С.В. Кот
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В ОБЕСПЕЧЕНИИ
НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
В последнее десятилетие ХХ в. особую актуальность для отечественной юридической науки приобрели проблемы обеспечения безопасности государства и не только потому, что в этот период значительно осложнились внешнеполитические условия существования Российского государства, но, прежде всего, потому, что поступательному стабильному развитию страны противодействуют внутренние противоречия. Одной из самых существенных угроз является противоречивость правовой системы России. Несоответствие правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству привело к тому, что, по сути, под угрозу было поставлено конституционное единство страны, а тем самым и ее национальная безопасность.
Среди основных задач в области обеспечения национальной безопасности страны Концепция национальной безопасности Российской Федерации называет «совершенствование системы государственной власти Российской Федерации, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства Российской Федерации…, укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабильности общества, обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, политическими партиями, общественными и религиозными организациями»[1].
В этих условиях особо значимое место в деле соблюдения правового единства страны, ее внутреннего единства и безопасности отводится органам прокуратуры. Прокурорская деятельность является самостоятельным видом государственной деятельности, регулируемой законодательством Российской Федерации. Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая перед участниками Всероссийского совещания прокуроров 10 января 2001 г., акцентировал внимание на том, что «прокуратура была и остается одной из важнейших составляющих российской правоохранительной системы»[2].
Вокруг определения конституционно-правового статуса прокуратуры и ее места в государственном механизме ведутся достаточно серьезные дискуссии. Они связаны также с проблемой обеспечения конституционной законности и национальной внутригосударственной безопасности страны. Под конституционно-правовым статусом прокуратуры в Российской Федерации понимается установленное в законодательном порядке, предусмотренном Конституцией РФ, правовое положение данного государственного органа, включающее его систему и организацию, права и обязанности. Основными задачами прокуратуры являются: а) охрана от преступных посягательств прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства; б) охрана от преступных посягательств конституционного строя и безопасности России; в) принятие мер к укреплению законности, обеспечению исполнения законов, выявлению и устранению причин правонарушений и условий, способствующих их совершению.
Роль и место прокуратуры в государственном механизме следует рассматривать в аспекте конституционного принципа разделения властей. Однако, как признал Президент Российской Федерации В.В. Путин в выступлении на Всероссийском совещании прокуроров, «Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. К сожалению, действующий Закон о прокуратуре не восполняет этот пробел в полном объеме»[3].
В Конституции Российской Федерации 1993 г. организации системы органов прокуратуры посвящена ст. 129, включенная в главу 7 «Судебная власть». Отсутствие на конституционном уровне решения вопроса о функциях и полномочиях прокуратуры стало одной из причин различных подходов к определению места прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации. При этом высказываются самые различные точки зрения о месте прокуратуры в механизме государственной власти. Спектр предложений довольно широк и позволяет говорить о потенциальной возможности отнесения органов прокуратуры к любой из ветвей власти - законодательной, исполнительной или судебной.
Одни считают, что прокуратура должна быть включена в судебную ветвь власти[4], другие - что она не должна относиться ни к судебной, ни к исполнительной власти, поскольку «прокуратура является одним из механизмов законодательной власти, а не придатком системы органов правосудия»[5]. Прокуратура по характеру своей деятельности и оперативности должна способствовать исполнению решений всеми ветвями власти и осуществлять координирующие функции в системе правоохранительных органов. Следует поддержать тех авторов, которые придерживаются мнения о важности прокуратуры как элемента системы «сдержек и противовесов» в разделении властей, необходимости сохранения за прокуратурой помимо функции уголовного преследования и широких полномочий по надзору за законностью в Российской Федерации.
Прокуратура должна действовать в интересах всех ветвей власти, взаимодействовать с ними, быть инструментом и механизмом контроля за реализацией полномочий всеми ветвями власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов[6].
Органы прокуратуры не осуществляют ни законодательную, ни исполнительную, ни судебную власть и должны быть названы неотъемлемой составной частью контрольной ветви государственной власти. Роль прокуратуры определяется особенностями ее положения в системе реализации государственной власти в сфере укрепления законности и охраны правопорядка. Главным предназначением органов прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Поэтому представляется важным укрепление независимости прокуратуры. И хотя отсутствуют правовые акты, в которых употреблялся бы термин «прокурорская власть», само установление Законом «О Прокуратуре Российской Федерации» места прокуратуры в государственном механизме современной России направлено на обеспечение единства и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина.
