Зубенко В.М.,
соискатель кафедры государственного
строительства и права
Роль институтов гражданского общества
в обеспечении прав несовершеннолетних осужденных:
конституционно-правовые аспекты
Для общества и государства одной из первостепенных задач по вопросам обеспечения надлежащих условий содержания детей-заключенных должно быть сохранение человеческого достоинства несовершеннолетних. Цель исполнения наказания (в смысле лишения свободы, то есть содержания в пенитенциарном учреждении) должна заключаться, как представляется, в восстановлении гармонии, утраченной в результате нарушения общественного порядка, который общество и государство стремятся поддерживать всеми силами. Лишение свободы несовершеннолетних должно осуществляться в условиях, обеспечивающих строгое соблюдение их прав. Данный тезис уже стал привычным, по крайней мере, не вызывающим публичных возражений.
Как отмечают специалисты, заключение детей в места лишения свободы вызывает серьезную озабоченность не только потому, что свобода – это основное право человека, но и потому, что оно несет в себе угрозу физическому и психическому здоровью детей, как и угрозу отрицательных влияний, отнюдь не способствуя их реабилитации. По мнению специалистов, ущерб, наносимый детям как последствие осуждения к лишению свободы, может быть необратимым, если игнорируются конституционные права или отсутствует эффективный государственный и общественный контроль за их обеспечением.
Среди несовершеннолетних (как и в обществе в целом) нарастает правовой нигилизм – негативное отношение к праву, неверие в его возможность служить эффективным регулятором общественных отношений. Тем самым создается мощный потенциал дальнейшего роста масштабов незаконного поведения подростков. Вместе с тем, продвижение к правовому демократическому государству невозможно без формирования цивилизованного правосознания у детей и взрослых граждан, государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, представителей неправительственных организаций и государственных органов. Такая категория детей, как заключенные, находится в особо трудных обстоятельствах или, другими словами, в «условиях фактической социальной изоляции», они нуждаются в особой заботе и внимании со стороны государства и общества.
В последние годы многие специалисты приходят к выводу, что одной из целей наказания несовершеннолетних является не исправление, а ресоциализация, поскольку основные средства их исправления имеют ярко выраженный воспитательный характер. Очевидно, что несовершеннолетние правонарушители воспринимают наказание иначе, чем взрослые осужденные, у них крайне низкий уровень образования и культуры, инфантилизм.
Поскольку значительную часть детей и молодежи нашего общества отличает правовой нигилизм, в воспитательных колониях среди осужденных удельный вес «нигилистов» во много раз выше. Явления криминальной субкультуры нередко сопровождаются насилием одних осужденных по отношению к другим. Отметим, что там содержатся не только несовершеннолетние, но и лица в возрасте от 18 до 21 года, отбывающие оставшийся срок наказания в воспитательной колонии.
Среди детей и молодежи, поведение превращается в социально приемлемый и негласно одобряемый тип поведения. В местах лишения свободы (так называемой «пенитенциарной сфере общества») ситуация еще более сложная, поскольку несовершеннолетние, образно говоря, находятся одновременно в 2-х правовых системах. В первую очередь, они должны выполнять правовые нормы, установленные законом, в то же время, зачастую, вынуждены подчиняться неофициальным нормам криминальной субкультуры.
В воспитательных колониях не снижается количество правонарушений, а также случаев аморального, безнравственного поведения, отмечаются факты противодействия (определенной части подростков-правонарушителей) установленному режиму отбывания наказания, усиливается агрессивность подростков (высокий процент умышленного причинения вреда здоровью осужденных другими осужденными, имеют место побеги из колонии), создаются организованные преступные группировки. По мнению отдельных ученых «точное и неуклонное выполнение осужденными несовершеннолетними своих обязанностей способствует формированию нравственного и правового сознания, укреплению законности и правопорядка в уголовно-исполнительной системе»[1]. Представляется, что это утверждение необходимо дополнить положением о том, что формированию правосознания, в не меньшей степени, способствуют соблюдение конституционных прав несовершеннолетних и гарантии их защиты. Необходимо помнить и учитывать положение ст.7 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка: государство, правительство, иные государственные органы не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопорядка, если оно не может обеспечивать соблюдение законности должностными лицами[2].
Взаимодействие между институтами гражданского общества и пенитенциарными учреждениями может осуществляться, как минимум, в 3-х формах:
- содействие деятельности учреждения (оказание гуманитарной помощи, попечительство, «шефство» и т.п.).
- взаимодействие (по вопросам образования, просвещения, нравственного, культурного (эстетического) развития, совершенствование, улучшение условий труда).
- контроль за деятельностью учреждения: за соблюдением законности, правильным расходованием благотворительных пожертвований, обеспечением прав человека и гражданина.
