Правовое обеспечение проводимых в стране реформ в силу их широты и радикального характера предполагает коренные изменения в системе нормативного правового регулирования общественных отношений. В основе решения этой проблемы лежит законодательство, соответствующее целям реформ.
Само существование общества и государства, прогрессивное развитие государственных и общественных институтов, достаточно высокий уровень материальной и духовной жизни людей – невозможны без наличия в стране необходимой правовой системы. Ее ведущим звеном, как известно, служит нормативная правовая система государства – система действующих правовых норм, важнейшей (определяющей) частью которой является законодательная основа – система правовых норм, установленных непосредственно законами.
За 10 лет, прошедших после принятия в 1993 году действующей ныне Конституции Российской Федерации затрачено немало сил и средств на создание законодательной основы новой нормативной правовой системы страны. Налицо и высокие количественные показатели. Приняты почти все предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы, масса федеральных законов, много кодексов. Сама по себе кодификация значительной части законодательных норм призвана сыграть важную роль в совершенствовании законодательства.
Тем не менее, для законодательства Российской Федерации сейчас характерно не только большое число принятых законов, но и их низкое качество.
Определённая интенсивность законодательства в современной России неизбежна. Она обусловлена потребностью достаточно быстрого законодательного регулирования, складывающегося в условиях радикальных преобразований новых общественных отношений. Но при этом надо, что называется, знать меру, которая диктуется необходимостью строго соблюдать выработанные многовековой практикой законотворчества требования к качеству законов, системе законодательных норм. Только при неуклонном их соблюдении может быть обеспечено создание в стране законов, адекватных потребностям прогрессивного развития общества, создания достойной жизни людей. Речь идет, прежде всего, о тщательной научно обоснованной подготовке законопроектов, обстоятельном их рассмотрении законодателем, строгом соблюдении принципов законодательного процесса и т.д.
Резкое возрастание числа принимаемых федеральных законов, развитие законодательства субъектов Российской Федерации и одновременное снижение качества законов, их согласованности, непротиворечивости и, как следствие этого, эффективности, иногда называют парадоксом современной жизни. Возможно, здесь не обходится без неточно понятого, но хорошо запомнившегося высказывания К. Маркса о переходе количества в качество. Но в случае с законодательством парадокса нет, ибо общепризнанного представления о том, что само по себе увеличение числа принимаемых законов будто бы обязательно связано с улучшением их качества, внутренней согласованности, ликвидацией (или хотя бы сокращением), противоречивости – нет и быть не может.
К. Маркс, говоря о том, что всякое количество переходит в качество, не уточнял о каком качестве идет речь и это, видимо, не случайно. В самом деле, если увеличение производства какой бы то ни было продукции не обеспечивается созданием необходимых для этого условий, таких, скажем, как улучшением используемых материалов, совершенствованием технологии производства, никакое увеличение выпуска продукции не повысит ее качество. Наоборот, качество продукции будет снижаться. История даёт немало тому примеров в самых различных отраслях производства. Также и с созданием законов.
И в сравнительно недавнем прошлом, когда количество принимаемых законов сильно увеличилось, качество их снизилось, что, естественно, вызвало беспокойство специалистов. Как пример назову интервью ныне покойного профессора Ю.Х. Калмыкова, бывшего в то время (1989г.) Заместителем председателя Комитета Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка, корреспонденту журнала «Советская юстиция». В это время и получило распространение понятие «качество закона».
А количество законов хорошего качества, естественно, служит показателем высокого уровня законодательства. Но когда мы имеем много законов низкого качества, о высоком уровне законодательства говорить не приходится. Что и происходит с нашим законодательством.
Сейчас есть два разных подхода к оценке положения дел законодательства современной России.
В трудах учёных-юристов и представителей других отраслей науки, в средствах массовой информации, как известно, высказывается немало и порой очень резких критических оценок состояния законодательства, требований улучшения качества законов, совершенствования законодательного процесса. Особенно много критики законодательства идёт со стороны юристов-практиков: работников правоохранительных органов, сотрудников юридических служб, банков, фирм и других организаций. Одним словом, всех тех, кто непосредственно связан с правоприменительной деятельностью.
Лица, ответственные за организацию законодательной работы, за состояние законодательства в своих отчётах, выступлениях, докладах, как правило, говорят о совершенствовании регламентов палат Федерального Собрания, о количестве проведённых заседаний палат, рассмотренных вопросов, о большом и очень большом числе принятых законов за сессию, за год, за созыв, а теперь – и за десять лет работы федерального Собрания. И всё это действительно имеет место. Замечания же о недостатках законодательства и законодательного процесса встречаются редко. Недостатки законодательства объясняются несвоевременным внесением законопроектов субъектами права законодательной инициативы, низким качеством законопроектов и их огромным числом и т.п., хотя на состояние законодательства, как известно, влияют не только эти причины.
