Попов Д.Г.,
соискатель кафедры государственного строительства и права
Роль конституционного правосудия в регулировании
федеративных отношений
Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, в силах которых разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Вместе с тем до настоящего времени практически единственным правовым механизмом и государственным институтом, полномочным разрешать постоянно нарастающее количество противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, остается Конституционный Суд Российской Федерации.
Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в сравнении с законом РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» была значительно расширена компетенция данного государственного органа в сфере регулирования вопросов соответствия нормативных актов. Так, если в соответствии с ранее действовавшим законом Конституционный Суд РФ давал заключения по вопросу соответствия Конституции РСФСР только в контексте соблюдения положений о разграничении полномочий между Федерацией и республиками в ее составе, то ст. 3 ныне действующего закона наделяет Конституционный Суд РФ как судебный орган конституционного контроля полномочиями по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации как по вопросам, относящимся к ведению органов власти Федерации, так и по вопросам совместного ведения органов государственной власти России и органов власти субъектов Федерации.
Согласно требованиям ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд разрешает дела о соответствии федеральной Конституции нормативных правовых актов, а также споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. 3 ст. 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. Поэтому уже в принятых постановлениях Конституционного Суда РФ о признании неконституционными ряда положений уставов субъектов Федерации не нашли отражения некоторые нормы, которые также являются не соответствующими Конституции РФ.
Хотя Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» прямо предусматривает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда (ст. 81), при низком уровне осознания естественности следования судебным решениям эта норма продолжает сохранять высокую степень фиктивности, обусловленную прежде всего отсутствием механизмов и процедур осуществления мер подобной ответственности всеми возможными средствами государственного принуждения.
Продолжают оставаться актуальными вопросы обеспечения реализации и неукоснительного исполнения принятых решений. Это – вопрос правовой культуры как общества в целом, так и прежде всего должностных лиц и органов, решения которых оспариваются. Имеющийся недостаток правовой культуры должен быть замещен действенными механизмами принуждения к исполнению решений Конституционного Суда РФ. Следует уточнить положения ч. 2 ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в части обеспечения фактической утраты юридической силы тех нормативных актов, которые были признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ и федеральному законодательству. Федеральная юстиция должна быть способна обеспечить ответственность, в том числе и уголовную, за выполнение актов субъектов Федерации, которые в соответствии с нормами федерального права были в установленном порядке признаны недействительными.
Опыт реализации решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации показывает, что конституционное правосудие может быть эффективным только и исключительно в том случае, если конституционный процесс будет с необходимостью дополнен регламентацией мер ответственности правонарушителей за неисполнение их решений. Восполнению этого пробела в российском праве посвящена концепция закона «Об ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за несоблюдение Конституции Российской Федерации, законов и неисполнение решений федеральных судов». В соответствии с этой концепцией Президент РФ как гарант Конституции Российской Федерации, получает право роспуска законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, право отстранения и освобождения высших должностных лиц субъектов Федерации. Глава государства наделяется правом освобождать от должности любое должностное лицо федеральных органов государственной власти, среди которых Генеральный прокурор РФ, члены высших судебных органов РФ, отдельные депутаты Государственной Думы.
Как показывает анализ практики деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, постепенно увеличивается количество рассмотренных им дел, происходят и качественные изменения, свидетельствующие о реальной способности Конституционного Суда РФ выполнять возложенные на него обязанности. В 1997 г. Конституционный Суд РФ 7 раз констатировал неконституционность Конституций (уставов) субъектов Федерации в части установления налогов, сборов и платежей, свободы передвижения, выбора места жительства, права избирать и быть избранным, организации государственных и муниципальных органов. В качестве примеров можно привести решения Конституционного Суда РФ по делам о проверке конституционности уставов Алтайского края и Читинской области, которыми были признаны неконституционными и противоречащими принципу разделения властей положения уставов данных субъектов Федерации, закреплявшие подотчетность региональных органов исполнительной власти парламентам и устанавливавшие контроль региональных законодателей над правительствами в части назначений, определения структуры правительства и выражения недоверия главам регионов. Неконституционными были признаны также положения, допускавшие возможность избрания глав регионов парламентами. Однако, исключив подотчетность глав регионов и правительств парламентам, тем самым значительно ослабляется способность и самого федерального центра оказывать влияние на региональные политические процессы.
