Мархгейм М.В.,
докторант кафедры государственного
строительства и права
Стандартизация российского правозащитного
законодательства: международно-правовой фактор
Современный мир пришел к прочному пониманию того, что стихийность в решении этих вопросов, не может привести к искомому результату, поскольку для соединения правозащитных горизонтов государств «нужно сознательное направление их к общему благу»[1]. Глобальное проявление процесса совместного целенаправленного регулирования защиты прав и свобод человека отражено в деятельности ООН, Совета Европы, в развитии хельсинкского гуманитарного процесса, международных соглашениях и программах, в координации международной деятельности по вопросам, связанным, в частности, с правами человека. В этих движениях, приобретающих все большие масштабы, задействованы универсальные и региональные международные организации, межправительственные и неправительственные международные органы и учреждения, многочисленные общественные структуры. Эффективное решение общих дел, связанных с защитой прав и свобод человека, в значительной мере зависит от взвешенности их концептуального правового моделирования. Содержание модельной основы не должно, однако, препятствовать учету амплитуды многообразных государственно-личностных черт национального, психологического, регионального, исторического, традиционного, культурного, иного свойства.
Одной из формул стандартизации является достаточно популярное выражение «общепризнанные права и свободы человека»[2]. Оно включено и в ч. 1 ст. 55 Конституции Российской Федерации: перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других «общепризнанных прав и свобод человека и гражданина». Такую формулировку нельзя отнести к удачным, поскольку она указывает на существование прав человека, не получивших признания на глобальном уровне в силу различных причин. Разделяем позицию профессора С.В. Черниченко, что выражение «общепризнанные права человека» не самым лучшим образом отражает то, к чему стремятся государства, сотрудничая друг с другом на международной арене[3]. Более корректен оборот «международные стандарты в области прав человека» или «общепризнанные принципы и нормы в области прав человека».
Международные стандарты в области прав человека определяются как «международно-правовые нормы, развивающие и конкретизирующие принцип уважения прав человека»[4]; «конкретные обязательства государств международно-правового характера»[5]; критерий оценки национального законодательства по правам человека[6]; условие интеграции государства в мировое (региональное) сообщество[7] и др. Каждая из приведенных трактовок отражает определенную грань рассматриваемого феномена, не давая целостного представления о нем. Восполняя данное несовершенство, отметим, что международные стандарты в сфере прав человека следует рассматривать с системных позиций. Считаем, что международные стандарты в сфере прав человека представляют собой сформированную посредством межгосударственного сотрудничества в рамках универсальных и региональных международных организаций систему императивных минимальный требований, адресованных государствам по поводу признания, соблюдения и защиты прав и свобод лиц, находящихся под их юрисдикцией.
Данная система развивается не только на универсальном и региональном уровнях, которые взаимно влияют друг на друга, но и в материальном (признание и соблюдение согласованного минимального каталога прав человека и основных свобод) и процессуальном (защита данного каталога в установленной форме и в согласованном порядке) измерении. Следовательно, международные стандарты защиты прав и свобод человека являются составной частью международных стандартов прав человека. Они несут в себе идеи, вызревшие в процессе развития общества и государства, выкристаллизованные государственно-правовой наукой и практикой, опытом международного сотрудничества государств по поводу защиты прав и свобод человека.
Понятие «международные стандарты в сфере защиты прав человека» носит преимущественно прикладной характер. Оно широко применяется, однако юридическая дефиниция по этому случаю в международных актах отсутствует. Вместе с тем данное понятие трактуется как обязательства, а не рекомендации, что указывает на их особую природу.
Международные стандарты в области защиты прав человека обусловливают меру должного поведения государства, его уполномоченных органов при осуществлении защиты прав и свобод лиц, находящихся под его юрисдикцией. Вытекая из норм международного права, они выступают фактором максимального использования национальных средств защиты прав человека, а также объединяют принципиальные обязательства государств в данном процессе, его институциональное обеспечение.
