Сегодня в России идут огромные по своим масштабам и характеру процессы, связанные с созданием новых институтов государственной власти, как в центре, так и в регионах. Качественно меняются политическая жизнь общества, в частности формы и методы деятельности властных органов, участие в этом процессе граждан и их объединений и организаций.
Постепенно формируются институты гражданского общества: частная собственность, освобождающая подданных государства от экономической опеки государства, действуют общественные объединения и организации граждан, обеспечивающие их самодеятельность и самоуправление на месте проживания, позволяющие населению самому решать большинство местных проблем.
Таким образом, исследование проблем региональной государственной власти в переходном обществе, изучение природы многосоставного переходного общества и обусловленности структуры и форм органов властных структур переходного общества процессами, рассмотрение сущности и функций региональной власти, ее структуры в современной России, анализ общего и особенного в организации власти в республиках как субъектах государственной власти в Российской Федерации представляет собой весьма важную задачу, имеющую неоценимую научную и практическую ценность в условиях обновления России как демократического федеративного государства, становления республик как самостоятельных субъектов государственной власти в Российской Федерации.
В условиях трансформации всех систем общества регионы (республика, край, область и другие образования) все больше становятся активными субъектами политической жизни как в целом в масштабах государства, так и у себя на местах.
За последние годы полностью сформированы на основе демократических выборов и уже действуют органы законодательной и исполнительной власти на местах. Развивается местная законодательная система. Все более независимой становится судебная власть. Местные структуры власти уже в полной мере распоряжаются находящимися в их ведении собственностью, финансовыми и иными ресурсами, проводят самостоятельную кадровую и социально-экономическую политику.
Особенно масштабно, многомерно, активно эти процессы осуществляются в республиках. Эти качественные изменения, являющиеся результатом децентрализации власти и связанные с демократической модернизацией нашей общественной жизни, практически полностью обновили политический облик Российской Федерации, сформировали каркас ее современной государственности.
Обозначились несколько подходов в рассмотрении и осмыслении региональных политических институтов и процессов. Ряд исследователей считают, что повышение самостоятельности республик, краев и областей стало мощным катализатором формирования их как важных центров политической жизни, которая не всегда является точным отражением общественно-политических процессов, происходящих в стране, а имеет свои закономерности, тенденции и проблемы развития.
Вместе с тем, существуют и другие точки зрения, когда местная политика трактуется лишь как вариант, некая блеклая копия внутренней государственной (экономической, социальной) политики федеративного государства. С.Борзилов и А.Чернышев, например, убеждены в том, что местная политика представляет собой лишь частный вариант внутренней государственной (экономической, социальной) политики. Для регионов понятия макрополитики (политический режим, строй, порядок и т.п.) малоприменимы[1].
Более позитивно оценивает процессы модернизации российского общества В.Гельман, который считает, что “радикальная трансформация российской политической системы, произошедшая в конце 1980-х – середине 1990-х годов, включала в себя и фундаментальное преобразование региональных органов государственной власти”[2], в результате которого региональная политическая жизнь является самостоятельной и значительно отличается от общероссийской. И в этом автор не видит ничего предосудительного.
На наш взгляд, будучи в целом региональным измерением политического процесса в России, политическая организация общественной жизни, в частности, в Республике Башкортостан может быть охарактеризована как целостная политическая система. Этот вывод основан на том, что республика согласно Конституции России и Федеративному договору является государством, которое имеет избранные населением по местному законодательству институты исполнительной и представительной власти, самостоятельную законодательную систему, гражданское региональное сообщество, множество политических партий и движений. Все они стремятся активно участвовать в политической жизни.
Говоря о долгом и трудном становлении нашей республики в качестве субъекта государственной власти, подчеркивая важность для ее судьбы сегодняшних политико-правовых процессов, мы не должны забывать о том, что она имеет в этой сфере уникальный политико-правовой опыт, сравнимый по содержанию и значимости с судьбоносными событиями в образовании и развитии Союза ССР и новой федеративной России. Этот опыт становления демократической, новейшей государственности Башкортостана представляет богатый материал не только для историков, но и для других отраслей науки и нуждается в тщательном политологическом исследовании.
Опыт становления Башкортостана как субъекта государственной власти в нашей новейшей истории можно условно разделить на несколько этапов.
