В системе государственных мероприятий по защите материнства и детства особое место принадлежит мерам по социализации детей, оставшихся без попечения родителей, представляющим собой одно из основных направлений развития современного российского семейного права.
Несовершеннолетние дети могут оказаться лишенными родительского попечения в результате различных обстоятельств: в случае смерти родителей, лишения их родительских прав, осуждения родителей к лишению свободы, тяжелой болезни или длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от выполнения своих родительских обязанностей.
В большинстве случаев, если родители не могут осуществлять заботу о своих детях, они принимают меры к устройству их к родственникам и иным лицам, а в некоторых случаях и в государственные учреждения. Однако, в случае внезапной смерти, болезни или несчастного случая с родителями, дети могут оказаться в угрожающем положении. Еще большую опасность для детей представляет уклонение родителей от выполнения своих обязанностей, внезапное оставление родителями своих детей и другие подобные ситуации. Усиление нестабильности в стране, рост числа беженцев, лиц без определенного места жительства, рост числа преступлений привели к увеличению числа детей, оставшихся без попечения родителей. В связи с этим, своевременное обнаружение детей, оставшихся без родительского попечения, принятие мер к их защите является весьма актуальным.
Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 3 августа 1996 г. № 919 «Об организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей», которым был утвержден «Порядок организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей».
Указанный Порядок устанавливает правила организации органами опеки и попечительства, соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Минобразования России централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей, с целью передачи их на воспитание в семью на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью, а при отсутствии такой возможности − в учреждения всех типов для детей – сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.
Осознавая всю важность формирования и проведения целенаправленной федеральной политики в отношении несовершеннолетних детей, оставшихся без надзора родителей, нельзя, однако, не признать, что эффективность проведения такой политики определяется прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации. Хотя защита детства входит в сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, именно на субфедеральном уровне представляется особенно важным формирование государственных институтов поддержки несовершеннолетних, функционирование которых должно быть обеспечено адекватной правовой базой.
На практике вопросы реализации государственной семейной политики находятся в сфере постоянного внимания органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Рост числа безнадзорных и беспризорных детей становится все более серьезной социальной проблемой, прежде всего в больших городах и в первую очередь в Москве. Наиболее важными постановлениями Правительства Москвы, принятыми в последние годы для улучшения положения детей, можно считать:
− Закон г.Москвы от 7 апреля 1999 г. № 16 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в г. Москве»[1];
− Постановление Правительства Москвы от 6 февраля 2001 г. № 126-ПП «О плане мероприятий по улучшению положения детей в Москве на 2001-2002 годы»[2];
− Постановление Правительства Москвы от 12 февраля 2002 г. № 122-ПП «О неотложных мерах по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью в Москве»[3].
В соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 18 июня 2002 г. № 459-ПП «О комплексной городской программе по профилактике детской беспризорности и безнадзорности на 2002-2003 годы»[4] в Москве для обеспечения улучшения положения детей осуществляются городская целевая программа по профилактике детской беспризорности и безнадзорности.
За последнее время в городе значительно активизирована работа по ликвидации детской беспризорности. Распоряжением Мэра Москвы от 29 января 2002 г. № 42-РМ «О создании в городе Москве Межведомственного городского совета по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью» создан Межведомственный городской совет по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью.
Также были приняты экстренные меры по увеличению количества социальных приютов для беспризорных и безнадзорных детей.
В результате реализации указанных мероприятий предполагается достичь стабилизации, а затем и снижения уровня безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних.
После принятия Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[7], ряд субъектов Российской Федерации приняли свои собственные законы либо привели ранее принятые акты в соответствие с федеральными нормами. В настоящее время такие законы действуют в Республике Башкортостан (от 11 марта 2001 г. № 205-3), Ивановской области (от 2 июля 2001 г. № 37-03), Томской области (от 4 мая 2001 г. № 51-03), Тюменской области (от 16 марта 2001 г. № 290), Москве (от 7 апреля 1999 г. № 16).
Законы, содержащие специальные разделы, связанные с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних также содержатся в нормативных актах:
Калининградской области − в Законе от 28 января 2000 г. № 169 «О государственной молодежной политике в Калининградской области»;
Владимирской области − в Законе от 6 августа 2001 г. № 58-03 «О целевой программе “Молодежь Владимирской области (2002-2003 гг.)»;
Волгоградской области − в Законе от 16 августа 1999 г. № 293-ОД «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Волгоградской области»;
Тверской области − в Законе от 29 декабря 1999 г. № 84-03-2 «О профилактике наркомании и токсикомании в Тверской области».