Представляется, что институты гражданского общества относятся к так называемым «гарантиям обеспечения прав человека общего типа». В юридической литературе под гарантиями прав и свобод человека и гражданина следует понимать те средства (инструменты), использование которых обеспечивает беспрепятственное пользование правами и свободами. Это комплекс мер, осуществляемых государством, его органами, а также межгосударственными структурами и организациями, учреждаемыми частными лицами в правозащитных целях. Обычно выделяют 2 группы гарантий: общие гарантии, которые в своей совокупности определяют условия реализации и гарантированности основных прав и свобод граждан (состояние экономики страны, материальное благополучие людей; политический режим; наличие развитых институтов гражданского общества и др.); специальные юридические гарантии (закрепленные в Конституции РФ и законодательстве механизмы и средства (первая группа), а также деятельность конституционно уполномоченных органов и лиц по обеспечению прав и свобод (вторая группа)[3].
Еще в начале XIX в. существовали общественные институты, имевшие непосредственное отношение к деятельности пенитенциарных (тюремных) учреждений. Например, Попечительское о тюрьмах общество, которое многие авторы не без оснований относят к неправительственным организациям. «Прекрасный пример участия неправительственной организации в таком сложном деле, как исполнение наказаний, дает Общество попечителей о тюрьмах, сыгравшее заметную роль в становлении российской пенитенциарной системы. Как сейчас нашей переживающей кризис и процесс реформирования исправительно-трудовой системе не хватает такой мощной, разветвленной, обладающей интеллектуальным потенциалом и финансовыми возможностями общественной организации»[4].
Наряду с государственным контролем, еще в начале XIХ в. в России сложились различные формы общественного контроля и попечения над исправительными заведениями (тюрьмами), которые имели в свое время даже государственную поддержку. В 1819 г. под покровительством Александра I было создано «Общество попечения о тюрьмах», которое «имело ближайший надзор за заключенными, за размещением их по роду преступлений, за наставлением их в правилах благочестия и доброй нравственности, за занятиями арестованных; от него зависело наложение дисциплинарных взысканий»[5]. В Общество входили представители власти и видные общественные деятели.
В положениях Исправительно-трудового кодекса (ИТК) РСФСР 1924 г. можно обнаружить некоторые элементы участия общественности в оказании помощи заключенным, освобождаемым из мест лишения свободы (содействии обеспечению их прав). В соответствии с положениями ст. 227 ИТК РСФСР 1924 г. организация помощи заключенным и освобождаемым из мест заключения имеет целью:
- оказание материальной помощи неимущим заключенным;
- оказание необходимой поддержки при возвращении их на родину или на место постоянного жительства по освобождении из места заключения;
- предоставление по освобождении из места заключения на первое время помещения и питания на льготных условиях;
- оказание юридической и медицинской помощи;
- профессиональное и общеобразовательное их развитие.
Организация помощи освобождаемым из мест заключения осуществляется главным управлением местами заключения РСФСР и его местными органами на основе широкого участия в ней советских, профессиональных и партийных органов (ст. 228). Другими словами, представители общественности (профсоюзов) могут принимать активное участие в обеспечении прав заключенных. Согласно ИТК РСФСР 1924 г. «в целях планомерного оказания помощи бывшим заключенным, в каждой губернии (области) организуется комитет помощи освобождаемым из мест заключения, который действует на основании специального положения».
В 1920-е гг. были созданы наблюдательные комиссии (органы Наркомюста), осуществлявшие надзор и руководство по исполнению приговоров к лишению свободы. Каждая комиссия должна была состоять не менее чем из 6-ти человек, 3-е из которых должны были являться представителями общественных организаций. Устанавливалось, что комиссии периодически отчитываются перед исполкомами Советов депутатов. Интересно отметить содержащееся в ИТК РСФСР 1924 г. положение о «привлечении к перевоспитанию заключенных общественности через наблюдательные комиссии». В Кодексе не говорится об общественном контроле за соблюдением прав заключенных.
Некоторые исследователи отмечают, что в период 1924-1934 гг.
В 1957 г. во всех союзных республиках были приняты Положения о наблюдательных комиссиях, предусматривающие общественный контроль за деятельностью ИТУ. В соответствии с Положением комиссии состояли при исполкомах и им были подотчетны. Исполкомам также было предоставлено право решения вопроса о досрочной замене членов наблюдательных комиссий, что, в действительности, не могло способствовать их независимости. В литературе по уголовно-исполнительному праву можно найти утверждение о том, что «на протяжении длительной истории существования наблюдательных комиссий, осуществлявших контроль за деятельностью исправительных колоний, они характеризовались только положительными качествами»[6]. В действительности же в эти комиссии попадают лишь те партийные и общественные активисты, которые вполне приемлемы для местного пенитенциарного начальства[7]. Указанные «представители общественности» участвовали в деятельности комиссий формально, проявляя лояльность по отношению к администрации колоний, тем самым, комиссии не защищали права заключенных, в том числе несовершеннолетних осужденных. Отдельные авторы (П.Г. Мищенков) отмечают, что наблюдательные комиссии являлись «общественными формированиями, создаваемыми при местных органах власти»[8]; другие (В.С. Пронина) полагают, что это «государственно-общественные организации».
В соответствии с ИТК РСФСР 1970 г., Положением о наблюдательных комиссиях и Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних предусматривалось непосредственное участие наблюдательных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних в рассмотрении администрацией вопросов, связанных с изменением правового положения (статуса) осужденного (например, условно-досрочное освобождение, рассмотрение прошения о помиловании).