Первый этап: с 15 ноября 1917 года по 19 мая 1920 года. Это объявление, институционализация и политико-правовое оформление Соглашением с центральной Советской властью национально-государственного образования: Советской Автономной Башкирской Республики как части Российской Федерации. И это не случайный факт в истории нашей страны, не обычное политико-правовое явление того времени. Объявление и институционализация автономии на территории Башкирии как части Федеративной России явилось результатом и фактором общественного развития, одновременного формирования политической и социальной организации башкирского общества.
Для этого нового национально-государственного образования были характерны следующие устойчивые, общеисторические признаки и функции: формирование руководящих лидеров, понимающих, что только самостоятельное государство наиболее пригодно для развития этно-социальной общности, самоопределяющейся на определенной территории; провозглашение целей и задач государства, институционализация правовых норм и учреждений власти, обязательство перед государством и населением поддерживать внутренний порядок и защищать подвластную территорию, регулировать социальные, национальные, классовые, экономические отношения, преследовать цели общего блага, исключительное право издавать обязательные для всех законы; право определять и изымать налоги и сборы, создавать, содержать и использовать вооруженные силы и органы пресечения; осуществление внешних политических и экономических связей.
Второй этап становления Башкортостана как субъекта государственной власти охватывает время с 19 мая 1920 года по 6 февраля 1936 года. Условно его можно назвать периодом институционализации и развития Башкирской Автономной Советской Социалистической Республики в качестве национально-территориального образования с элементарными декоративными атрибутами государственной власти в рамках тоталитарной политической системы с ее жесткой централизацией и унификацией. В этот период основы деятельности автономных республик в отличие от первых лет Советской власти уже регламентируются всероссийскими органами. Структура государственного механизма строится по образцу Центра. Местные органы действуют, исходя из общих принципов Конституции РСФСР. Автономные республики не участвуют во внешних сношениях, не имеют своих вооруженных сил и не выпускают собственных денежных знаков. Все названные сферы сосредотачиваются в руках всероссийских органов.
Третий этап охватывает период с февраля 1936 года по 19 августа 1991 года. Он характеризуется попыткой приобретения Башкортостаном статуса союзной республики в ходе политико-правовых процессов, связанных с подготовкой и принятием Конституции СССР в феврале-декабре 1936 года и подготовкой нового Союзного Договора в период с июня 1990 года по 19 августа 1991 года, когда сорвалась неконституционная попытка противодействовать распаду СССР, следовательно, были навсегда похоронены надежды на подписание нового Союзного договора, а значит, на приобретение Башкортостаном статуса союзной республики.
Новейший этап институционализации идей, задач дальнейшего развития Башкортостана в качестве субъекта государственной власти начинается с 11 октября 1990 года. К этому времени, как отмечает А.Д.Кириллов, изучавший социально-политические процессы в областях и республиках Урала, в отличие от Российской Федерации в целом, где процессы, связанные с декоммунизацией и десоветизацией, носили скачкообразный характер (августовская революция 1991 года, октябрьская революция 1993 года), Курганская, Оренбургская области, Удмуртия и Башкортостан представляли собой регионы с относительно стабильной политической системой[3]. В числе главных причин этого автор далее указывает преемственность власти и поэтапный, эволюционный характер изменения политических режимов (или микросистем) в регионах.
К началу 1980-х годов, когда в Советском Союзе наиболее остро стали обозначаться первые признаки глубокого системного кризиса, охватившего все сферы общественной жизни, особенно экономику и социальную сферу, Башкортостан представлял собой крупный не только в масштабах России, но и союзного государства индустриально-аграрный регион с мощным производственным, сырьевым и кадровым потенциалом, разветвленной системой связи, коммуникаций и энергетики. Здесь были сосредоточены крупнейшие в Европе и Советском Союзе производства нефтепереработки, нефтехимии и химии, предприятия ВПК, нефтяной промышленности, цветной и черной металлургии. По своему экономическому потенциалу Башкортостан уступал лишь таким крупным союзным республикам, как РСФСР, Украина, Белоруссия, Казахстан, Узбекистан, а внутри Российской Федерации таким регионам, как Московская, Свердловская области, города Москва и Санкт-Петербург. В то же время 97% собственности на территории республики принадлежало союзным и республиканским (РСФСР) министерствам и ведомствам.
Демократизация партийной жизни в КПСС, начавшаяся после прихода М.С.Горбачева к власти, обнаружила неспособность работы в новых, демократических условиях партийного руководства республики, которое в июне 1987 года по инициативе ЦК было заменено полностью. Присланные из Москвы новые первый и второй секретари не сумели консолидировать республиканскую партхозноменклатуру, население на решение обострившихся экологических и социально-экономических проблем. После двух с половиной лет пребывания у власти партийная верхушка республики в декабре 1989 года без конфликтов и трений была вынуждена уйти в отставку. К началу 1990 года единственная политическая организация – республиканская организация Коммунистической партии Российской Федерации, хотя и пыталась перестроить свою деятельность на новых началах, но уже была практически недееспособна.