Кроме того, например, во Владимирской области законом от 19 октября 2001 г. № 88-ОЗ[8] была принята программа «Дети Владимирской области» на 2002 год, которая являлась региональным планом первоочередных действий по реализации основных направлений социальной политики по улучшению положения детей в области. Целью указанной программы было определено создание благоприятных условий для жизнедеятельности детей, обеспечения их социальной защиты в период социально-экономических преобразований и реформ.
Также Постановлением Главы администрации Владимирской области от 27 июля 1999 г. № 206 «О мерах по реализации Федерального закона “Об основных гарантиях прав ребенка в РФ»[9] и Постановлением Главы администрации Владимирской области от 31 октября 2001 г. № 577 «Об утверждении комплекса мер по охране прав и законных интересов детей во Владимирской области на 2001-2003 г.»[10] были предусмотрены конкретные меры по профилактике беспризорности и безнадзорности детей во Владимирской области.
Во многих регионах приняты и реализуются программы, направленные на профилактику безнадзорности, социального сиротства, правонарушений несовершеннолетних, в том числе:
в Республике Адыгея − Распоряжение Кабинета Министров Республики Адыгея от 6 июля 1999 г. № 241-р,
в Краснодарском крае − Постановление Главы администрации Краснодарского края 11 марта 2001 г. № 164 (действует в ред. от 9 июля 2001 г.),
в Амурской области − Постановление Главы администрации Амурской области от 22 января 2001 г. № 47,
в Воронежской области − Постановление Главы администрации Воронежской области от 26 июня 2000 г. № 597,
в Санкт-Петербурге − Приказ Комитета по делам семьи, детства и молодежи Администрации Санкт-Петербурга от 4 апреля 2001 г. № 48-п),
в Московской области − Постановление Правительства Московской области от 28 мая 2001 г. № 152/16.
Законом Тульской области от 21 марта 2001 г. № 237-ЗТО «Об областных целевых программах по улучшению положения детей в Тульской области на 2001-2002 годы»[11] утверждена подпрограмма «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Тульской области», целью которой является формирование основ комплексного решения проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их социальной реабилитации в современном обществе.
Программа предусматривала решение следующих задач:
− повышение эффективности профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их социальной реабилитации;
− усиление координации деятельности субъектов системы социальной профилактики;
− открытие новых и поддержка действующих центров социальной реабилитации, занимающихся профилактикой безнадзорности и правонарушений детей и подростков;
− улучшение бытовых условий содержания детей, находящихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа;
− обеспечение информационно-методическим материалом специалистов по социальной профилактике и реабилитации несовершеннолетних с девиантным поведением, обобщение и внедрение эффективного опыта этой деятельности.
Также Законом Тульской области от 25 июня 1998 г. № 88-ЗТО «О защите прав ребенка»[12] и постановлением Губернатора Тульской области от 20 сентября 2000 г. № 346 «Об областных целевых программах по улучшению положения детей в Тульской области на 2001-2002 годы»[13] предусматривается защита прав беспризорных и безнадзорных детей в Тульской области.
Целевые программы, касающиеся профилактики безнадзорности и защиты прав беспризорных и безнадзорных детей были разработаны также в следующих регионах: Московской области (Целевая программа “Дети Подмосковья” на 2001 − 2003 годы); Саратовской области (“Концепция семейной политики в Саратовской области на 2001 − 2005 годы”); Тульской области (областная целевая программа “Комплексные меры борьбы с распространением наркомании и незаконным оборотом наркотиков в Тульской области на 2001 − 2003 годы”); Ярославской области (областная программа “Молодежь” на 2001 − 2005 годы).
Остановимся подробнее на областной целевой программе “Дети Подмосковья” на 2001 − 2003 годы[14], утвержденной Законом Московской области от 21 марта 2001 г. № 42/ 2001-2003. В информационной справке, сопровождающей входящую в ее состав подпрограмму “Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” указывалось, что в Московской области функционирует 46 социальных приюта для детей и подростков и отделений приютов при различных центрах, 15 социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, 4 центра помощи семье и детям, развивается психолого-педагогическая помощь населению, возрождают работу молодежные клубы по интересам, сложилась система организации отдыха и занятости подростков в летний период[15].