Для международных стандартов защиты прав и свобод человека также свойственно их отражение в международных актах и пактах универсального и регионального характера.
В итоговом документе Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в 1993 г. отмечено, что Международное сообщество должно относиться к правам человека глобально, на справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и вниманием. Хотя значение национальной, религиозной специфики и различных исторических, культурных и религиозных особенностей необходимо иметь в виду, государства несут обязанность, независимо от политических, экономических и культурных систем, поощрять и защищать все права человека и основные свободы[8].
«Плодородным зерном» становления международных стандартов в сфере защиты прав человека выступает Всеобщая декларация прав человека 1948 г.: закрепленные в ней положения, касающиеся защиты прав человека, были воспроизведены в международных пактах 1966 г. Данные пакты и основали универсальный генеральный вектор международных стандартов защиты прав человека.
Международные стандарты в сфере прав человека, имеющие форму обязательств государств, участвующих в Пакте о гражданских и политических правах, концентрированно изложены в ст.ст. 2 и 3: каждое участвующее в Пакте Государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте, без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства; если это уже не предусмотрено существующими законодательными или другими мерами, каждое участвующее в Пакте Государство обязуется принять необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями Пакта для принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в Пакте (ч.ч. 1 и 2 ст. 2). Они также обязуются обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми гражданскими и политическими правами, предусмотренными в Пакте (ст. 3).
Обязательства, принятые на себя государствами-участниками Пакта о гражданских и политических правах, конкретизируются и развиваются в его последующих нормах преимущественно не через обязанности государств, а через права лиц, находящихся под их юрисдикцией, что согласуется с названием международного пакта.
Что касается международных стандартов защиты прав и свобод человека, то они, строго говоря, закреплены в ч. 3 ст. 2 Пакта о гражданских и политических, согласно которой каждое участвующее в Пакте Государство обязалось: обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве; обеспечить, чтобы право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты; обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются.
Пактом о гражданских и политических правах допускаются отступления от принятых обязательств, но только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и без отступления от стандарта не дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. Государство, использующее право отступления, должно немедленно информировать другие Государства, участвующие Пакте, через посредство Генерального секретаря ООН о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению, а также о той дате, когда оно прекращает такое отступление (ст. 4).
Для контроля за выполнением Государствами-участниками своих обязательств по данному Пакту создан Комитет по правам человека. Он не входит в систему ООН. Согласно Факультативному протоколу[9] к Пакту государство-участник признает компетенцию Комитета принимать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц, которые утверждают, что являются жертвами нарушения данным государством-участником каких-либо прав, изложенных в Пакте. При этом должны быть исчерпаны все имеющиеся внутренние средства правовой защиты лиц в соответствующем государстве и выносимый вопрос не должен находиться на рассмотрении в соответствии с другой процедурой международного разбирательства.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. также содержит обязательства, принятые на себя Государствами-участниками. Однако выполнение таких обязательств зависит от определенных ресурсов конкретного Государства. В качестве обязанности государства закреплена недопустимость нарушения стандарта не дискриминации по любому основанию. Анализ данного Пакта показал, что он не «прирастил» правозащитные стандарты в сфере названной группы прав человека, предоставив государству самому решать не только как способствовать реализации социально-экономических и социокультурных прав, но и формировать адекватный правозащитный арсенал.
Универсальные международные стандарты в области защиты прав и свобод человека обеспечиваются международными процедурами и контрольными механизмами. Международные процедуры в области защиты прав человека объединяют методы, порядок рассмотрения, проверки, подготовки предложений и принятие решений по сообщениям, заявлениям и иной информации о нарушениях прав человека. Контрольные механизмы связаны с формированием определенных организационных структур (международных судов по правам человека, международных организаций, включая комитеты, комиссии, рабочие группы, специальных докладчиков). В рамках одного контрольного органа могут использоваться различные процедуры.