Одним из наиболее актуальных вопросов развития властного механизма России является вопрос об обеспечении взаимодействия органов власти и рассматривает различные аспекты взаимодействия органов прокуратуры с Федеральным Собранием Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, органами исполнительной и судебной власти, министерством юстиции. Анализ взаимодействия в существующей государственно-правовой системе органов прокуратуры, юстиции, Уполномоченного по правам человека показывает невозможность эффективного перераспределения полномочий между вышеуказанными институтами за счет полномочий прокуратуры. Уникальная вертикальная структура органов прокуратуры, если и будет воссоздана в каком-либо новом органе, то лишь продублирует уже существующую прокурорскую структуру.
Понимание, что прокуратура должна быть организована по территориальным округам, не совпадающим с административно-территориальным делением регионов и крупных муниципальных образований, пришло еще до формирования федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в них. Поэтому именно Генеральная прокуратура Российской Федерации первой среди правоохранительных органов начала «выстраивание» своих структур под центры федеральных округов. Затем это сделали Министерство внутренних дел Российской Федерации и Налоговая полиция Российской Федерации. Суть изменений состоит в том, что у Генерального прокурора Российской Федерации появилось семь заместителей по числу федеральных округов, которые начали работать в центрах федеральных округов и подчиняются Генеральному прокурору Российской Федерации. Подобное преобразование вполне укладывается в общую логику реформирования Федерации - минимизация влияния региональных властей на структуры федеральных органов в субъектах Федерации. Полная независимость от властей субъектов федерации, единство и централизация с одновременным приближением к объектам надзора должны позволить управлениям Генеральной прокуратуры РФ по федеральным округам более эффективно решать задачи, поставленные перед прокуратурой государством.
Задачи реформы обозначены в преамбуле Указа - она проводится для «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений». «Таким образом, - отмечает С.А. Авакьян, - очевидно, что создание федеральных округов должно усилить позиции центра, его влияние на жизнь регионов. В немалой степени представители Президента должны бороться с региональным сепаратизмом, который в последнее время приобрел угрожающие масштабы и вылился в пренебрежительное отношение к решениям центральных властей, в том числе к Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Не случайно вслед за назначенными представителями Президента в каждом округе сразу же появились подразделения Генеральной прокуратуры РФ, и вместе они стали наводить порядок в правотворчестве субъектов РФ, добиваться устранения несоответствия законодательства субъектов федеральному законодательству»[7].
Безопасность в широком смысле - сложное явление, имеющее социальные, политические, юридические и психологические аспекты, отражающие объективную потребность функционирования и развития общества. Она представляет собой совокупность взаимосвязанных требований общества к государству, праву, и права к государству и иным участникам общественных отношений; отражение и выражение этих требований в общественном сознании и в законодательстве.
Правовой аспект обеспечения национальной безопасности настолько существенен, что может быть отнесен к признакам государственной безопасности. Как отмечает С.Н. Бабурин, «показатель безопасности настолько существенен, что может быть отнесен к признакам государства. Безопасность… является существенным условием существования и развития государства… Стремление человеческого общества к безопасности и привело некогда к появлению государства, целью и назначением которого выступает безопасность национального организма»[8].
Под национальной безопасностью понимается совокупность внутренних и внешних условий существования личности, общества, государства, обеспечивающих достойную жизнь гражданам, защиту интересов общества, суверенитет народа, исключающих возможность насильственного изменения общественного строя. Правовая составляющая национальной безопасности обеспечивается государством прежде всего через реализацию своих внутренних функций. В настоящее время есть все основания для выделения понятия «правовая безопасность» как самостоятельного научного термина. В литературе ему не было уделено должного внимания, хотя в условиях формирования правового государства оно является одним из важнейших.
Правовая безопасность понимается как состояние защищенности правовой системы, состояние защищенности системы права от нарушений ее со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных полномочиями издавать нормативные акты. Обеспечение национальной безопасности предполагает активную деятельность всех органов государства. Значимую роль призваны играть и органы прокуратуры. Прокуратура – это, прежде всего, институт, порожденный объективными потребностями общества. Одним из главных направлений деятельности государства и его органов остается выполнение задач по обеспечению законности и правопорядка, борьбе с преступностью и иными правонарушениями.