Система конституционного правосудия в любом сложнопостроенном государстве выступает не только как орган, принимающий окончательное решение по важнейшим вопросам государственного строительства, но и как своего рода посредник. Конституционное правосудие – наиболее авторитетный инструмент разрешения противоречий, возникающих в федеративных отношениях. Этот авторитет основывается на политической неангажированности принимаемых им решений. Конституционный суд рассматривает не политический конфликт, а правовую коллизию. В то же время принимаемые Конституционным Судом РФ решения являются в том числе и политическими актами, имеющими долгосрочные политические последствия.
Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 16 июля 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст.ст. 125, 126, 127 Конституции РФ предусмотрел возможность установления федеральным конституционным законом полномочий судов по проверке актов, конституционность которых оценивает Конституционный Суд РФ, на соответствие вышестоящим актам, кроме Конституции РФ. Принятием подобного федерального закона надлежит разрешить весь круг вопросов предметной территориальной и инстанционной подсудности дел, определить виды нормативных актов, которые подлежат проверке судебными органами.
Стремление во всем быть похожими на федеральный центр привело к становлению целой системы конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Если до начала 1997 г. компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации определялась законодательством самих субъектов Федерации, то с принятием 31 декабря 1996 г. Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» их деятельность приобрела регламентацию и на федеральном уровне. Данный закон закрепил практику регулирования конституционного контроля в субъектах Федерации. В ст. 27 Закона определяется рекомендуемая компетенция конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации: конституционный (уставной) суд субъекта Федерации может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта РФ его конституции (уставу), а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Конституционные (уставные) суды субъектов РФ призваны обеспечивать принципы правового федерализма чтобы, с одной стороны, на основе региональной юридической активности в субъектах РФ создалась правовая система, учитывающая специфические особенности региона, «настроенная на регион», способная эффективно регулировать происходящие в нем процессы. С другой, конституционные (уставные) суды субъектов РФ предназначены для выполнения такой важной функции, как предупредить «повреждение» в правовой системе, поскольку юридическая активность регионов, формирующаяся правовая система регионов не должны разрывать единое поле конституционного права РФ.
В большинстве республик их конституции предусматривают создание конституционных судов, в Чувашии и Северной Осетии – комитетов конституционного надзора, в Адыгее – конституционной палаты. В настоящее время уставные (конституционные) суды действуют в целом ряде таких субъектов Федерации:
Основным объектом конституционного контроля для конституционных (уставных) судов субъектов Федерации являются законы субъекта Федерации. Главным вектором их деятельности должно стать соблюдение федеральной Конституции и конституций (уставов) субъектов Федерации в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Следует всемерно поддерживать практику, когда конституционные (уставные) суды субъектов Федерации при принятии решений основываются на федеральной Конституции, федеральном законодательстве, на соответствующих решениях Конституционного Суда РФ.
Можно выделить следующие основные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в области поддержания единства конституционно-правового пространства страны:
- контроль за конституционностью правовых актов субъекта Российской Федерации, его договоров с Российской Федерацией и другими субъектами, а также международных договоров;
- официальное толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации (кроме Карелии, Татарстана, Тывы, Алтайского и Красноярского краев, Московской и Томской областей);
- разрешение споров о компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Специфическая особенность органов конституционной юстиции субъектов Федерации состоит в том, что они не входят в единую систему федеральных судов. Как правило, конституционные суды осуществляют последующий контроль, т.е. контроль за конституционностью нормативных правовых актов, вступивших в законную силу. Так, ст. 23 Закона о Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) устанавливает, что он не вправе осуществлять предварительный контроль и рецензирование проектов договоров и нормативных актов, высказывать суждения о конституционности не подписанных договоров, не принятых нормативных актов, отсутствующей правоприменительной практики и не совершенных действий.