Обратимся к положениям ИТК РСФСР 1970 г. (в редакции от 12 июня 1992 г.). В соответствии со ст. 111 устанавливалось право Советом народных депутатов Российской Федерации осуществлять контроль за деятельностью исправительно-трудовых учреждений, спецкомендатур и других органов исполнения уголовного наказания, расположенных на их территориях, непосредственно и через наблюдательные комиссии с привлечением общественных организаций. Члены наблюдательных комиссий и иные уполномоченные Советом народных депутатов лица, действующие по поручению Совета или его органов, по согласованию с соответствующим органом внутренних дел имеют право встречаться со всеми лицами, находящимися в местах исполнения наказания, принимать жалобы осужденных и участвовать в их разрешении, знакомиться с необходимыми для этой работы документами, кроме секретной оперативной документации. В осуществлении общественного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих приговоры судов к лишению свободы, непосредственно участвуют наблюдательные комиссии, состоящие из депутатов Советов, представителей профсоюзов, комсомольских и других общественных организаций и трудовых коллективов. Задачи и права наблюдательных комиссий и организация их работы регулируются настоящим Кодексом и Положением о наблюдательных комиссиях, утверждаемым Президиумом Верховного Совета РСФСР (ст. 110 ИТК РСФСР). Осуществление общественного контроля за деятельностью воспитательно-трудовых колоний проводится при непосредственном участии комиссии по делам несовершеннолетних, состоящих из депутатов Советов, представителей профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций, а также работников народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, органов внутренних дел, культурно-просветительных и других учреждений. Задачи и права КДН и организация их работы регулируются настоящим Кодексом и Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утверждаемым Президиумом Верховного Совета РСФСР (ст. 111). Таким образом, в конце 1980-х – начале 1990-х гг. общественные организации в определенной степени могли участвовать в осуществлении общественного контроля.
В указанный период времени и по настоящее время представители многих общественных (неправительственных) организаций, принимали (принимают) активное участие в работе высшего законодательного органа власти (Верховного Совета РСФСР, Государственной Думы – в рабочих группах, депутатских слушаниях, круглых столах, научно-практических конференциях) по вопросам совершенствования законодательства в области прав и свобод человека и гражданина, в том числе пенитенциарного (уголовно-исполнительного) законодательства. Тем самым, НПО содействуют и обеспечению прав несовершеннолетних заключенных (осужденных).
Как справедливо отмечает В.В. Кашоида, большая роль в разработке законопроекта и принятии Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР» от 12 июня 1992 г. принадлежит неправительственным правозащитным организациям[9]. Положительные изменения в деятельности исправительных организаций (в пенитенциарном законодательстве и правоприменительной практике) стали возможными в немалой степени благодаря активной деятельности правозащитных организаций. Автор подчеркивает, что первые существенные изменения в уголовно-исполнительное (исправительно-трудовое) законодательство в 1992 г. были инициированы именно ими. Таким образом, Закон РФ от 12 июня 1992 г. существенно укрепил правовой статус несовершеннолетних осужденных.
Отдельные авторы еще в 1996 г. отмечали, что в странах, где преобладают либеральные модели политико-государственного устройства с характерным для них обостренным вниманием к обеспечению прав человека, преимущественно создаются пенитенциарные учреждения, отличающиеся стремлением к сближению образа жизни содержащихся в них лиц с жизнью в условиях свободы, развитыми контактами с общественными структурами и нацеленностью на эффективное решение задач ресоциализации. Кроме того, в пенитенциарной политике того или иного государства присутствуют характерные именно для них государственные и общественные начала. Поэтому в целом реальный облик той или иной пенитенциарной системы оказывается в определяющей степени зависим от характера общественного и государственного строя, особенностей политико-государственной надстройки, политического режима, системы права и уголовной юстиции, специфики государственного управления, а также от культурно-исторической традиции и цивилизационных факторов, экономики, уровня и характера развития институтов гражданского общества и многих других факторов более частного порядка[10].
Поскольку Конституция Российской Федерации 1993 г. поставила в центр правового регулирования закрепление и защиту прав человека и гражданина, гуманизация наказания, приближение условий жизни осужденных к жизни граждан в условиях свободы, обеспечения приоритета цели ресоциализации по отношению к превентивным и репрессивным целям наказания, создание действенных условий и институтов потспенитенциарной адаптации отбывших наказание лиц, гласность, открытость и доступность пенитенциарной практики для общественности, наличие развитых институтов общественного контроля и подконтрольность отечественной пенитенциарной системы официально уполномоченным на то международным сообществом правительственным и неправительственным международным правозащитным организациям стали конституционными требованиями к организации исполнения наказаний в уголовно-исполнительной системе России. Эти требования подлежат неукоснительному исполнению[11].
В процессе разгосударствления уголовно-исполнительной системы может оказаться возможным, а во многих случаях и необходимым, полное или частичное включение функций социального характера исправительных учреждений, и прежде всего социально-педагогических, в поле внимания и компетенцию «несиловых» ведомств (в частности, Минэкономики, Минздрава, Минобразования, Минсоцзащиты, а также соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации). Это способствовало бы снятию ведомственных барьеров и установлению более тесных контактов между исправительными учреждениями и государственными и общественными институтами. Особо отмечается важность широкого и предметного включения Российской Федерации в международное сотрудничество по проблемам исполнения и поддержки деятельности необходимых для этого правительственных и неправительственных структур.
