативную политику, направленную на реформирование государственной власти, проведение в жизнь широкого круга преобразований, способных гарантировать «естественное» (т.е. основанное на взаимной заинтересованности народов) государственное единство России.
Федеральное Собрание Российской Федерации. Если сравнивать нашу страну со старейшими европейскими демократиями (Великобритания, Франция), то пока в ней исторически не сформировались парламентские традиции, однако накопленный опыт последнего десятилетия позволяет убедиться в том, что без парламентаризма как противовеса авторитаризму не обойтись. Несмотря на издержки не сформировавшейся (не устоявшейся) демократии, российский парламент не имеет альтернативы и вместе со становлением демократических институтов общества будет оказывать все возрастающее влияние в системе государственных органов. Именно представительная демократия является подлинной демократией, и роль Федерального Собрания при реализации государственных функций, в том числе функции поддержания единства и территориальной целостности Российской Федерации, трудно переоценить.
Мы находимся в процессе становления нового парламентаризма. Опыт новейшей российской истории демонстрирует, что представительная власть не равноправна, а зачастую второстепенна по отношению к власти президентской. Это выражается, прежде всего, в отсутствии формально выделяемой контрольной функции парламента по отношению к президентской и исполнительной власти. Отсутствие или неразвитость данной функции - основной показатель места и роли Федерального Собрания Российской Федерации в системе государственных органов страны. Характер полномочий Российского парламента позволяет рассматривать его как парламент с так называемыми ограниченными полномочиями, причем это «ограничение» скорее фактическое, нежели формально-юридическое. В отличие от парламентов с неограниченными полномочиями (Великобритания, формально - советская Россия) Федеральное Собрание России не может принять к своему рассмотрению любой вопрос, но Конституция также не содержит норм, непосредственно ограничивающих сферу его законодательной деятельности.
Полномочия Федерального Собрания РФ по сохранению единства и территориальной целостности Российской Федерации обусловлены его основной ролью - представительством всего многонационального народа России. Участвуя в выборах в Государственную Думу, избиратели наделяют своих представителей широким кругом полномочий, среди которых не последнюю роль играют полномочия парламента по поддержанию единства и территориальной целостности Российской Федерации. Важный аспект, который не следует забывать, заключается в том, что помимо депутатов, избираемых в Государственную Думу, существуют представители регионов, входящие в Совет Федерации. Верхняя палата призвана осуществлять представительство субъектов Федерации, и, разумеется, деятельность по поддержанию единства Федерации напрямую имеет отношение к Совету Федерации Российского парламента. В целом же, Федеральное Собрание - это орган, основная функция которого - законотворчество, и ст. 94 Конституции называет Парламент России законодательным органом. Следовательно, большинство полномочий по сохранению единства и территориальной целостности Российской Федерации, парламент выполняет посредством законотворческой деятельности, хотя ею не ограничивается.
Статьи 102 и 103 определяют, соответственно, предмет ведения Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Важные нормы, характеризующие правовой статус Совета Федерации как палаты высшего представительного органа власти, содержатся в пп. «д» и «е» ст. 106 Конституции Российской Федерации, где к обязательному рассмотрению в Совете Федерации отнесены принятые Государственной Думой федеральные законы по статусу и защите государственной границы Российской Федерации и вопросы войны и мира, непосредственно связанные с проблемой государственного единства.
К ведению Совета Федерации относятся полномочия, непосредственно связанные с режимом поддержания единства государственного устройства и территориальной целостности Российской Федерации. Пункт «а» ст. 102 наделяет Совет Федерации полномочиями по утверждению границ между субъектами Федерации. Данная статья Конституции непосредственно связана с ч. 3 ст. 67, которая гласит: «Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия». Ясно, что изменение границ между субъектами Российской Федерации может затронуть интересы Федерации в целом и интересы третьих субъектов Федерации. «Такая возможность вытекает, в частности, из наличия договоров между Российской Федерацией и ее субъектами относительно разграничения предметов ведения и полномочий, в результате чего может изменяться правовой режим объектов, расположенных на территории, которая переходит от одного субъекта к другому. Возможны и иные причины заинтересованности Российской Федерации и третьих ее субъектов в определенном решении данного территориального вопроса. Совет Федерации призван интегрировать интересы всех субъектов Федерации»[6].