После избрания весной 1990 года впервые на демократической основе Верховного Совета республики одиннадцатого созыва и утверждения им Совета Министров в республике образуется три публичных центра политической власти:
1) Верховный Совет республики, в котором большинство депутатов – руководители исполкомов, городских и районных советов, директора предприятий и совхозов. К этому центру тяготеет часть влиятельной интеллигенции, представителей средств массовой информации;
2) Совет Министров республики с небольшой группой депутатов, руководителей городских и районных исполнительных комитетов, хозяйственных руководителей, представителей интеллигенции;
3) Башкирский республиканский комитет Коммунистической партии Российской Федерации с небольшой группой партийно-хозяйственной номенклатуры.
Для обеспечения легитимности своего статуса в глазах населения республики, означающего “способность создать и поддерживать у людей убеждение, что существующие политические институты являются наилучшими из возможных для общества”[4], каждому из трех центров власти в условиях политической конкуренции предстояло публично доказать свою способность решать острейшие политические, социально-экономические, культурно-духовные проблемы республики. Такую задачу к октябрю 1991 г. сумел решить Верховный Совет во главе с его Председателем М.Г.Рахимовым.
Основа программы его деятельности в это время – превратить Башкортостан в полноправный субъект государственной власти для того, чтобы самостоятельно, в интересах населения республики распоряжаться собственными ресурсами и заработанными средствами. Эта идея нашла широкий отклик среди всех социальных и национальных слоев и групп. Летом и осенью 1990 г. она стала идеологической базой массового движения в республике за придание ей статуса союзной республики. Эта же идея легла затем в основу Декларации о государственном суверенитете республики, принятой Верховным Советом 11 октября 1990 года.
Говоря о нашей республике как субъекте государственной власти, нельзя это явление рассматривать в отрыве от общественно-политических изменений, происходивших в то время в Российской Федерации. Ведь дальнейшее формирование двух главных сегментов единого политического пространства – российского и регионального – происходило в процессе взаимопроникновения и взаимообогащения. В условиях форсированного обновления России под воздействием бурных политических изменений, происходивших прежде всего в таких крупных республиках, как Башкортостан, Татарстан и Якутия, в начале 1990-х годов и на федеральном уровне обозначались концептуальные идеи и политические решения по преодолению унитаристского прошлого страны и строительству федеративного государства. Они впервые получили официальное правовое оформление в Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, а затем были закреплены в подписанном в Москве 31 марта 1992 года Федеративном договоре, который заложил основы формирования федерализма в России.
Позднее идеи и положения, закрепленные в этих исторических документах, нашли определенное, хотя и неполное, отражение и в Конституции Российской Федерации 1993 года.
Таким образом, институциональное закрепление базисных основ, общих контуров нового российского политического пространства, в пределах которого Башкортостан постепенно становился самостоятельным и реальным субъектом государственной власти, происходило при прямом участии и поддержке федеральных институтов государственной власти.
Поскольку Башкортостан входит в состав Российской Федерации, его государственно-правовой статус в качестве субъекта государственной власти, бесспорно, во многом зависит от урегулированности отношений с Российской Федерацией. Эти отношения ныне определяются несколькими документами. Назовем их. Это Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации и Декларация о государственном суверенитете Республики Башкортостан, Федеративный договор и Приложение к нему от Республики Башкортостан, Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Башкортостан, Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан”.
Особый политико-правовой статус Башкортостана как субъекта государственной власти в России заключается в том, что Договор от 3 августа 1994 года практически передает в исключительное ведение Республики Башкортостан ряд полномочий и компетенций, находящихся согласно Конституции Российской Федерации в совместном ведении. Он также наделяет республику важными полномочиями, которые находятся в исключительном ведении России, а некоторые из них, входящие в компетенцию Федерации, передает в совместное ведение. Такова общая политико-правовая диспозиция, характеризующая принципиально-содержательную сторону особого статуса Башкортостана как субъекта государственной власти.
Развитие Башкортостана в качестве субъекта государственной власти предполагает прежде всего наличие самостоятельной политической системы, ядро которой составляют республиканские органы государственной власти. Сформированные на основе новой Конституции, действуя на принципах разделения, органы власти Башкортостана ныне, как никогда ранее, имеют широкий круг компетенций и полномочий.