Некоторые руководители Государственной Думы дают оценку работы палаты, как они сами говорят, «на троечку», на «три с плюсом», «на четыре» или даже так «отлично работает Дума. Приняты тысячи законов». Одним словом, руководство Думы положение дел удовлетворяет.
За что же критикуют наше законодательство?
«У нас ещё очень много плохих законов. Причём плохих по разному, - пишет Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин, - некоторые … противоречат и букве, и духу Конституции. Нередко принимаются законы, противоречащие обязательному для исполнения Россией международному законодательству… законодатели … принимают законы, в которых уже заложены будущие правовые коллизии и которые изначально не соответствуют международным правовым стандартам. В итоге мы оказываемся на обочине… Немало законов принимается под давлением лоббистских «групп интересов». И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства». С этим нельзя не согласиться.
Кроме отмеченных противоречий, их немало и внутри многих законов, в частности, в связи с несоблюдением правил законодательной техники при работе над законопроектами, требований к оформлению законов.
С противоречивостью, нестыковкой законодательных норм тесно связана их нестабильность. Законодательные нормы, как известно, изменяются и отменяются не только в связи с прекращением регулируемых общественных отношений, их развитием, потребностью усиления или ослабления правового воздействия, что вполне естественно, но и тогда, когда законодателю становятся известны допущенные им в принятых законах нетерпимые дефекты. Называя нестабильность законодательства одним из неизбежных последствий постреволюционных форсированных реформ, которые проводятся в России, В.Д. Зорькин справедливо отмечает, что это «явный перебор». В качестве примеров называются Налоговый, Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы, которые «через два-три года изменены чуть ли не на половину. Причём изменены так, что одни «прорехи» исчезли, но появились другие, не менее опасные. Да, к тому же все кодексы плохо увязаны между собой, что создаёт взаимные правовые лакуны или коллизии». С этим тоже нельзя не согласиться.
Надо заметить, что дефекты законов нередко обнаруживаются сразу после их принятия ещё до начала их применения. И законодатель вынужден вносить в них изменения. Более того, имеются случаи, когда поправки вносятся ещё до вступления закона в силу. Такая, хотя и вынужденная, но необходимая практика, способствует девальвации законов.
В связи с практикой внесения поправок в законы через несколько дней после их принятия хочу обратить внимание на пример такой практики, когда два дефекта закона (нарушение Конституции и неполнота законодательного регулирования) как бы ликвидируются, но на самом деле они остаются. Речь идет о Федеральных конституционных законах от 17 декабря 1997г. «О Правительстве Российской Федерации» и от 31 декабря 1997г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». В первом из названных законов наряду с другими нормами должны были устанавливаться и нормы, определяющие порядок принятия Правительством РФ правовых актов, поскольку согласно ч. 2 ст. 114 Конституции Российской Федерации «порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом». А принятие Правительством постановлений и распоряжений – важнейшая форма его деятельности, о чем свидетельствуют задачи, функции Правительства, его компетенция, место в системе органов государственной власти. На этот счет никогда не было и не может быть никаких сомнений. Однако в ч. 2 ст. 23 этого Закона было сказано, что «Акты, имеющие нормативный характер издаются в форме постановлений Правительства, принимаемых в порядке предусмотренным Правительством.
В Законе от 31 декабря 1997г. из ч. 2 ст. 23 слова «принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации» были исключены. Но появилась норма: «порядок принятия актов Правительством Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации».
В той же ст. 23 Закона о Правительстве сказано, кто подписывает постановления и распоряжения Правительства (то же самое сказано и в ст. 24), а о том, как они принимаются, в каком порядке это делается, не говорится. В ст. 29 сказано, что решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума.
Неполнота законодательного регулирования порядка деятельности Правительства и несоблюдения нормы ч. 2 ст. 114 Конституции в законе о Правительстве остаются.
В этом законе, как и во многих других законах немало нарушений требований законодательной техники.
Неполнота законодательного регулирования остается крупнейшим недостатком современного российского законодательства. Наличие в системе законодательных норм многих, что называется, белых пятен явление нередкое. Известная часть отношений, которые в силу своей социальной значимости должны регулироваться законами, вообще не регулируются правом (правда, таких становится несколько меньше), или регулируются актами органов исполнительной власти.