Отнесение полномочий по утверждению границ между субъектами федерации верхней палате Российского парламента, состоящей из представителей субъектов федерации, вполне логично, однако в свете решений по реформированию порядка формирования этой палаты возникает вопрос: если ранее по Закону от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[7] палату составляли представители высших органов законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов, то ныне палата должна формироваться другими их представителями. Что будет в случае отказа верхней палаты утвердить согласованное решение субъектов об изменении границ? Пока этот вопрос, в некоторой части, регулируется Регламентом Совета Федерации, утвержденным постановлением Совета от 6 февраля 1996 г. «О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[8] (с последующими изменениями). Представляется, что и при прежнем порядке формирования палаты этот вопрос был спорным, ныне же в рамках одной парламентской процедуры он неразрешим, и спор о компетенции, в соответствии с ч. 3 ст. 125 Конституции, потребует вмешательства Конституционного Суда Российской Федерации.
Кроме непосредственно указывающего на изменение границ между субъектами п. «а» ст. 102 Конституции, данная статья также содержит пп. «б» и «в», относящие к ведению Совета Федерации утверждение Указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. развил указанные положения Конституции, закрепив, что чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится Указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ст.
По сравнению с ранее действовавшим Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении», новый конституционный закон о чрезвычайном положении уточнил перечень оснований, по которым может быть введено чрезвычайное положение на части, либо всей территории Российской Федерации. К таким основаниям он отнес, среди прочих: попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовку и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, меконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 3).
Возможность введения военного положения Президентом предусматривается ч. 2 ст. 87 Конституции. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении» предполагает под таким положением особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом Российской Федерации в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии (ст. 1).
В соответствии с ч. 2 ст. 82 Конституции основанием для введения Президентом военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против нашей страны или непосредственная угроза агрессии. Для целей настоящего Федерального конституционного закона в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.
Военное положение на территории России или в отдельных ее местностях вводится указом Президента. Президент Российской Федерации незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В случае если Совет Федерации не утвердил указ Президента о введении военного положения, такой отказ оформляется постановлением Совета Федерации. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения (ст. 4).
Полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации в области обеспечения режима военного положения достаточно обширны. Совет Федерации, рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам обеспечения режима военного положения; рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам прекращения или приостановления действия международных договоров Российской Федерации с иностранным государством, совершившим акт агрессии против Российской Федерации, и государствами, союзными с ним. Государственная Дума принимает федеральные законы по вопросам обеспечения режима военного положения; принимает федеральные законы по вопросам прекращения или приостановления действия международных договоров Российской Федерации с иностранным государством, совершившим акт агрессии против Российской Федерации, и государствами, союзными с ним.
Таким образом, Федеральное Собрание непосредственно несет ответственность перед многонациональным народом Российской Федерации за сохранение исторически сложившегося государственного единства России. И хотя Россия далека от парламентарной формы правления, однако анализ полномочий Федерального Собрания РФ по поддержанию государственного единства позволяет сделать вывод о том, что парламент необходим как постоянно действующий орган. Он не может быть юридически или фактически отстранен от проблем, связанных с государственной безопасностью и проблем поддержания единства территориальной целостности Российской Федерации. Главной задачей деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, без которой невозможны административные, экономические и прочие реформы, исходя из его сущности как законотворческого органа, должна быть политико-правовая ориентация на сохранение государственного единства России.
Судебная система Российской Федерации. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. Часть 1 ст. 118 Конституции Российской Федерации закрепляет исключительное право на правосудие за судом, ч. 2 данной статьи указывает на виды судопроизводства: конституционное, гражданское, административное и уголовное. Единство судебной системы Российской Федерации, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», обеспечивается путем: установления судебной системы Российской Федерации Конституцией и настоящим Федеральным конституционным законом; соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства; применения всеми судами Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Российской Федерации; признания обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу; законодательного закрепления единства статуса судей; финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета (ст. 3). Другим основополагающим нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность российского правосудия, является принятый 26 июня 1992 г. Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»[9]. Статья 1 этого Закона гласит: «Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей».