Трансформация в соответствии с новой Конституцией политической системы Башкортостана и ее центрального ядра – государства – привела к образованию совершенно новых структур власти: института президентства, двухпалатного парламента, Конституционного Суда. Были заложены основы местного самоуправления. Совершенно иными стали статус и компетенция Кабинета Министров, судов общей юрисдикции, арбитражных судов. Начался процесс распределения властных полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.
Практика функционирования новых властных органов, устоявшиеся формы и способы их взаимодействия и взаимосвязи между собой и с другими политическими институтами позволяют делать вывод о том, что в республике утверждается президентско-парламентский тип разделения власти, когда глава государства избирается всенародно, имеет нормотворческие полномочия, назначает премьер-министра с согласия парламента, а Кабинет Министров формирует единолично. Вместе с тем, Президент не обладает правом роспуска парламента при вынесении ему вотума недоверия.
И по конституционному статусу, и по реальному функционированию центром политической власти в республике становится Президент, который является главой республики, ее высшим должностным лицом.
Президент, как глава государства, взаимодействуя со всеми ветвями власти, не подменяя их и не вторгаясь в их конституционные полномочия, обеспечивает единство государственной власти, что является в условиях переходного периода важным фактором политической и общественной стабильности в республике.
Президент взаимодействует с Государственным Собранием республики путем внесения законопроектов, подписания законов, обращения с докладами и посланиями. Традицией стали выступления Президента по проблемам законотворческой деятельности перед палатами накануне их сессий.
В то же время, если рассмотреть взаимоотношения Президента и парламента с точки зрения разделения власти, принципа сдержек и противовесов, то тут в явном преимущественном положении находится Государственное Собрание, которое может поставить и решить вопрос о доверии Президенту и об отставке Президента. В то же время Президент не имеет право распускать парламент и назначать новые выборы.
Наделено значительными полномочиями Правительство, включая разработку и представление в парламент республиканского бюджета, а также его исполнение, обеспечение управления экономическими процессами и развития науки, техники, технологии, образования, культуры, социального обеспечения и занятости населения, рационального использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов, охраны общественного порядка.
Что касается формы правления, то ее суть заключается в следующем. Это, скорее всего, формирующееся государство с политическим режимом демократического характера. Данная форма правления признает народ в качестве единственного источника власти и его право участвовать в решении государственных и общественных дел, в котором граждане наделены достаточно широким кругом прав и свобод.
Характерные черты этой демократической модели организации государственной власти заключаются прежде всего в том, что:
1) Президент, представительные органы всех уровней, органы местного самоуправления избираются на основе всеобщих равных выборов при тайном голосовании;
2) государственная власть осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную;
3) действует профессиональный парламент, издающий законы и иные правовые акты;
4) признается многопартийность и идеологическое многообразие;
5) политические решения принимаются большинством при уважении интересов и прав меньшинства.
Надо подчеркнуть, что подобная модель организации государственной власти и политической системы, действующая в нашей республике уже второй пятилетний срок, отвечает самым строгим требованиям, предъявляемым политической наукой к демократической политической организации общественной жизни[5].
В то же время мы не можем не отметить ряд особенностей и противоречий, которые имеются в развитии республики как государства. Это касается прежде всего организации государственной власти и ее взаимодействия с федеральными органами, баланса ветвей власти, других проблем.
1. Регионы, в частности республики, сегодня стали полноправными субъектами государственной власти в России. Так, Башкортостан, обладая реальными признаками государства, ныне самостоятельно формирует властные органы, на основе собственного законодательства регулирует многие общественные отношения, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. Постепенно складываются политическая инфраструктура как инструмент воздействия граждан на властные институты, нормы и принципы политической жизни, в совокупности составляющие региональную политическую систему.
2. Башкортостан имеет уникальный политико-правовой опыт, связанный, с одной стороны, с непосредственным участием в строительстве Российского федеративного государства, а с другой – с постановкой и решением в рамках этого государства проблем национально-территориальной государственности. Важной чертой при этом всегда было сочетание стремлений к сохранению единства и целостности России и в то же время достижению максимальной самостоятельности в рамках России.
3. Важная роль принадлежит Башкортостану в процессах демократического обновления России, в ходе которых республика впервые стала полноправным субъектом государственной власти, добилась особого статуса суверенного демократического государства в составе Российской Федерации, основанного на договорно-конституционном разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий.