Однако, несмотря на принимаемые меры, продолжается неуклонный рост числа детей и подростков, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, а сеть социальных учреждений для несовершеннолетних отстает от реальной потребности; требует улучшения работа по трудоустройству и занятости подростков, организации досуга по месту жительства несовершеннолетних. Все это свидетельствует о необходимости дальнейшего усиления работы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В ряде регионов, наряду с принятыми законами и программами, применяются постановления, распоряжения руководителей субъектов России и отдельных городов, затрагивающие различные аспекты жизнедеятельности несовершеннолетних, обеспечения их конституционных прав, профилактики пьянства, наркомании и других негативных проявлений в подростковой среде.
Так, Постановлением Главы администрации Амурской области от 7 февраля 2000 г. № 68 в области была введена целевая программа на 2000 г. «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[16]. Программа ставила целью формирование основ комплексного решения проблем профилактики безнадзорности и правонарушений детей, их социальной реабилитации в современном обществе.
Программа предусматривала решение следующих задач:
− реализация мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности и правонарушениям несовершеннолетних;
− проведение воспитательной работы с детьми и родителями;
− профилактика алкоголизма, наркомании и токсикомании в подростковой среде;
− проведение комплекса мероприятий, направленных на лечение и реабилитацию несовершеннолетних, испытывающих наркотическую, алкогольную и другие виды зависимости, способствующие асоциальному поведению;
− решение вопросов профессиональной подготовки и трудоустройства несовершеннолетних;
− организация досуга, летнего отдыха, нравственного воспитания и интеллектуального развития детей и подростков;
− реализация мер по повышению эффективности функционирования и координации деятельности органов государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений детей и подростков;
− совершенствование подготовки и повышения квалификации кадров работников системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Данные программы направлены на повышение эффективности социально-реабилитационной работы с детьми и подростками, совершающими противоправные действия. В результате реализации этих мероприятий постепенно налаживается эффективная и комплексная работа всей действующей системы профилактики в субъектах Российской Федерации, намечаются пути и перспективы ее дальнейшего развития.
Однако следует признать, что усилий властей отдельных регионов для решения столь масштабной задачи явно не достаточно и требуется усиление координации действий всех структур власти, ответственных за решение социальных проблем несовершеннолетних на федеральном, региональном и местном уровнях власти. Только такое взаимодействие позволит государству в целом гарантировать реализацию социальных и экономических прав ребенка.
Комплексный анализ эффективности нормативных правовых актов в сфере обеспечения правы несовершеннолетних показывает, что в результате их применения очень медленно, но идет процесс укрепления семьи, изменения подхода к ней. В глазах общества начинает повышаться ценность семьи как места, где легче перенести трудности, где можно получить поддержку; происходит процесс общего развития и укрепления семейных связей, обеспечивающий ускоренную социализацию детей и подростков. Однако нельзя не видеть, что в жизнедеятельности семьи еще часты негативные ситуации, не преодоленные правовым воздействием: конфликтность, спад рождаемости, рост распада семей, дети - сироты, безнадзорность молодежи.
Вместе с тем следует учитывать, что вмешательство государства во внутреннюю жизнь семьи, в отношения супругов, родителей и детей должно осуществляться в пределах, не нарушающих права и интересы членов семьи и третьих лиц, а также не противоречащих конституционным и иным правовым и нравственным требованиям.
[1] Ведомости московской городской Думы, 1999, № 7.
[2] Вестник Мэрии Москвы, 2001, сентябрь.
[3] Ведомости московской городской Думы, 2002, № 9.
[4] Вестник Мэрии Москвы, 2002, № 29.
[5] Постановления Правительства Москвы от 20.02.01 №178-ПП, от 08.05.01 № 432-ПП, от 08.05.01, № 433-ПП.
[6] Распоряжение Правительства Москвы от 11.01.02 г. № 22-РП // Вестник Мэрии Москвы, 2002, № 4.
[7] СЗ РФ, 1999, № 26, ст. 3177. Действует с изм. и доп., включая от 13 января 2001 г.
[8] Владимирские Ведомости, № 202, 31.10.01.
[9] Молва, № 96, 19.08.99.
[10] Владимирские Ведомости, № 221, 28.11.01.
[11] Вестник Тульской областной Думы, 2001, № 2 – 3.
[12] Тульские известия, № 154, 16.07.98. Действует с изм. и доп., включая от 10 сентября 1998 г.
[13] Вестник администрации Тульской области, 2000, № 3.
[14] Ежедневные новости Подмосковья, № 12, 05.04.01.
[15] Там же.
[16] Амурская правда, № 39-40, 19.02.00.