Среди универсальных международных организаций, чьи функции связаны с защитой прав человека, особое место занимает ООН и ее органы: Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет, при котором действует Комиссия по правам человека, специализированные учреждения ООН, например ЮНЕСКО.
Как уже отмечалось, помимо универсальных стандартов защиты прав и свобод человека сложились и региональные. Региональные правозащитные стандарты, отмечает П.А. Лаптев, имея особенности, вытекающие из традиций, уровня развития конкретной группы стран, могут идти дальше универсальных, быть более широкими, конкретными[10]. Это в полной мере касается образцов правозащитной деятельности, принятых в рамках Совета Европы.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. не содержит норм, представляющих собой прямые обязательства государств-участников, как это имеет место в Международном пакте о гражданских и политических правах. Государства-участники обеспечивают каждому лицу, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определяемые в Разд. 1 Конвенции. Право лица на защиту во всех ее проявлениях корреспондирует обязанности государства-участника предпринять все необходимые меры для обеспечения данного права. Поэтому Разд. 2 Конвенции в ст. 19 прямо называет содержащиеся в Разд. 1 положения обязательствами, принятыми на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по Конвенции и Протоколам к ней. Следовательно, данные обязательства и составляют основу правозащитных стандартов Совета Европы.
В целях обеспечения соблюдения данных обязательств государствами-участниками учрежден Европейский Суд по правам человека, который функционирует на постоянной основе. Суд вырабатывает стандарты защиты прав человека, которые воздействуют на правовые системы практически всех государств Европы, и оказывает решающее влияние на национальное законодательство и практику в самых различных областях, связанных с защитой прав и свобод человека. Поскольку нормативное содержание конвенционных положений формируется постепенно, в результате принятия Европейским Судом решений при рассмотрении конкретных дел, то нельзя назвать стандарты Совета Европы сложившимся правозащитным феноменом. Его становление требует от государств-участников систематического контроля за соответствием как существующего, так и вновь принимаемого национального законодательства, а также правоприменительной практики стандартам, зафиксированным не только в тексте европейской Конвенции, но и в решениях Европейского Суда[11].
Уместно напомнить, что вступлению России в Совет Европы предшествовало письмо Президента РФ, Председателя Правительства РФ и председателей палат Федерального Собрания РФ от 18 января 1995 г., в котором высказана уверенность в том, что вступление России в семью европейских демократий не только не повлечет за собой снижение высоких стандартов данной Организации, но и поможет превратить их в общепринятые всего континента. Отмечена также готовность России в полном объеме выполнять принимаемые на себя обязательства в соответствии со стандартами Совета Европы[12].
Вместе с тем не следует идеализировать ситуацию с «качеством» стандартов в сфере защиты прав человека. По ряду позиций национальное законодательство может содержать более весомый правозащитный потенциал. Например, в ч. 1 ст. 6 Европейской конвенции предусматривается возможность ограничения гласности судебных заседаний при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия. Такая формулировка оставляет широкие возможности для судейского усмотрения. Действующее российское законодательство (и уголовно-процессуальное, и гражданское процессуальное) содержит более прогрессивное решение.
Нельзя также не отметить, что формулировка презумпции невиновности, даваемая в ч. 2 ст. 6 Конвенции (которая аналогична ч. 2 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах), существенно расходится с формулировкой этого важного правового института в ч. 1 ст. 49 Конституции Российской Федерации. Если в российском конституционном варианте требуется доказательства виновности в предусмотренном федеральным законом порядке и установление ее вступившим в законную силу приговором суда, то в конвенционном тексте достаточно, если виновность будет доказана в соответствии с законом. То есть Конвенция не требует, чтобы виновность в совершении преступления обязательно устанавливалась вступившим в законную силу приговором суда. Российская конституционная формула презумпции невиновности более защищена, что усиливает и защищенность обвиняемого в совершении преступления.
