В июле 2003 года принят и частично вступил в силу Федеральный закон[1], существенно изменивший принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами Российской Федерации, породивший дальнейшее расслоение субъектов Российской Федерации в зависимости от их статуса и полномочий.
В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (часть 3 статьи 5) федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
В силу части 3 статьи 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Статьями 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации разграничены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов и выделены три основные группы: предметы ведения Российской Федерации (исключительные полномочия РФ), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предметы ведения субъектов Российской Федерации. При этом в указанный статьях не разграничиваются отдельно полномочия края, области и входящих в их состав автономных округов.
Статьей 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2] (далее - Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) устанавливается общий порядок разграничения полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа, а также исключительные случаи, когда полномочия могут быть разграничены в ином порядке.
По общему правилу, в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, в краях, областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа в следующих случаях:
1) по предметам совместного ведения, разграничение которых устанавливается отдельными специальными федеральными законами (пункт 7 статьи 27.3),
2) полномочия по предметам ведения Российской Федерации, возложенные на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 26.5),
3) отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (подпункты 3, 5, 7 – 14, 21 – 25, 27 – 31, 34, 37, 40, 41 пункта 2 статьи 26.3).
Иной порядок разграничения в первом и втором случае может устанавливаться только федеральным законом, а в третьем случае федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области.
В соответствии со статьей 1 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция) Россия провозглашается как федеративное демократическое правовое государство.
Российская Федерация, как федеративное государство, состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, имеющих свои конституцию (устав) и законодательство – равноправных субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1 Конституции). Таким образом, данные положение устанавливается общность конституционно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации вне зависимости от организационно-правовых форм их государственного образования.
Провозглашенный частью 1 статьи 5 Конституции принцип равенства субъектов Российской Федерации, предопределяет равенство статуса субъектов Российской Федерации и раскрывается также в статьях 5 (части 1 и 4), 72 (часть 2), 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации. Кроме того, Конституция Российской Федерации, провозглашая равноправие субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1), особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (статья 5, часть 4).
Равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с Российской Федерацией подтверждается и нормами статьи 72 (часть 2) Конституции, предусматривающей, что положения данной статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Исходя из принципа равноправия субъектов Российской Федерации статьей 78 (часть 2) Конституции устанавливается, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Таким образом, указанное положение Конституции не связывает передачу полномочий с особым статусом субъекта Российской Федерации или видом его государственно-правовой организации и в равной степени распространяется на все субъекты Российской Федерации.
Вместе с тем, указанной выше статьей Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ нарушается конституционно закрепленный принцип равенства субъектов Российской Федерации по следующим основаниям.
Во-первых, в рамках совместного ведения России и ее субъектов устанавливается перечень полномочий, которые могут осуществляться только органами государственной власти края, области и, соответственно, не могут осуществляться органами автономного округа, входящего в состав соответствующего края, области.
Так, например, органы государственной власти автономного округа не могут осуществлять, по общему правилу, полномочия в сфере:
формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации;
предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;
организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
создания и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;
поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);
планирования использования земель сельскохозяйственного назначения;
строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;
организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);
обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;
предоставления начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
организации обязательного медицинского страхования неработающего населения;
организации оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;
социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи;
предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;
материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях;
определения границ нотариальных округов в пределах территории субъекта Российской Федерации и численности нотариусов;
организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов;
организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта;
организации тушения пожаров (за исключением лесных и особо сложных пожаров при чрезвычайных ситуациях);
привлечения субъектом Российской Федерации заемных средств, а также обслуживания и погашения внутренних и внешних долгов субъекта Российской Федерации;
выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом;
материально-технического обеспечения деятельности мировых судей;
предоставления материальной и иной помощи для погребения.
Кроме того, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов органы государственной власти автономных округов, за исключением случаев, установленных федеральным законом, не могут осуществлять полномочия, разграничиваемые специальными федеральными законами.
При этом необходимо отметить, что существующая практика законодательного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года № 22-ФЗ) предусматривает только разграничение на полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, не закрепляя при этом, как исключение, полномочия автономных округов по предметам совместного ведения. Таким образом, исходя из положений рассматриваемого Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ в целях наделения органов государственной власти автономных округов полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов необходимо пересмотреть всю действующую систему федерального законодательства.
Во-вторых, по предметам ведения Российской Федерации исходя из рассматриваемых положений Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, органы исполнительной власти автономного округа, входящего в состав соответствующего края, области, в отличие от иных субъектов Российской Федерации, не могут наделяться отдельными государственными полномочиями.
Устанавливая принцип равенства субъектов Российской Федерации, Конституция, предусматривала, прежде всего, равенство их конституционно-правового статуса в части определения предметов их ведения и полномочий.
Наделению органов государственной власти края, области отдельными полномочиями на территории входящих в их состав автономных округов сопутствует изъятие соответствующих полномочий у органов государственной власти автономного округа и сопряжено с произвольным сужением их правовых возможностей. Указанные изменения полномочий органов государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов влекут изменение конституционно установленного статуса края, области и входящего в их состав автономного округа.