Значение безопасности и законности как основополагающих принципов деятельности и существования государства поставило вопрос об особой значимости и правовом положении такого института государства, осуществляющего надзор за соблюдением законности, каковым являются органы прокуратуры. Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов распространяется на большинство сфер государственной и частично общественной жизни.
В деятельности прокуратуры в сфере общего надзора выделяется два основных участка работы – это надзор за исполнением законов участниками правоотношений и надзор за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, причем надзор за законностью правовых актов является стрежнем проверочной деятельности прокуратуры на всех направлениях. Таким образом, предметом надзора прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, является законность данных правовых актов.
Нарушение требований законности при издании правового акта, как об этом свидетельствует практика прокурорского надзора, в основном, выражается в следующем: а) превышение компетенции при издании правового акта; б) нарушение правил, сроков, формы и процедуры издания правового акта; уклонение от целей и задач, обозначенных в законе; в) выбор ненадлежащего закона, который должен быть основой зафиксированного в правовом акте решения; г) издание правового акта во исполнение отмененного или утратившего силу закона; д) ссылка в правовом акте на обстоятельства, которых не было в действительности; е) искажение смысла закона, допущенное в правовом акте; ж) произвольное толкование норм закона в изданном правовом акте.
Безусловно, как важнейший государственно-правовой институт, играющий ведущую роль в правоохранительной системе Российской Федерации, прокуратура не может сохранять раз и навсегда поставленные цели и задачи, приданные ей функции, формы, методы, направления своей деятельности. По мере изменения условий социального развития, формирования правового государства, становления гражданского общества, упрочнения законности, повышения правовой культуры будут вноситься необходимые коррективы в деятельность прокуратуры. Многогранность задач, поставленных перед прокуратурой России в переходный период, предопределяет содержание ее правового статуса, связанного, прежде всего с понятием компетенции, и подробно рассматривает функции прокуратуры
«Единое правовое пространство страны размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации, недостаточной отлаженности государственного управления на различных уровнях» - утверждается в Концепции национальной безопасности России[9].
Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Обеспечение единства правовой системы Российской Федерации, в которой каждому человеку гражданину гарантируется одинаковый набор демократических прав и свобод - обязанность всех органов власти, наделенных необходимыми полномочиями. В Российской Федерации сложилась многоуровневая система федеральных органов, в функции которых входит обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам основных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. В эту систему входит и прокуратура Российской Федерации.
В обеспечении соблюдения конституционных норм традиционно большая роль принадлежала прокуратуре. Прокуратура в настоящее время является тем единственным государственным органом, основное предназначение которого состоит в выполнении весьма важных и ответственных функций по осуществлению от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Положение о необходимости приведения актов субъектов Федерации в соответствие было озвучено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации в 2000 г. Согласно докладу Генерального прокурора на заседании Совета Федерации 15 мая 2002 г., в 1999 г. было выявлено 4600 нарушающих федеральное законодательство актов, в 2000 г. – 3700, а в 2001 г. - снова свыше 4 тыс. Только за 1998-1999 г.г. Министерство юстиции зарегистрировало около 50 тыс. законов субъектов Федерации, 1/3 из которых противоречила Конституции Российской Федерации. В свою очередь за этот же период Прокуратура принесла протесты на 1400 законов субъектов Российской Федерации по причине их неконституционности[10]. Органы прокуратуры Российской Федерации внесли в органы государственной власти субъектов Российской Федерации 2183 протеста, 695 представлений и направили в судебные органы 1389 заявлений. На основании этих материалов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством были приведены 67 из 87 конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также 3312 иных нормативных правовых актов. Кроме того, в Центральном федеральном округе выявлено 1197 уставов муниципальных образований, содержащих в той или иной мере отступления от требований федерального законодательства. Из них 994 устава, что составляет 83 %, приведено в соответствие с требованиями законов. Остальные уставы оспорены прокуратурой в надзорном и судебном порядке.
И все же, работа по обеспечению правовой безопасности страны еще далека от завершения. По данным прокуратуры, в Центральном федеральном округе по состоянию на начало 2003 г. действовало с серьезными отступлениями от требований федерального законодательства 45 законов и подавляющее большинство уставов, принятых представительными органами власти областей, входящих в округ; а также 69 постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, изданных губернаторами и главами администраций. (Хуже всего положение в Москве, где 39 правовых актов не приведены в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством).