Считаем, что может преуменьшить правозащитный фон и ч. 5 ст. 5 Европейской конвенции, согласно которой каждый, кто стал жертвой ареста или задержания в нарушение положений данной статьи, имеет право на компенсацию. Значит, это правило допускает лишь компенсацию (обычно частичное денежное удовлетворение пострадавшего) и лишь при условии, что были нарушены положения данной статьи Конвенции, т.е. если арестованный или задержанный своевременно не были доставлены к судье или иному должностному лицу для проверки законности ареста или задержания. Гражданский кодекс РФ предусматривает более широкие основания, а также возможность не компенсации, а полного возмещения вреда за счет казны. Следовательно, попытка привести действующее законодательство РФ в соответствие со «стандартом» ч. 5 ст. 5 Конвенции будет нарушением ч. 2 ст. 55 Конституции РФ.
Таким образом, непреложный учет стандартов Совета Европы по ряду позиций может ухудшить российское законодательство, касающееся защиты прав человека и основных свобод. Безоговорочность в имплементации международных стандартов защиты прав человека чревата изъянами российской правозащитной системы. В этой связи поддерживаем позицию, согласно которой требуется тщательная юридическая экспертиза международных актов, к которым в потенциале может присоединиться Россия. Это необходимо для того, чтобы «иметь представление о характере заключенных в них международных обязательств. Это позволит при подписании или ратификации каждого из соглашений исходить из интересов России…»[13].
Европейская конвенция является старейшим международным договором, содержащим стандарты в сфере защиты прав человека и основных свобод. Помимо данной Конвенции стандарты Совета Европы содержатся в Европейской социальной хартии, Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания, Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств и др.
Отметим, что стандарты Совета Европы являются составной частью европейских стандартов защиты прав и свобод человека. Под последними понимаются признанные Европейским сообществом и закрепленные в его документах принципы и нормы, которыми признаются, гарантируются и защищаются на практике права и свободы лиц, находящихся под юрисдикцией государств-участников. Необходимо обозначить, что Европейские конвенционные нормы в области защиты прав человека основываются на концепции, согласно которой государственные институты должны выполнять свои функции в интересах отдельных людей, которые вправе пользоваться личной независимостью во всех случаях, за исключением тех, когда речь идет о высших интересах общества[14].
К числу документов, содержащих европейские стандарты в сфере защиты прав и свобод человека, относятся резолюции. Резолюции, принимаемые в рамках общеевропейского процесса, нередко служат основой для разработки международных договоров в области защиты прав человека. Данные документы носят характер рекомендаций и, строго говоря, не являются источниками международного права. Однако положения документов, принятых, например, на уже упоминаемых нами конференциях СБСЕ (ОБСЕ) по человеческому измерению, часто называют договоренностями. Государствами-участниками СБСЕ (ОБСЕ) в лице их руководителей подчеркивалась безусловность выполнения данных актов, что имеет юридический характер с точки зрения односторонних действий государств. Подобные действия представляют собой односторонние обязательства государств международно-правового характера.
Такие обязательства обретают нормативную форму посредством закрепления их в конституционных актах государств: происходит конструктивное взаимопроникновение международных и национальных прогрессивных правовых идей, принципов, институтов, механизмов и норм, касающихся защиты прав человека.
Хартия Европейского Союза требует безусловного соблюдения прав и свобод, зафиксированных уже действующим законодательством. Ее Преамбула предусматривает постоянное дополнение этого списка правами, возникающими в результате социального прогресса, научного и технологического развития, стремясь при этом закрепить не минимальный уровень, как это обычно принято в международно-правовой практике, а возможно достижимый максимум. Поставлена цель: «усилить защиту основных прав, обеспечив посредством Хартии более ясное их выражение».