4. Вместе с тем, мы видим и проблемы в сфере развития федеративных отношений в России в целом, с которыми связано завершение процессов политико-правового оформления статуса Башкортостана как субъекта государственной власти федеративного государства. Здесь потенциально имеются два возможных варианта развития:
- продолжение процесса дальнейшей федерализации страны на основе принципов Федеративного договора, Конституции страны, договоров о разграничении предметов ведения с учетом реального опыта политического и социально-экономического развития субъектов Федерации. Это наиболее продуктивный, демократический путь обновления Федерации в целом, развития ее субъектов, требующий взаимопонимания и сотрудничества Центра и регионов;
- прерывание политико-правовых процессов, связанных с совершенствованием федеративных отношений; попытка административной переориентации развития России в унитаристское русло с последующей унификацией статуса субъектов, нивелирования их общественной и социально-экономической жизни.
5. Башкортостан во всех сферах общественных отношений имеет широкий круг компетенций и полномочий. Реализуя их, республика прошла сложный путь развития. Необходимо продолжать углубление и расширение практической деятельности органов власти по укреплению государственности, совершенствованию политических институтов и процессов, формированию гражданского общества.
6. Государственное Собрание Республики Башкортостан имеет ряд полномочий и функций, присущих органам представительной власти советской политической системы. При этом баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти в определенной степени нарушен в пользу законодательной.
В то же время за истекшие годы в республике удалось реально создать и обеспечить функционирование сильной исполнительной власти во главе с Президентом, который обеспечивает одну из важнейших общественных задач – стабильное политическое развитие Башкортостана.
Наряду с этим, может показаться, что избранный на демократической основе Президент, сформированная им исполнительная власть в ходе их повседневной деятельности не всегда руководствуются конституционными принципами политического плюрализма, недостаточно уделяют внимание развитию политической инфраструктуры, призванной наладить постоянную связь между органами власти и населением, способствовать контролю со стороны граждан и общественных объединений политического функционирования властных структур, политической элиты.
Если исходить из того, что главная цель политического развития – это стабильность и согласие в обществе как результат взаимодействия власти и граждан, то есть стабильная демократия, то она становится возможной, лишь тогда, когда соединяется с такими, в известном смысле, своими противоположностями, как пассивность людей, вера, почтительное отношение к власти. В этом смысле в условиях переходного периода в многосоставных в идеологическом, социальном, этническом, религиозном, языковом, культурном плане обществах авторитарные проявления являются объективной необходимостью обеспечения стабильной демократии, без которой невозможно вообще политическое развитие.
С точки зрения повышения эффективности управления, нуждаются в дальнейшем развитии местная государственная власть и местное самоуправление.
7. Хотя формирование государственных институтов и их функционирование осуществляется в свете развития государственной субъектности Башкортостана и органы власти стремятся в полной мере реализовать свои властные компетенции в интересах развития республики, институционализированы политические институты и нормы, призванные обеспечить участие граждан в формировании властных органов и государственной элиты, их подконтрольность политическим институтам и населению, однако медленно формируется политическая инфраструктура органов государственной власти.
8. Нуждается в дальнейшем развитии судебная власть. Без этого нельзя в полной мере решить проблему властосубъектности Башкортостана как государства.
9. Поступательное развитие Башкортостана как субъекта государственной власти в конечном счете зависит от двух взаимосвязанных факторов:
1) будет ли Россия и дальше развиваться на принципах демократии и федерализма;
2) удастся ли в Республике Башкортостан сохранить сложившийся статус-кво ветвей власти, налаженное взаимодействие между ними, а также между основными группами политической элиты, обеспечить взаимодействие между властью, элитой и населением на принципах стабильной демократии. При продолжении развития в указанных направлениях есть большая вероятность успешного завершения политико-правовых процессов, направленных на строительство в Башкортостане современного демократического государства, стабильной демократии и гражданского сообщества.
[1] Борзилов С., Чернышев А. Регион как политическое пространство //Свободная мысль. - 1997. - № 2. –
С. 3–5.
[2] Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики //Полис. –
1998. - № 1. - С. 87.
[3] Кириллов А.Д. Региональные особенности становления новой российской государственности. На
примере областей и республик Большого Урала // Полис.- 1998 - № 2. - С. 104–105.
[4] Цит. по: М.Доган. Легитимность режимов и кризис доверия //Социологические исследования. - 1994. –
№ 6. - С. 147.
[5] См.:.Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость (теоретико-прикладной
анализ). - М., 1996. - С. 61.