В то же время комитеты конституционного надзора Марий Эл и Чувашии осуществляют как предварительный, так и последующий контроль. В отличие от конституционных судов комитеты конституционного надзора не отменяют действия неправомерных актов, а опротестовывают их перед парламентами. С момента обращения в орган конституционной юстиции действие оспариваемого акта приостанавливается. Признание акта или отдельных его положений неконституционными предполагает аннулирование его действия (отдельных его положений) с момента принятия акта или с момента, определенного конституционным судом. При этом отменяется действие всех других актов, основанных на законе, признанном неконституционным.
Если охарактеризовать взаимосвязь Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов Российской Федерации, то очевидно, что она не основывается на принципе некой иерархии, а представляет собой систему институтов, скрепленных едиными конституционными ценностями и функционирующих в общем конституционном пространстве. Характеризуя субординацию органов конституционного контроля, Т.Г. Морщакова, заместитель Председателя Конституционного Суда РФ, подводя итоги научно-практической конференции, организованной Конституционным Судом РФ совместно с Институтом государства и права РАН и прошедшей в апреле 1998 г. в Москве, отметила: «Решения конституционных (уставных) судов не пересматриваются федеральным Конституционным Судом. В подобных действиях просто нет необходимости: каждый из них руководствуется масштабно разными конституционными критериями, соответственно решения Конституционного Суда, основанные на Конституции РФ, обладают более высокой юридической силой, и выводы региональных конституционных (уставных) судов должны быть согласованы с ними»[2].
Поэтому недопустимо утверждение ситуации, когда в сферу полномочий некоторых конституционных (уставных) судов включается право давать заключения о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти, о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов, других нормативных актов и международных договоров Российской Федерации.
Появление конституционных (уставных) судов на уровне субъектов Российской Федерации логично по сути. Каждый из этих судов согласно Конституции России должен отвечать требованиям демократического правового государства.
Вопрос о приведении законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие федеральному законодательству можно решить разными способами: более мягкими – приведением противоречащих друг другу нормативных правовых актов двух уровней в соответствие через согласительные процедуры, и более жесткими – оспариванием законности нормативных правовых актов в судебном порядке, влекущим отмену такого акта. Функционирование конституционных (уставных) судов субъектов РФ весьма актуально с позиции интересов и Федерации в целом, и в то же время это соответствует интересам субъектов РФ – ее республик областей, краев, автономий, городов федерального значения. К анализу вопроса о значении конституционных (уставных) судов субъектов РФ для эффективной организации государственной власти в РФ обращаются многие специалисты.
Учреждение конституционных (уставных) судов в субъектах РФ актуально, поскольку они предназначены:
- стимулировать законотворчество субъектов РФ (прежде всего – регионов);
- обеспечит надлежащий, с точки зрения юридической техники, уровень законодательной деятельности субъектов РФ (путем корректуры законодательства конституционными (уставными) судами);
- предупреждать «накопление» внутренних противоречий в системе законодательства субъектов РФ;
- не допускать «разрыва» между законодательством РФ и субъектов РФ, «снимать» противоречия между действующим на территории субъекта РФ законодательством и Конституцией РФ;
- «делать» процессы правотворчества в субъектах РФ «максимально прозрачными».
Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ должна быть направлена на приведение регионального законодательства, в том числе нормативных актов органов местного самоуправления, в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами и конституционными (уставами) субъектов РФ.
В условиях федеративного государства каждому уровню законодательной власти должен соответствовать свой уровень органов судебного конституционного контроля, поскольку в классической его модели – судебный конституционный контроль – это, прежде всего, механизм «сдерживания» законодательной власти.
[1] См., напр.: Нахушев З.А. О концепции программы развития федеративных отношений и проекте концепции Федерального закона «Об ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за несоблюдение Конституции Российской Федерации, законов и неисполнение решений федеральных судов» // Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе: Материалы науч.-практ. конф. (28–30 сентября 1998 г., г. Нальчик). – Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 1999. – С. 14.
[2] Цит. по: Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государство и право. – 1998. – 9. – С. 114.