После принятия в 1996 г. Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и вступления его в силу 1 июля 1997 г. представители общественных организаций не участвуют в общественном контроле за деятельностью исправительных учреждений, а такие вопросы, как условно-досрочное освобождение рассматривает специальная административная комиссия колонии, но без участия общественности (в форме наблюдательных комиссий). Представляется, что УИК РФ 1996 г. в этой части фактически ухудшил правовое положение осужденных несовершеннолетних, ослабив юридические гарантии их правового статуса. Возникает сомнение, в какой мере данное положение соответствует требованиям Конституции РФ о том, что не должны приниматься законы, отменяющие или умаляющие права человека, ухудшающие положение человека и гражданина.
Тем не менее, в литературе отдельные авторы полагают, что «представители общественных организаций могут высказывать свое мнение по тому или иному вопросу, решаемому администрацией применительно к конкретному осужденному»[12].
В нормах УИК РФ 1996 г. подобные правоотношения не урегулированы, отсутствуют соответствующие и подзаконные акты. В этой связи представляется, что подобное утверждение ошибочно. 17 декабря 2002 г. в целях использования потенциала российских и международных правозащитных и иных общественных организаций, организации взаимодействия с ними органов прокуратуры было издано Указание Генерального прокурора Российской Федерации В.
30 июня 2003 г. Министр юстиции России Ю. Чайка приказом № 184 утвердил Положение об Общественном совете при Министре юстиции. В состав Совета входят представители крупнейших неправительственных (благотворительных, правозащитных и религиозных) организаций. Новому общественному органу была поставлена задача привлечения широкого круга общественности к решению проблем, стоящих перед пенитенциарной системой.
Общественный Совет является общественным, добровольным, некоммерческим объединением представителей международных неправительственных и российских организаций (объединений), религиозных конфессий, преследующих общественно-полезные цели, в том числе координацию взаимодействия общественных и религиозных организаций (объединений) с учреждениями, исполняющими наказания (п.1.1 Положения). Член Совета имеет право: вносить предложения руководству Минюста по вопросам дальнейшей гуманизации условий отбывания наказания; обращаться к руководству Минюста России и ГУИН России с жалобами осужденных по вопросам нарушения их прав и законных интересов для рассмотрения и устранения причин, способствующих этому; получать информацию о деятельности учреждений и территориальных органов УИС по вопросам гуманизации условий отбывания наказания и защиты прав человека в местах лишения свободы (п. 3.1).
Постановлением Правительства РФ от 13октября 1997 г. № 1295 было утверждено Примерное положение о попечительском совете при воспитательной колони. Создаваться попечительские советы могут по решению главы субъекта Российской Федерации (например, губернатора области). В их состав могут входить на общественных началах не только представители государственных органов, но и органов местного самоуправления, коммерческих, благотворительных, профсоюзных, правозащитных, религиозных организаций. В большинстве субъектов Федерации не пытаются использовать потенциал региональных попечительских советов. Представляется, что попечительских советов могли бы аккумулировать финансовые и иные средства, используя пожертвования частных лиц, а также помощь российских и международных благотворительных организаций. В составе попечительских советов должны работать специалисты из таких областей как здравоохранение, образование, культура, юриспруденция, социология, психология. Этот негосударственный орган мог бы оказывать осужденным психологическую помощь, содействовать их культурному (нравственному, эстетическому) развитию, а также способствовать правовому просвещению, привлекая специалистов-волонтеров, неправительственные организации и студентов-юристов, специализирующихся в области прав человека.
Целесообразно рассмотреть в качестве института гражданского общества объединения родителей, чьи несовершеннолетние дети отбывают лишение свободы в воспитательных колониях (так называемые «родительские комитеты»).
Приказом МВД России от 2 апреля 1997 г. № 201 утверждена «Инструкция об организации воспитательной работы с осужденными в воспитательных колониях Министерства внутренних дел Российской Федерации», в соответствии с которой из числа родителей, лиц, их заменяющих, и других близких родственников осужденных могут создаваться родительские комитеты (п. 6.2). Из состава родительского комитета избираются председатель, который является членом учебно-воспитательного совета колонии и представитель в совет воспитателей отряда. Замечания и предложения родительского комитета председатель родительского комитета докладывает на учебно-воспитательном совете (п. 6.2.1.).
В состав учебно-воспитательного совета входят заместители начальника колонии, начальники отделов и частей, директор общеобразовательной школы, директор ПТУ, заместитель директора школы, начальник психологической лаборатории (психолог), старшие воспитатели, а также наиболее опытные сотрудники колонии (п. 9). Председателем совета является начальник колонии.
Учебно-воспитательный совет колонии вправе обсуждать вопрос об условно-досрочном освобождении или замене неотбытой части наказания более мягким наказанием, после чего материалы передаются на рассмотрение начальника колонии. В случае отказа учебно-воспитательный совет объясняет осужденному причины, указывает срок, когда может быть повторное рассмотрение этого вопроса и дает осужденному конкретные рекомендации и разъяснения (п.