В советский период нашей истории такое положение беспокойства у властей долгое время не вызывало. Попытки некоторых юристов добиться изменения ситуации доступными им в то время средствами успеха не имели. Законодательная машина активно заработала незадолго до конца советского периода. К сожалению, и сейчас, когда количество законов и, соответственно, законодательных норм резко возросло, поток нормативных актов органов исполнительной власти, в основном ведомственных, заметно не сокращается. И это связано не только с созданием новой системы нормативного правового регулирования общественных отношений, но и с отсутствием многих нужных законов. Большими пробелами в системе законодательных норм, отсутствием необходимого количества законодательных норм прямого действия, наличие в ряде законов, норм декларативного характера. Не полнотой законодательства следует считать и отсутствие необходимого законодательного механизма реализации многих законодательных норм. Дефектные законы обрастают ведомственными актами (иногда до 10 и более), развивающими, уточняющими и нередко искажающими смысл законов.
А ведомственное нормотворчество не свободно от влияния ведомственных интересов, которые, как известно, не всегда совпадают с общегосударственными. Ведомственные правовые акты, как правило, принимаются не коллегиально, а в единоличном порядке, готовятся менее открыто, чем законы.
Особое беспокойство вызывают неполнота законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией и осуществлением законодательного процесса. Увеличение числа законов не обошлось и без сопутствующих такой истории перегибов. Законами иногда регулируются отношения, которые по своей значимости и по другим показателям вполне могли бы регулироваться подзаконными актами.
О вреде неправильного выбора предмета закона, о недопустимости подмены законов актами органов исполнительной власти и подмены актов органов исполнительной власти законами говорится немало не только в научных работах, но и в средствах массовой информации. Критерии регулирования общественных отношений законами наукой выработаны. Но законодатели не всегда с ними считаются. А, судя по законодательным инициативам депутатов, мало кто из них этим интересуется. Неправильный выбор предмета законодательного регулирования ещё и одна из причин нестабильности законодательства. В условиях создания в стране новой нормативной правовой системы отрицательные последствия неправильного выбора предмета законодательного регулирования значительно усиливаются. Снижение качества многих законов, и обусловливает поток нормативных актов органов исполнительной власти со всеми вытекающими отсюда последствиями.
К сожалению, недостатки законодательства сказанным не исчерпываются. Назову некоторые из тех, которые не упоминал.
В результате десятилетней законодательной практики мы имеем, в основном, новую, сложную в значительной мере противоречивую систему законодательных норм, далеко не всегда действующих эффективно, нередко и вообще недействующих. Это, естественно, отражается на состоянии всей системы нормативного правового регулирования общественных отношений, правоприменительной практике, положении дел с соблюдением и исполнением законов, с проводимыми в стране реформами.
К критике законодательства многие уже привыкли. Кстати сказать, плохим его состоянием широко пользуются руководители и другие работники правоохранительных органов, пытаясь оправдать провалы в своей работе ссылками на плохие законы и тогда, когда для этого есть основания, как, к сожалению, нередко и бывает, но и тогда, когда таких оснований нет. Подобное можно наблюдать не только у работников правоохранительных органов.
Уровень соответствия законодательства задачам построения демократического, правового социального государства, как известно, обусловлен действием многих факторов исторического, экономического, политического, социального и правового характера. Состояние законодательства, как и положение дел с решением названных задач на других участках государственного строительства связано с состоянием общества, с тем, как люди понимают цели, задачи и пути решения этих задач. Говоря так, иногда добавляют, что достаточной ориентированности в этих вопросах в обществе пока нет.
Отрицать зависимость состояния законодательства от состояния общества нет оснований. Как нет оснований отрицать и значение общества, его состояние, взглядов, отношения к праву для реализации названных конституционных норм – задач развития Российского государства. И правы те, кто относят правовую трансформацию нашего общества к числу основных задач правовой реформы.
Что касается ориентированности общества в целях, задачах и путях его развития то здесь, как представляется, надо иметь в виду два обстоятельства.
Во-первых, наше общество, как и всякое другое, далеко не однородно. Оно постоянно развивается. Цели и задачи развития страны постепенно уточняются, об этом свидетельствуют многие документы, в частности, послание Президента Российской Федерации палатам Федерального Собрания.