В отличие от прежних хартий основных прав (как национальных, так и международных), которые издавались главным образом с целью защитить человека от произвола государственной власти, союзная Хартия направлена на защиту тех же прав и свобод от возможных нарушений со стороны надгосударственных органов самого Европейского Союза. Назначение Хартии – усилить защиту прав и свобод человека и гражданина. Она дополняет собой действующую нормативную базу в этой области, но не отменяет и не подменяет принятые ранее источники. Г. Брэбан, заместитель председателя Конвента, особо подчеркнул, что принятие Хартии ни в коем случае не должно привести к «ослаблению действующей системы защиты, будь то в национальных конституциях, будь то в международных договорах»[18]. Данная позиция является «успокоительной» для политиков, например Ж. Бертю, опасающихся, что Хартия может стать «машиной униформизации национальных прав в Европе» и дать «слишком большую, несоразмерную свободу усмотрения Суду Европейских Сообществ»[19]. Таким образом, европейский правозащитный процесс обнаружил дополнительную форму стандартизации в сфере защиты прав и свобод человека.
В рамках Содружества Независимых Государств также можно вести речь о формировании стандартов защиты прав человека и основных свобод. Декларацией глав государств-участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод[20] выражена готовность государств СНГ сотрудничать в области защиты прав и свобод человека. СНГ как региональная международная межправительственная организация[21], призванная обеспечить сотрудничество по самому широкому кругу вопросов, не демонстрирует последовательности в деле защиты прав человека. Доминирующая тенденция к политической обособленности стран СНГ не позволяет развиться интеграционному правозащитному вектору. Ослабленное внимание к защите прав человека в рамках СНГ обусловлено отсутствием действенных механизмов в обеспечении международных и европейских стандартов в отношении защиты прав и свобод человека и гражданина. По справедливому замечанию профессора Н.В. Витрука, права и свободы человека в странах СНГ не могут получить должную защиту в силу неурегулированности этих отношений на уровне СНГ[22].
Вместе с тем, «осторожная» правозащитная стандартизация в рамках СНГ наличествует. В частности, усилиями Межпарламентской Ассамблеи принимаются рекомендательные или модельные законодательные акты, которые имеют форму общих принципов, основных начал, примерных законов, модельных кодексов, основных положений и т.п. В их числе Рекомендательный законодательный акт «О согласованных принципах регулирования гражданства», одобренный Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (Санкт-Петербург, 29 декабря 1992 г.). Закрепленные в нем принципы служат целям повышения уровня защиты прав человека в Содружестве Независимых Государств, сокращения случаев безгражданства, облегчения контактов между людьми, установления и поддержания дружественных и добрососедских отношений со всеми государствами, которые готовы рассматривать их как основу своего внутреннего законодательства о гражданстве.
«Двойные стандарты» в защите прав и свобод человека, к сожалению, означают не «удвоенную гарантированность», а избирательность в предпочтениях средств защиты нарушенных прав лица в зависимости от его государственной идентичности. Считаем, что необходим отказ от полемики идеологического характера и от «двойных стандартов», когда отношение к нарушениям прав человека определяется не серьезностью нарушений, а состоянием двусторонних межгосударственных отношений, то есть политическими интересами. Таким образом, международные стандарты защиты прав и свобод человека являются убедительным завоеванием сотрудничества государств. Различаются универсальные и региональные правозащитные стандарты. Европейские стандарты включают в себя стандарты Совета Европы.
Международные стандарты в сфере защиты прав человека отражаются в обязательных и рекомендательных актах. На становление стандартов Совета Европы оказывает существенное влияние прецедентная практика Европейского Суда по правам человека. Международные стандарты не всегда отличаются лучшими правозащитными свойствами. Если национальное законодательство содержит более совершенные правозащитные позиции, то государству при имплементации международных стандартов следует использовать оговорки.
Обязательства, которые принимают на себя государства в области защиты прав человека, актуализируют развитие национального законодательства, разнообразных старых и новых институтов и процедур.