Инструкция предусматривает участие общественных объединений в воспитательной работе. Из текста Инструкции не усматривается, каким образом общественные объединения правомочны участвовать в воспитательной работе. Эти правоотношения остаются не урегулированы. Следовательно, норма является декларативной.
В соответствии с положениями Инструкции родительский комитет может оказывать помощь администрации колонии в вопросах взаимодействия с семьями осужденных, воспитательного воздействия на них, а также оказания помощи сиротам и лицам, оставшимся без родительского попечения (п.6.2.2.). В соответствии с пп.6.2.3. Инструкции родительский комитет имеет право: знакомиться в установленном порядке с жилищными и бытовыми условиями содержания несовершеннолетних (что представляется крайне важным); обращаться в общественные объединения для оказания помощи сиротам и лицам, лишенным родительского попечения, а также несовершеннолетним из неблагополучных семей; обеспечивать передачами и посылками сирот и лиц, оставшихся без родительского попечения, а также осужденных, чьи родители не поддерживают с ними связь в период отбывания наказания. Представляется целесообразным, чтобы родительский комитет информировал о своей деятельности и проблемах, связанных с отбываем наказания несовершеннолетними, попечительский совет при воспитательной колонии, а также исполнительный и представительный (законодательный) органы власти субъекта Федерации. Учитывая, что в данных правоотношения существенно затрагиваются права несовершеннолетних и их родителей, представляется необходимым утвердить постановлением Правительством РФ (по аналогии с «Примерным положением о попечительском совете при воспитательной колонии») «Примерное положение о родительском комитете», в целях укрепления правового статуса родительского комитета.
Рассмотрим такой общественный институт как общественные инспекторы, точнее «Уполномоченные по правам осужденных в учреждениях уголовно-исполнительной системы субъекта Федерации» (институт общественных «пенитенциарных омбудсманов»). Например, в Саратовской области принят подзаконный (локальный нормативный) акт «Временное положение об уполномоченном по правам осужденных в учреждениях уголовно-исполнительной системы Саратовской области». Положение утверждено начальником УИН Минюста России по Саратовской области и согласовано с Уполномоченным по правам человека по Саратовской области. В соответствии с Положением уполномоченным по правам осужденных может быть гражданин, «рекомендованный общественной организацией, на основании решения ее общего собрания и утвержденный на эту должность Уполномоченным по правам человека в Саратовской области с выдачей последним мандата на право осуществления данного вида деятельности» (п. 4.). Данная кандидатура в обязательном порядке согласовывается с начальником УИН области (п. 5.). В соответствии с Положением Уполномоченный в рамках своих полномочий, в частности, обеспечивает: приближение исполнения наказаний к мировым стандартам и нормам; наиболее полное и независимое определение соответствия норм и условий содержания спецконтингента в учреждениях УИС действующим законодательным нормам; организацию правового просвещения и содействие в оказании необходимых юридических услуг.
Указом Президента РФ от 19октября 2002 г. № 1208 была создана Комиссия по правам человека при Президенте России, в состав которой входят руководители крупнейших неправительственных правозащитных организаций (в частности, «Гражданское содействие», «Социально-экологический союз», «Московская Хельсинкская группа», «Центр содействия реформе уголовного правосудия»). В течение 2003 г. Комиссия неоднократно рассматривала проблемы обеспечения прав несовершеннолетних, в том числе и осужденных. В частности, 15-16 июля 2003 г. по инициативе Комиссии состоялось Общероссийское совещание руководителей региональных комиссий по правам человека при главах исполнительной власти, с участием представителей крупнейших неправительственных правозащитных организаций, а также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, региональных уполномоченных по правам человека. В Резолюции Совещания рекомендовано Президенту РФ «издать Указ о дальнейших мерах государственной поддержки правозащитного движения, направленный на оказание дальнейшего содействия развитию и функционированию гражданского общества в России, налаживанию взаимодействия между государственными и общественными институтами, обеспечению более эффективного контроля за соблюдением прав человека и гражданина»[13].
Представляется, что благотворительные организации по согласованию с ГУИН Минюста РФ могли бы оказывать адресную благотворительную (финансовую) помощь в виде благотворительных пожертвований – в целях обеспечения конституционного права несовершеннолетнего на связь с семьей, родителями.
Уголовно-исполнительный кодекс РФ предусматривает общественный контроль за исправительными учреждениями, но содержит отсылочную норму, согласно которой порядок осуществления общественного контроля должен регулироваться специальным федеральным законом. Общественный контроль за деятельностью государственных органов базируется на нормах Конституции РФ (ст.30), Федерального закона «Об общественных объединениях» и ряда других нормативных актов[14]. Группа депутатов Государственной Думы РФ при непосредственном участии Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова, сотрудников его аппарата, а также экспертов неправительственных организаций разработали проект федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, и о содействии общественных объединений и деятельности». Актуальность указанного законопроекта дополнительно подтверждается тем, что Федеральный Уполномоченный по правам человека в 2000 г. на основании поступающих жалоб и иной достоверной информации подготовил специальный доклад «О нарушениях прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации». К сожалению, проблема не потеряла свою актуальность и в настоящее время.