Во-вторых, понимание людьми целей, задач и путей развития страны в силу названных и других условий, несмотря на наличие, и некоторых тормозящих факторов, постепенно растет. И в этом не последняя роль должна принадлежать текущему законодательству, призванному развивать обеспечивать реализацию соответствующих норм Конституции. Отношения народа к законодательству, к праву во многом определяется качеством законов. В то же время, надо подчеркнуть, что и само качество законов зависит о степени участия граждан и их объединений в законотворческом процессе. Такая взаимозависимость естественна, и важно, чтобы все лица, причастные к законодательному процессу, и, прежде всего организаторы законотворческого процесса, хорошо это понимали.
Одной из причин плохого законодательства и принятие многих дефектных законов является отношение значительной части депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к законодательному процессу, недооценка ими роли и значения законодательных процедур, создание законодательства, адекватного потребностям прогрессивного развития общества и государства. У многих законодателей нет должной подготовки к законодательной деятельности, достаточно четкого представления о сущности законов, их месте в системе нормативных правовых актов и других необходимых знаний.
У нас нет долгосрочного, да фактически и среднесрочного планирования законодательства, должной очередности принятия законов. Как отметил Генеральный Прокурор Российской Федерации, выступая в Совете Федерации, «неоправданно отсутствуют одни законы и, наоборот, забегают вперед другие». А один из членов Совета Федерации выступая за «круглым столом» критиковал предложение сначала принять закон о нормативных правовых актах, в проекте которого, как известно, предусматривалось закрепление таких базовых понятий как понятие нормативного правового акта, понятие закона, закрепление системы нормативных актов, их иерархии, общих требований, решить ряд других общих вопросов использование данных источников права, в том числе, естественно, и законов, а потом уже в соответствии с этим законом решать и процессуальные вопросы законодательства в законе о порядке принятия законов. В качестве аргумента сенатор высказал такую мысль: «если на одном конце картофельного поля урожай созрел, вы же не будете ждать пока созреет все поле».
В мае сего года по докладу первого заместителя Председателя Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству Думы своим постановлением отклонило законопроект о нормативных правовых актах, принятый ею в первом чтении 11 ноября 1996 г.
Чтобы создавать достаточно качественные законы необходимо, прежде всего, соответствующее научное обеспечение развития институтов законодательного процесса и всего законотворчества. Законодательный процесс изучается, анализируется, предлагаются меры по его совершенствованию. Чем, как известно, занимаются не только научные сотрудники Института законодательства, но и другие ученые, аспиранты, работники аппаратов органов государственной власти, некоторые депутаты и другие лица. В условиях современного интенсивного законодательства фронт работ здесь довольно широкий. Чему способствует обострение таких проблем, как обеспечение независимой экспертизы законопроектов и установление должного статуса эксперта законопроекта, законодательного урегулирования отношений, возникающих в сфере лоббирования законов, широкого использования технических средств в обеспечении эффективной работы депутатов и сотрудников аппарата законодательных органов и т.д.
Правда, иногда проблемы законодательного процесса, как, впрочем, и другие исследуются по планам, включающим рассмотрение слишком большого круга вопросов, решение стольких задач, что неизбежно сказывается на глубине исследований. Появляются легковесные работы, в частности, некоторые диссертации, заметно невысокая значимость сделанных выводов и предложений, повторение уже известных. Стремясь подчеркнуть значимость своих исследований, некоторые авторы не стесняются в подаче целей и задач своих диссертаций, в формулировках о новизне высказанных в них положений, выносимых на защиту. В некоторых случаях дело доходит и до самооценки результатов своих работ. Среди многочисленных предложений по совершенствованию законодательного процесса есть и необоснованные, неприемлемые, взаимоисключающие. В силу ряда причин это неизбежно: разные люди, разные подходы, разные возможности, разный уровень исследований и т.д.
Но при всем том, в монографиях, диссертациях, статьях, докладах и выступлениях на конференциях, научных семинарах, в процессе парламентских слушаний высказывается немало полезных, хорошо аргументированных предложений по совершенствованию законодательства и законодательного процесса.
Недавно в Академии Государственной службы защищалась кандидатская диссертация сотрудником Аппарата Государственной Думы А.Л.Силковым о процедуре реализации законодательных полномочий Государственной Думы. В ней высказана масса соображений по поводу совершенствования законодательного процесса. Существующие процедуры, пишет автор, страдают противоречивостью, отсутствием гибкости, сформулированы на недостаточном юридико-технологическом уровне и отмечает «фрагментарность нормативной базы законодательно процесса, не урегулированность отдельных его стадий, разбросанность процедурных норм по нормативным правовым актам различного уровня, их рассогласованность, отсутствие процедур рассмотрения альтернативных законопроектов и критериев определения альтернативности, недостаточная разработанность процедур рассмотрения законопроектов в отсутствие субъекта права законодательной инициативы, законопроектов, внесенных несколькими авторами, изменения субъектного состава в период от внесения законопроекта до его рассмотрения в первом чтении, реализации права законодательной инициативы коллегиальными органами, процедур, регламентирующих совместную деятельность палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в законодательной сфере, отсутствие регламентных норм гарантирующих рассмотрение законодательных инициатив в разумные сроки, недооценка роли неписаных правил (обычаях, прецедентах, традиций), толкования регламента в качестве источников парламентской процедуры».