[1] См.: Соловьев В. Сочинения. Т.1. – М., 1988. – С.418.
[2]См., например: Саидов А.Х. Общепризнанные права человека. / Под ред. И.И. Лукашука. – М.: МЗ ПРЕСС, 2002; Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы. // Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека: Международные и российские механизмы. – М., 2000. – С.276-282; Андриченко Л.В. Международно-правовая защита коренных народов. // Журнал российского права. – 2001. №5.
[3] См.: Черниченко С.В. Права человека и гуманитарная проблематика в современной дипломатии. // Московский журнал международного права. – 1992. №3. – С.39-40.
[4] Лаптев П.А. Международные стандарты в области прав человека. Классификация прав человека. // Российское гуманитарное право. / Под ред. Ю.А. Тихомирова (отв. ред.), Н.И. Архиповой, Н.И. Косяковой . – М.: «ПРИОР», 1998. – С.288.
[5] См.: Андриченко Л.В. Международно-правовая защита коренных народов.
[6] См.: Берестнев Ю. Российская правовая система и европейские стандарты. // Российская юстиция. – 2001. №1; Завадская Л. Право жалобы в Европейский Суд. // Российская юстиция. – 1996. №6.
[7] См.: Ледях И. Новый Уголовный кодекс РФ и международные стандарты по правам человека. // Российская юстиция. – 1997. №1.
[8]См.: Doc. U.N.A. / Conf. 157 / DC1 / Add2, 1993.
[9] См.: Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах. // Права человека и судопроизводство. Собрание международных документов. – OSCE. 1998. – С.111-114.
[10] См.: Российское гуманитарное право. / Под ред. Ю.А. Тихомирова (отв. ред.), Н.И. Архиповой, Н.И. Косяковой. – С.298.
[11]См.: Водолагин С. Конвенция о правах человека как составная часть правовой системы России. // Российская юстиция. – 2001. №8.
[12]См.: Обращение к Парламентской Ассамблее Совета Европы от 18 января 1995 г. // Права человека в России – международное измерение. Вып.1. – М., 1995. – С.143-144.
[13] Матвеев Д.Ю. Европейские правовые стандарты в правовой системе Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. Автореф. дис. … канд. юр. наук. – М., 2003. – С.11-12.
[14]См.: Вейтцель А. Выводы и замечания относительно прав человека, имеющие особое значение для демократического развития. // Права человека – международное измерение: Сборник международных документов. Вып.1. – М., 1995. – С.113.
[15]См.: Договор о Европейском союзе, измененный Амстердамским договором. // Конституции зарубежных государств. / Сост. проф. В.В. Маклаков. – М.: БЕК, 2002. – С.286-306.
[16]См.: Договор об учреждении Европейского сообщества, измененный Амстердамским договором. // Конституции зарубежных государств. / Сост. проф. В.В. Маклаков. – М.: БЕК, 2002. С.306-334.
[17]См.: Хартия Европейского Союза об основных правах (Ницца, 7 декабря 2000 г.) // Хартия Европейского Союза об основных правах. Комментарий. / Под ред. проф. С.Ю. Кашкина. – М.
[18] См.: Verbatim de la réunion de la Convention du 26 septembre 2000. CHARTE 4958/00 (CONVENT 53). – Bruxelles, le 27 octobre 2000. – P.17.
[19] См.: Verbatim de la réunion de la Convention du 26 septembre 2000. CHARTE 4958/00 (CONVENT 53). – P.32.
[20] См.: Декларация глав государств-участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод от 24 сентября 1993 г. // Бюллетень международных договоров. – 1994. № 9. – С.8-9.
[21]См.: Пустогаров В.В. СНГ – международная региональная организация // Российский Ежегодник международного права. 1992. – СПб., 1994; Каженов А. Международно-правовой статус Содружества Независимых Государств // Российская юстиция. – 2002. №5.
[22]См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. – М.: «ЮНИТИ», 1998. – С.18.