Общественный контроль должен осуществляться за обеспечением предусмотренных Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ и федеральными законами прав и законных интересов заключенных, включая содержащихся в воспитательных колониях несовершеннолетних. Цель закона – защита средствами общественного контроля неотъемлемых прав человека на жизнь, охрану здоровья, личную неприкосновенность, уважение его достоинства, свободу от насилия, другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения. Проект федерального закона направлен на укрепление в России гражданского общества, определяет правовые основы контроля со стороны общества над одной из наиболее закрытых сфер государственной деятельности.
В соответствии с положениями законопроекта общественный контроль имеют право осуществлять представители общественных объединений, уставные цели или направления деятельности которых состоят в защите или содействии защите прав человека, зарегистрированные в установленном порядке и действующие не менее 3 лет. Законопроект предусматривает, что члены наблюдательных комиссии («общественные инспекторы») наделяются полномочиями при получении удостоверений установленного образца, подписанных Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Члены наблюдательных комиссий вправе, в частности, посещать в любое время исправительные и воспитательные колонии; посещать лиц, находящихся в этих учреждениях, если от них или иных лиц и организаций, действующих в их интересах, получены жалобы на нарушение их прав.
Общественный контроль за исполнением наказаний может осуществляться и комиссиями по вопросам помилования, образованных в соответствии с Указом Президента РФ «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» от 28 декабря 2001 г. № 1500. Указом Президента РФ установлены их задачи:
- предварительное рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, отбывающих наказание на территории данного субъекта;
- подготовка заключений по материалам о помиловании;
- осуществление общественного контроля за условиями содержания осужденных;
- подготовка предложений о повышении эффективности деятельности государственных органов по вопросам социальной адаптации лиц, отбывших наказание (п. 2).
Состав комиссии утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта). Не менее двух третей состава комиссий формируется из представителей общественности (п. 3 Указа).
Таким образом, неправительственные организации, иные институты гражданского общества в данном случае участвуют в осуществлении контроля за обеспечением прав осужденных, в том числе несовершеннолетних.
25 октября 2001 г. начальником ГУИН Минюста России было утверждено «Положение об отделе по соблюдению прав человека в СИЗО и тюрьмах управления следственных изоляторов и тюрем ГУИН Минюста России». В соответствии с Положением (п. 12) одной из основных задач Отдела является взаимодействие с российскими общественными правозащитными организациями в сфере совершенствования порядка соблюдения прав человека в следственных изоляторах, тюрьмах, колониях (включая воспитательные колонии). В обязанности начальника Отдела входит, в частности, участие в проведении занятий с сотрудниками уголовно-исполнительной системы Минюста России с разъяснением рекомендаций российских и международных правозащитных организаций в области соблюдения прав человека в пенитенциарных учреждениях (п.
В Научно-исследовательском институте Генеральной прокуратуры в 2003 г. состоялась Всероссийская научно-практическая конференция «Права человека в России и правозащитная деятельность государства», с участием представителей органов государственной власти, иных государственных органов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, представителей науки и общественности, правозащитных организаций и средств массовой информации. Участники мероприятия отмечали, что за последние 10 лет более активно используется потенциал правозащитных организаций и средств массовой информации в деле защиты прав человека. Подчеркивалась необходимость комплексного подхода, координирующей роли Правительства РФ по взаимодействию всех государственных и общественных правозащитных структур. В Итоговом документе (рекомендациях) участников научно-практической конференции отмечается, что создание эффективных государственных механизмов реализации конституционных гарантий прав человека, в том числе несовершеннолетнего, должно осуществляться «в тесном взаимодействии государственных и общественных правозащитных органов и организаций».
Особую актуальность и социальную значимость приобретает правовое просвещение, которое призвано способствовать приобретению подростками-правонарушителями знаний о праве (нормах права) и выработке у них позитивных установок, побуждающих к правомерному поведению. Это могло бы в определенной степени содействовать нейтрализации «тюремной субкультуры», профилактике девиантного (отклоняющегося) поведения осужденных, укреплению гарантий личной безопасности. Правовое просвещение как средство воздействия на правосознание рассматривается как обязательное криминологическое условие процесса формирования личности. Необходимо отметить, что «начальное» правовое просвещение осужденного должно начинаться с первых дней его пребывания в колонии, поскольку в соответствии со ст. 12 Уголовно-исполнительного кодекса РФ осужденные «имеют право на получение информации о своих правах и обязанностях», а администрация «обязана предоставить указанную информацию».
В соответствии с уголовно-исполнительным законодательством в колониях могут создаваться самодеятельные организации осужденных с некоторыми элементами самоуправления. Самодеятельные организации осужденных – это добровольные формирования осужденных, работающие под контролем администрации. Многие десятилетия было фактически нормой, когда при решении судом вопроса о досрочном (условно-досрочном) освобождении обязательным условием было членство в данных организациях. По новому уголовно-исполнительному законодательству решение вопроса об условно-досрочном освобождении не зависит от членства в этих организациях. Необходимо разъяснять несовершеннолетнему, что у него есть конституционное право вступать либо не вступать в данное общественное объединение (формирование). Более того, он имеет право выйти из состава данной организации, заявив об этом письменно или устно. И это никоим образом не может негативно отразиться на его правовом статусе или перспективах условно-досрочного освобождения.