Преамбулой Конституции Российской Федерации провозглашается необходимость сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории Российской Федерации. Учитывая сложившиеся традиции территориального устройства России, в частности неравенство статусов территориальных единиц бывшего РСФСР, и специфику государственно - правового регулирования в этой сфере, Конституцией предусматриваюися особенности регулирования конституционно - правового статуса отдельных субъектов Российской Федерации. Согласно статьям 5 (часть 2) и 66 (часть 2) Конституции Российской Федерации статус края, области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации, в то время как статус республик в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики. И это не единственное различие в определении статусов, которое предусматривает Конституция.
Конституцией Российской Федерации устанавливается возможность определения статуса автономных округов в ином порядке. По представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (статья 66, часть 3). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (статья 66, часть 4).
Таким образом, исходя из названных норм Конституции, вытекает не принудительное изъятие полномочий у одного субъекта Федерации и передача их другому равноправному субъекту Российской Федерации, как это осуществлено рассматриваемым Федеральным законом от 6
Вхождение автономного округа (часть 4 статьи 66 Конституции) в состав края, области не может отрицать конституционно-правовой статус автономного округа как равноправного субъекта. Край, область, автономный округ с точки зрения законодателя должны рассматриваться как конституционно-самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти на своей территории, включая самостоятельность в определении системы, правомочий, порядка формирования и деятельности их органов государственной власти (статьи 11, 72 и 77 Конституции).
Территориальное вхождение автономного округа в состав края, области предопределяет проблему распространения на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия должны отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении своих административных частей, поскольку автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей, а остается равноправным субъектом Российской Федерации. Данная правовая позиция высказывалась Конституционным Судом Российской Федерации ранее в постановлении от 14 июля 1997 года № 12-П[3].
Однако положения рассматриваемого Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ значительно сужая предметы ведения и полномочия органов государственной власти автономного округа, тем самым ограничивают их политическую и экономическую самостоятельность, что «де-факто» означает нивелирование их конституционно-правового статуса как равноправных субъектов Федерации и преобразование их в административно-территориальные единицы с особым статусом.
Вместе с тем, в соответствии со статьями 66 и 137 Конституции статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только в соответствии с федеральным конституционным законом по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации, что вытекает из ее статей 4 и 15, а также пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения".
Таким образом, изменяя «де-факто» статус автономных округов, указанный Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ нарушает статьи 66 и 137 Конституции Российской Федерации.
Совершенно очевидным является факт, что для реализации отдельных жизненно важных государственных полномочий на территории автономного округа, например, обеспечение социальной защиты населения, обеспечение прав граждан на получение образования и др., органам государственной власти края, области необходимо создание определенной структуры (аппарата) органов государственной власти, обеспечивающих реализацию указанных полномочий.
Однако в силу того, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут формироваться только в рамках административно-территориальных единиц, создание таких органов на территории автономного округа не допустимо, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации он является самостоятельным субъектом Российской Федерации. Данная правовая позиция высказывалась ранее Конституционным Судом Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П)[4].
В связи с изложенным, возникает проблема относительно соподчиненности (статуса) органов государственной власти автономного округа, поскольку исходя из положений статей 11, 77 Конституции Российской Федерации не предусмотрена возможность существования межсубъектных органов государственной власти и органов государственной власти одного субъекта на территории другого субъекта Российской Федерации, а также, учитывая конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации, подчинения органов государственной власти одного субъекта Российской Федерации органам государственной власти другого субъекта.
Частью 3 статьи 5 Конституции к принципам федеративного устройства России относятся принципы единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.
Исходя из указанных положения, а также принципа равенства субъектов Российской Федерации, в том числе во взаимоотношениях с федеральным центром, должен строится порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, необходимо учитывать, что в соответствии со статьей 3 (часть 1 - 3) Конституции единственным источником власти на территории России является ее многонациональный народ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. При этом высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Федеративное устройство России строится на основе принципа равноправия и самоопределение народов в Российской Федерации.
Очевидным является возникновение проблем по вынесению на референдум и решению непосредственно населением автономного округа вопросов, связанных с реализацией, изъятых у органов государственной власти автономного округа, полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указанных в оспариваемой статье 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ.
Таким образом, ущемляя и ограничивая конституционно установленные полномочия органов государственной власти автономного округа законодатель нарушил основные принципы демократического государства, такие как народовластие, народный суверенитет, национальный суверенитет, что как следствие влечет нарушение прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, правовые последствия реализации указанного выше Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ приведут к нарушению конституционно закрепленных принципов федеративного устройства России (статья 5 Конституции) и демократического государства (статья 3 Конституции).
На основании вышеизложенного, полагаем, статья 26.6 (пункты 2 и 3) Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ противоречит статьям 3, 5, 11 (части 2 и 3), 15 (части 1 и 3), 66 (части 2 и 5), 72, 76, 77, 78, 137 Конституции Российской Федерации.
При этом необходимо отметить, что указанным Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ) нарушается равенство конституционно-правового статуса автономных округов с другими субъектами также и в части бюджетного устройства, перечисления доходов от федеральных налогов и сборов, распоряжения собственностью, в том числе в части обеспечения реализации вышеназванных нами полномочий.
[1] Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации.- 07.07.2003. № 27 (ч. 2). - Ст. 2709.
[2] Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ). В данной редакции закон не был опубликован//Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
[3] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 12-П
[4] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П
Автор: Руководитель Научно-исследовательской части Российской правовой академии Минюста России, кандидат юридических наук, государственный советник юстиции 3 класса Побережная Ирина Адольфовна