Нередки случаи нераспорядительности, допускаемой при рассмотрении обоснованных представлений и протестов прокуратуры. Под видом цивилизованного разрешения правовых споров органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации на целые годы развернули настоящую судебную тяжбу с органами прокуратуры, отстаивающими общегосударственные интересы. Все это не может не тормозить процесс восстановления единого правового пространства страны, создает очевидные препятствия в поступательном движении российской государственности.
Например, Свердловская область в апреле 2001 г. в Верховном Суде Российской Федерации одержала своеобразную «победу» над федеральными органами власти: эта высшая инстанция признала правомерными лишь 17 из 47 претензий прокуратуры Свердловской области к областному Уставу. Тем самым законодатели Свердловской области получили санкцию принять поправки, выработанные в рамках согласительной комиссии под председательством Э. Росселя, которые предполагали «косметическое изменение» Устава области.
Причины этого явления разнообразны. Одной из основных является правовой нигилизм, низкая правовая культура и непрофессионализм как руководителей органов исполнительной власти и местного самоуправления, так и членов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти регионов, принимая местные законы и иные нормативные правовые акты, нередко руководствуются ложно понимаемыми интересами своих территорий. В результате принятия таких правовых актов существенно ущемляются конституционные права, свободы и законные интересы граждан, ограничиваются права хозяйствующих субъектов, наносится серьезный и подчас невосполнимый ущерб единому правовому пространству государства.
Незаконная законотворческая деятельность региональных органов государственной власти не может быть прекращена только с помощью существующих механизмов (надзорной деятельности органов прокуратуры и юстиции, судебного вмешательства и других мер). Необходимы новые государственные подходы к организации нормотворческой деятельности на местах. Прежде всего, нужно стимулировать тенденцию к самоорганизации законодательных органов субъектов Российской Федерации с целью объединения их усилий в форме межрегионального общественного объединения. Надлежит развить положения Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации (ч. 2 п. 2 ст. 1 и ст. 23), которые определяют органы прокуратуры в качестве главного звена системы контроля за соответствием нормативных актов и за соблюдением их иерархии.
Судебно-правовая реформа внесла немаловажные коррективы в деятельность прокуратуры России. Однако, не вызывает сомнений необходимость сохранения централизованной сильной прокуратуры. При этом, ее организация должна отвечать требованиям времени, учитывая концептуальные направления государственного строительства. Конституционное законодательство должно стать основой для решения данных вопросов. Приемлемый для современной России тип прокуратуры, а, следовательно, ее принципы, функции, место в системе государственной власти обусловливаются социально-экономическим и политическим состоянием общества, наличием традиций и менталитетом граждан.
Существенное условие действенного функционирования прокуратуры – взаимосвязанность и взаимообусловленность ее функций. Принципиальная задача – освободить прокуратуру от несвойственных ей функций. В ближайшем обозримом будущем Российской Федерации не обойтись без прокуратуры с разветвленными функциями, в том числе широкими надзорными полномочиями, позволяющими эффективно защищать интересы государства и граждан. Чрезвычайно важным представляется то, что, прокуратура ориентирована не только на индивидуальные правонарушения, но способна реагировать на нарушения закона, затрагивающие интересы неограниченного круга граждан, всего государства, вопросы его безопасности.
[1] Концепция национальной безопасности Российской Федерации утверждена Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24). // Российская газета, 1997. 26 декабря; 2000. 18 января.
[2] Российская газета. 2001. 13 января.
[3] Путин В.В. Прокуратура была и остается одной из важнейших составляющих российской правоохранительной системы. Выступление на Всероссийском совещании прокуроров. 10-11 января 2001 г. // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 3.
[4] См., например: Манов Г.Н. Правовое государство и советский федерализм //Советское государство и право. 1991. №1 С.7; Точиловский В.А. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. № 9. С.46.
[5] Круглый стол «Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры»// Государство и право. 1994. №5. С. 7.
[6] Там же. С.8.
[7] Авакьян С.А. Интервью // Законодательство. 2000. № 11. С. 5.
[8] Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. - М., 1997. - С. 65.
[9] Концепция национальной безопасности Российской Федерации утверждена Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24). // Российская газета, 1997. 26 декабря; 2000. 18 января.
[10] См.: Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С.12.