Приведенный перечень недостатков законодательной процедуры представляется не совсем полным, но против того, что сказано автором, вряд ли можно что-нибудь возразить.
К сожалению, многие предложения ученых по совершенствования законодательного процесса остаются невостребованными законодателем.
В не так уж далекое время в Институте законодательства учитывались предложения по законодательству и законодательному процессу. На организацию такого учета в настоящее время в условиях небывалого размаха законодательства потребуется немало средств. Но плохие законы обходятся государству и обществу дороже.
Существующее сегодня информационное обеспечение законотворческого процесса, несмотря на развитие электронных средств информации, не обеспечивает полного решения такой задачи.
С помощью Интернета можно получить определенную, далеко не полную информацию. На сайтах научных и учебных юридических заведений, как известно, есть сведения о работах по законодательному процессу, представлены тексты некоторых работ. Определенная информация еcть и на других сайтах. Но обязательного размещения предложений по совершенствованию законодательного процесса нет.
В Российской Государственной библиотеке есть все диссертации, защищённые в СССР, начиная с 1944 года, все диссертации, защищенные в России с 1992 года. Это в машинописном виде. В РГБ есть и электронная библиотека диссертаций, защищенных с 1996 года. В ней не все диссертации, а, как правило, только те, в отношении которых диссертантами принимаются решения поместить их в электронном виде. В Интернете на сайте РГБ указано, что запланирована организация электронного учета диссертаций с 2004 года. Но пока этого нет. В течение нескольких лет доступ к диссертациям в электронном виде будет осуществляться только в здании РГБ.
В основе низкого качества наших законов лежат причины объективного и субъективного порядка.
При том, бесспорно, есть прямая зависимость состояние законодательства от степени соблюдения принципов законодательного процесса. Создание оптимальной системы законодательных норм, своевременное внесение в нее необходимых изменений без осознания и строго в соблюдение законодателями и всеми другими участниками законодательного процесса этих принципов.
Они осуществляются (точнее сказать, должны осуществляться) в полном соответствии с установленными Конституцией страны общими принципами деятельности органов власти (признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, законности и демократизма); конституционными принципами деятельности законодательных органов (профессионализма, коллективного принятия законов); принципами, вытекающими из характера задач и сущности законодательной деятельности (осуществление её на базе науки, планирование, достаточно полной и четкой нормативной правовой основы).
Надо подчеркнуть взаимосвязь принципов законодательного процесса, возможность успешно использования форм реализации одних принципов от того, как, в какой мере реализуются те или иные формы других принципов. Скажем, формы реализации принципа демократизма законодательного процесса зависят и от того, как реализуется принцип осуществления законодательного процесса на достаточно полной и четкой правовой основе.
К сожалению нельзя сказать, что сегодня хотя бы один из принципов законодательного процесса не нарушается. Есть только использование некоторых форм реализации того или иного принципа. Более того, заметно и движение назад. Так принцип демократизма федерального законодательного процесса потерял такие формы реализации как всенародное обсуждение законопроектов, фактически не проводятся референдумы. Законы по судьбоносным для страны вопросам принимаются по существу без участия народа.
В федеральном законодательном процессе нет института народной инициативы. Это тоже шаг назад, коль скоро раньше правом законодательной инициативы обладали и массовые общественные организации. Получается что А.И.Солженицын, в какой-то мере прав говоря «Нет возможности для народа ни выразить себя, ни управлять. Мы не можем и не используем народного потенциала для управления и для государственной жизни».
Образование общественной палаты представляется, безусловно, шаг вперед, но это не гарантия радикального решения по ликвидации всех недостатков в законодательстве и законодательном процессе.
Представляется целесообразным провести специальную научно-практическую конференцию по проблемам законодательного процесса с участием специалистов, и с выработкой рекомендаций по совершенствованию законодательного процесса для участников этого процесса.
Автор: Доктор юридических наук профессор Р.Ф.Васильев