До недавнего времени лишь начальник воспитательного учреждения имел право направлять в суд представление к условно-досрочному освобождению, то есть сам осужденный не мог инициировать рассмотрение судом данного вопроса. На практике это означало произвольное усмотрение администрации и не способствовало объективному решению вопроса. Конституционный Суд Российской Федерации 26 ноября 2002 г. признал за осужденными право самостоятельно обращаться в суд с просьбой об условно-досрочном освобождении (при рассмотрении вопроса о целесообразности применения УДО суд будет учитывать мнение администрации, характеристику на осужденного и другие данные о его личности). Указанное право осужденного вытекает из Конституции Российской Федерации: ст. 45, согласно которой каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, и ст. 26, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, а также из норм Уголовно-исполнительного кодекса (осужденный вправе обращаться в любые государственные органы). Другими словами, осужденные, в принципе, могли обращаться по вопросу об условно-досрочном освобождении непосредственно в суд в момента вступления в силу УИК РФ 1996 г.
В целях содействия правовому просвещению несовершеннолетних аппаратом Уполномоченного по правам человека совместно с неправительственной правозащитной организацией «Международная тюремная реформа» (Penal Reform International) в 2002 г. было издано пособие-памятка «Права несовершеннолетних в местах лишения свободы», в которой разъясняются основные права несовершеннолетних осужденных[15]. Основу концепции Памятки составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, нормы Конституции Российской Федерации, Уголовно-исполнительный кодекс и другие нормативные правовые акты Российской Федерации.
Разработка памятки осуществлялась при участии специалистов-экспертов регионального представительства неправительственной организации «PRI» и автора настоящей статьи в составе рабочей группы. Данная неправительственная организация в течение нескольких лет (по согласованию с ГУИН Минюста России) взаимодействует с воспитательными колониями, осуществляя в этих учреждениях социальную работу с осужденными, оказывая гуманитарную помощь, консультативную юридическую помощь несовершеннолетним, предоставляя собственные просветительские материалы по вопросам законодательства и прав человека, распространяя «Пособие-памятку».
Необходимо больше издавать различных «просветительских» материалов по правам человека для несовершеннолетних осужденных (памятки, брошюры, буклеты и т.д.). Многие НПО давно работают в данном направлении.
Целесообразно создавать, например, постоянно действующие группы юристов-волонтеров, чтобы расширить знания осужденных об основных правах и обеспечить их правовой помощью. В группе могут работать студенты и преподаватели. Например, в г. Томске группа посещает воспитательные колонии и проводит консультации для несовершеннолетних осужденных в специально предоставленном помещении.
Многие неправительственные организации осуществляют правовое просвещение в воспитательных колониях – в соответствии с уставными целями деятельности. Например, молодежный общественный фонд правозащитников «Ювента» (г. Иркутск). Причем, в сферу просвещения «Ювенты» попадают не только осужденные, но и персонал воспитательных колоний.
Учитывая огромную социальную значимость просвещения в области прав человека, представляется крайне необходимым совершенствовать федеральное законодательство в части предоставления налоговых и иных льгот неправительственным организациям, осуществляющим правовое просвещение, содействующим обеспечению конституционных прав несовершеннолетних.
В 2000 г. начальником ГУИН Минюста России была утверждена «Концепция воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы» на период 2000-2005 годы[16]. Одной из задач Концепции является «организация правового просвещения осужденных и персонала исправительных учреждений, воспитание у сотрудников уголовно-исполнительной системы уважительного отношения к осужденным». В программе реализации Концепции предусматривается тесное взаимодействие с неправительственными организациями.
В 2001 году в Министерстве юстиции России создано специальное Управление по контролю за соблюдением законности и прав человека в деятельности исправительных учреждений (исправительных и воспитательных колоний). Кроме того, в каждом территориальном органе уголовно-исполнительной системы (УИС) в субъектах РФ учреждена должность помощника начальника УИН по соблюдению прав человека в пенитенциарных учреждениях (СИЗО, исправительных и воспитательных колониях). Предложения об учреждении в структуре территориальных органов УИС института помощников по правам человека высказывались ранее и неправительственными правозащитными организациями. Представляется необходимым также учредить должность специального помощника по соблюдению прав несовершеннолетних осужденных (как самостоятельной и особой категории осужденных).
Многие неправительственные правозащитные организации уже давно предлагали Минюсту РФ включить в программы профессиональной подготовки работников пенитенциарной системы специальные темы, связанные с обеспечением прав заключенных (осужденных) и соблюдением международных стандартов, в том числе Европейских пенитенциарных правил. В 2002 г. руководством Минюста России было принято положительное решение. Требования знать основные нормы о правах человека «внедряются» и в должностные инструкции персонала исправительных учреждений.