Рассматривая судебную власть в интересующем нас аспекте, отметим, что наибольший удельный вес нормативного материала принадлежит конституционному судопроизводству. Гражданское, уголовное и административное судопроизводства, также, в широком смысле, оказывают влияние на режим единого функционирования внутрифедеративных отношений, однако ведущая роль в поддержании единства и территориальной целостности Российской Федерации все же принадлежит Конституционному Суду. Это объясняется необходимостью разрешения многочисленных социальных конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права в области межсубъектных отношений и в целом отношений, связанных с поддержанием территориальной целостности и единства Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации определяет Конституционный Суд как самостоятельный государственный орган, кроме того, его статус закреплен Федеральным конституционным законом от 21 июня 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»[10], который дает определение Конституционного суда: Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. «Для адекватного определения юридической природы и предназначения Конституционного Суда, с которыми должны сопрягаться его полномочия при разрешении любых конституционных споров, важное значение имеет выяснение целей и задач Конституционного Суда»[11]. Статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» утверждает, что Конституционный Суд РФ действует в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации.
Перечисление дел в ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, которые Суд разрешает, не оставляет сомнений в его существенной роли в вопросах поддержания единства Российской Федерации. Приоритетной деятельностью суда является разрешение дел о соответствии Конституции: в соответствии с п. «а» - федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; в соответствии с п. «б» к компетенции Конституционного Суда относится рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации наиболее сложного правового пространства, а именно: законодательства субъектов федерации - конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов; в соответствии с п. «в» - договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации.
Часть 3 ст. 125 также неразрывно связана с осуществлением мер по сохранению внутрифедеративного единства России, т.к. в соответствии с пп. «а», «б» и «в» Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между: а) федеральными органами государственной власти; б) органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;
Следует отметить, что споры по толкованию Конституции и соответствию ей любых других нормативно-правовых актов также затрагивают отношения, связанные с поддержанием, прежде всего, правового единства Российской Федерации. Так, права граждан в федеративном государстве тесно взаимосвязаны с принципом единства прав и свобод на всей его территории. В соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Конституционный Суд наделен в соответствии с ч. 5 ст. 125 возможностью толкования Российской Конституции, причем оно официально и обязательно для всех правоприменителей. «Отсюда не следует, что интерпретация Конституции не осуществляется другими субъектами права. Конституционное закрепление данного права Суда означает лишь, что никакой иной орган государственной власти в Российской Федерации - федеральный или субъекта Российской Федерации - не может давать официального и обязательного для органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений толкования Конституции Российской Федерации»[12]. В соответствии с ч. 6 анализируемой статьи акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Традиционно российская правовая система тяготеет к принципам романо-германского континентального права (правовой семьи), однако принцип прямого действия Конституции неизбежно вызывает необходимость ее судебного толкования, которое в данном случае переходит в качественно иную плоскость, то есть в плоскость не только актов толкования правовых норм но и прецедентного права.
В условиях реформирования межсубъектных отношений постановления Конституционного Суда являются не столько толкованием нормативных актов, сколько эффективным механизмами воздействия, реальными актами, имеющими нормативно-регулирующее значение. Речь идет о конституционном правотворчестве (законотворчестве), которое может иметь как положительные, так и отрицательные стороны. «Решения Конституционного Суда о толковании конституционных норм, по существу, становятся частью Конституции. В этом смысле Суд является не только «негативным», но и «позитивным» законодателем, акты которого по своей юридической силе не уступают Конституции»[13].
Роль Конституционного Суда Российской Федерации в сохранении единства и территориальной целостности Российской Федерации трудно переоценить. К сожалению, как и вся судебная система России, конституционный контроль в лице Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации не достигли уровня равновеликого противовеса президентской и исполнительной власти. Однако сама природа современных, все более усложняющихся правовых отношений требует возрастания роли Суда в государстве вообще и конституционной юстиции в частности.
Основная проблема реформирования Российской государственности, с точки зрения юридической науки, - изменение властеотношений на всех уровнях федеративного государства. При этом важно, чтобы данные реформы не разрушили государственное единство Российской Федерации. В условиях нестабильности общественно-политических отношений, превалирующая роль федерального Центра по защите принципов конституционного строя России, в том числе государственного единства и территориальной целостности, налагает на федеральные органы власти особую ответственность, подразумевающую их совместную деятельность по обеспечению единства суверенной Российской государственности.
[1] Цит. по: Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000. С. 4.
[2] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.
[3] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 395.
[4] Там же. С. 395-396.
[5] Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г.
[6] Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 711.
[7] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4869.
[8] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 655.
[9] Российская газета. 1992. 29 июля.
[10] Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.
[11] Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1997. С. 160.
[12] Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. № 5. С. 6.
[13] Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы. С. 12.