Министр юстиции России Ю. Чайка, выступая 17 декабря 2002 г. на Всероссийском совещании по проблемам соблюдения законности и прав человека в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Минюста России, обратил особое внимание на необходимость активного сотрудничества с гражданским обществом и более широкого участия неправительственных организаций в решении проблем исправления осужденных (позитивного изменения сознания) и соблюдения их конституционных прав. Соблюдение законности является одним из основных условий реформирования уголовно-исполнительной системы Минюста России. В связи с этим, представляется правомерным тезис о том, что «визитной карточкой» воспитательных учреждений является соблюдение конституционных прав несовершеннолетних.
В целях информирования граждан и должностных лиц необходимо широко публиковать в СМИ, пропагандировать наряду с конституционными принципами и нормами также положения международных правовых актов, касающиеся прав детей, несовершеннолетних осужденных и правового просвещения.
По инициативе неправительственной организации «Общественный центр содействия реформе уголовного правосудия» еженедельно в течение 10 лет на «Радио-России» выходит специальная просветительская радиопередача «Облака», предназначенная для заключенных и их родственников. В некоторых субъектах РФ региональные НПО осуществляют подобную деятельность, содействуя обеспечению прав осужденных.
В контексте обеспечения конституционных прав несовершеннолетних осужденных нельзя обойти стороной право на развитие, например, интеллектуально-этическое развитие личности подростка. В условиях отсутствия в программах общеобразовательных школ воспитательных колоний учебных дисциплин, позволяющих осуществлять целенаправленное интеллектуально-этическое развитие осужденных, появляется необходимость использовать все виды образования осужденных, в том числе и дополнительное образование[17]. Занятия, проводимые в качестве эксперимента, дали, в частности, следующий эффект: осужденные стали проявлять интерес к обучению, улучшилось их поведение в исправительных учреждениях[18]. Другими словами, изменился нравственный (морально-психологический) климат в исправительных учреждениях, что способствует уменьшению количества конфликтов между осужденными, ослаблению так называемых норм тюремной субкультуры, а, следовательно, способствует и укреплению их личной безопасности (право на личную безопасность гарантировано Конституцией РФ). По мнению 42 % участвовавших в эксперименте сотрудников уголовно-исполнительной системы обучающие программы могли бы проводить также добровольцы из общественных организаций, то есть представители НПО[19]. То есть сотрудники пенитенциарных учреждений заинтересованы в конструктивном взаимодействии с НПО, осуществляющими обучающие (развивающие) программы.
[1] Кашуба Ю.А. Уголовно-исполнительная политика в отношении несовершеннолетних. Автореф. дисс. на соиск. … докт. юрид. наук. – Рязань, 2002. – С. 3.
[2] Кодекс принят резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г.
[3] См.: Шилов А.А. Государственные гарантии обеспечения личных прав и свобод граждан в Российской Федерации. Автореф. диссерт. на соиск. … канд. юрид. наук. – М.,2003. – С. 23.
[4] Лисин А.Г., Петренко Н.И., Яковлева Е.И. Тюремная система Российского государства в 18 – начале 20 в. Учебное пособие. – М., 1996. – С.58.
[5] Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Лекции. Часть общая. СПб., 1908. – Т.2. – С.135.
[6] См.: Уголовно-исполнительное право России. Учебник для юридических вузов и факультетов. / Под ред. д.ю.н., проф. А.И. Зубкова. – М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1997.
[7] См.: Росси Ж. Справочник по ГУЛАГу. – М., 1991. – С. 226.
[8] См.: Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными. / Под общ. ред. П.Г. Мищенкова. – М.: Экспертное бюро-М, 1997. – С. 292.
[9] См.: Кашоида В.В. Проблемы регулирования и реализации прав осужденных при исполнении наказания в виде лишения свободы. – Краснодар. 2000. – С. 21.
[10] См.: Петров С.М. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования. Автореф. на соиск. … докт. юрид. наук. – М., 1996. – С. 19.
[11] См.: Петров С.М. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования. – С. 23.
[12] Александров Ю.К. Справочник практического работника пенитенциарных учреждений. – М.: «Права человека», 2001. – С. 34.
[13] Вопросы укрепления правового статуса неправительственных правозащитных организаций и принятия соответствующих правовых актов подробно исследованы в работе: Шульга Р.Ю. Защита прав человека неправительственными правозащитными организациями: теоретические и практические аспекты. Автореф. диссерт. на соиск. … канд. юрид. наук. – М., 2001.
[14] См.: Кашоида В.В. Проблемы регулирования и реализации прав осужденных при исполнении наказания в виде лишения свободы. – С. 20.
[15] Например, если на подростка наложено взыскание в виде водворения в дисциплинарный изолятор (ДИЗО), но несовершеннолетний считает водворение в ДИЗО незаконным, то даже в этом случае он имеет право обжаловать наложенное взыскание вышестоящему начальнику или направить жалобу в суд. При этом, находясь в ДИЗО, подросток имеет право на встречу (на свидание) с адвокатом или иным лицом, имеющим право на оказание юридической помощи.
[16] См.: Александров Ю.К. Актуальные проблемы исполнения уголовных наказаний – М.: «Права человека», 2001. – С.95.
[17] См.: Строева Г.В. Интеллектуально-этическое развитие осужденного в процессе дополнительного образования в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы.
[18] См.: Там же. – С. 19.
[19] См.: Там же. – С. 24.