Уважаемые участники конференции, коллеги!
Прежде всего, хотелось бы подчеркнуть, что учреждение должности Президента Российской Федерации, будучи одним из важных результатов демократических преобразований в стране, в то же время сыграло и продолжает играть ключевую роль в инициировании и практическом осуществлении реформ во всех сферах жизни Российского государства и общества и прежде всего в сфере политики и социально-экономической жизни.
Поэтому вполне понятен и закономерен тот повышенный интерес ученых-государствоведов и практических полити4ков к этому, в сущности, новому институту Российского государства – институту президентства.
Из обширного круга актуальных политико-правовых проблем, охватывающих эту тему, здесь, с учетом жесткого регламента нашей конференции, хотелось бы сосредоточиться только на трех, а именно:
1) на учреждении должности Президента РСФСР;
2) на эволюции поста Президента России от высшего должностного лица и главы исполнительной власти к главе Российского государства;
3) на определении характера современного Российского государства с точки зрения формы правления.
Учреждение поста президента в России было не менее сложным, чем в СССР. 30 мая 1990 года бывший кандидат в члены Политбюро ЦК КПСС, первый секретарь Московского горкома КПСС, ставший популярнейшим политиком на волне перестройки, избирается Председателем Верховного Совета РСФСР, а 12 июня руководимый им Первый Съезд народных депутатов РСФСР принимает Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Декларация установила верховенство Конституции и законов РСФСР на всей территории республики. Действие актов Союза ССР, противоречащих суверенным правам РСФСР, приостанавливались. Россия стала претендовать на союзную собственность, расположенную на ее территории. Отношения между руководителями Союза ССР и России все более ухудшались.
На этом фоне борьбы с союзным центром за реализацию суверенных прав республики учреждение поста Президента РСФСР приобретало все большую актуальность и заинтересованно обсуждалось в руководящих кругах. Однако большинство народных депутатов РСФСР, воспитанное на традициях марксистско-ленинского учения о всевластии Советов, не поддержало предложения о введении должности Президента России. Тогда по инициативе 1/3 депутатского корпуса был инициирован и назначен всероссийский референдум, который состоялся 17 марта 1991 года одновременно со всесоюзным референдумом по вопросу о сохранении Союза ССР. Это был первый всероссийский референдум за всю историю существования РСФСР. За учреждение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием, проголосовало 50,53 процента от списочного состава избирателей Российской Федерации[1]. Таким образом, менее чем один процент голосов участников референдума, поданные за учреждение должности Президента РСФСР, решили судьбу президентства в России.
Во исполнение воли народа, выраженной на референдуме, высшими органами государственной власти РСФСР были приняты ряд законодательных актов: Постановление третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР от 5 апреля 1991 года «О перераспределении полномочий между высшими государственными органами РСФСР…», Законы РСФСР «О выборах Президента РСФСР», «О Президенте РСФСР», «О вступлении в должность Президента РСФСР». Впоследствии указанные законы были инкорпорированы в текст Конституции РСФСР, которая была дополнена главой 131 «Президент Российской Федерации»[2].
Выборы первого Президента Российской Федерации состоялись, как и было намечено Съездом народных депутатов РСФСР, 12 июня 1991 года. Центральная избирательная комиссия зарегистрировала и включила в избирательный бюллетень для голосования кандидатуры В.В.Бакатина, Б.И.Ельцина, В.В.Жириновского, А.М.Макашева, Н.И.Рыжкова и А.М.Тулеева. В первом же туре голосования Б.Н.Ельцин набрал 57,30 процента голосов избирателей и был избран Президентом РСФСР. Остальные кандидаты получили от 3,42 (В.В.Бакатин) до 16,85 процента голосов избирателей (Н.И.Рыжков)[3].
Выборы первого Президента России проводились по нормам, знаменовавшим начало перехода от советской безальтернативной системы выборов к демократической и отличались значительными особенностями.
Кандидатом на должность Президента РСФСР мог быть выдвинут, зарегистрирован и избран гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом. Установление верхней возрастной границы объяснялось активным неприятием обществом практики многолетнего пребывания у власти престарелых лидеров КПСС без ограничения возраста. По этим же мотивам законодатель предусмотрел, что один и тот же гражданин не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд. Был установлен запрет на установление ценза оседлости для избирателей и кандидатов в Президенты и целого ряда других цензов. Активное избирательное право предоставлялось гражданам РСФСР, достигшим ко дню выборов 18 лет.
Срок полномочий Президента был определен в пять лет.
Выборы проводились по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства. Если ни один из кандидатов в Президенты не был избран, предполагалось проведение повторного голосования (второго тура голосования) по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Во втором туре голосования победитель определялся по правилам мажоритарной избирательной системы относительного большинства при условии, если число голосов, поданных за лидера избирательной гонки, больше числа голосов, поданных против него. В отличие от действующего закона выборы и во втором туре признавались состоявшимися при условии, если в них приняли участие не менее пятидесяти процентов избирателей.
Однако нормы закона о повторном голосовании не были востребованы, поскольку победитель с большим отрывом от своих соперников определился уже по результатам первого тура голосования.
На этих выборах законодатель впервые допустил применение смешанной системы финансирования избирательной кампании. Наряду с государственным финансированием законом предусматривалась возможность использования средств трудовых коллективов, общественных организаций и массовых движений, юридических и физических лиц, а также личных средств кандидатов. В отличие от ныне существующей практики, эти средства принимались и сосредоточивались в одних руках – ЦИК России и распределялись ею между кандидатами в равных долях. Устанавливался полный запрет на прямое или косвенное участие зарубежных организаций и частных лиц в финансировании или иной материальной поддержке избирательной кампании кандидатов.
Право выдвижения кандидатов было предоставлено широкому кругу органов и организаций: республиканским политическим партиям, профсоюзам, массовым общественным движениям, республиканским (РСФСР) органам всесоюзных политических партий, профсоюзов и массовых общественно-политических движений. Кроме того, субъектами выдвижения кандидатов выступали трудовые коллективы, коллективы средних и высших учебных заведений и собрания граждан по месту жительства граждан, военнослужащих по воинским частям.
Закон о выборах предусматривал также возможность выдвижения кандидатов Съездом народных депутатов РСФСР в случае, если не был выдвинут ни один кандидат перечисленными выше субъектами выдвижения либо все выдвинутые кандидаты сняли свои кандидатуры (тогда действовала конституционная норма, согласно которой в избирательный бюллетень могло быть включено любое число кандидатов, в том числе и один кандидат). Съезд принимал решение по этому вопросу тайным голосованием голосами не менее 1/5 от общего числа народных депутатов РСФСР. При этом допускалось выдвижение кандидата на должность Президента РСФСР путем сбора и представления в ЦИК России не менее указанного количества подписей народных депутатов РСФСР. Именно таким путем был выдвинут кандидатом В.В.Жириновский.
Каждый выдвинутый кандидат еще до регистрации в ЦИК России определял кандидатуру на должность вице-президента РСФСР, который после регистрации соответствующего кандидата в Президенты подлежал включению в избирательный бюллетень и шел в единой связке со своим кандидатом в Президенты.
Кандидаты, за исключением выдвинутого Съездом народных депутатов РСФСР, для своей регистрации обязаны были собрать и представить в ЦИК России не менее 100 тысяч подписей избирателей в поддержку своего выдвижения.
Отказ в регистрации мог быть обжалован выдвинувшими данного кандидата субъектами в Верховный Суд РСФСР. Решение суда по этому вопросу, в отличие от нынешних правовых установлений, являлось окончательным, то есть не подлежал обжалованию или опротестованию в кассационном порядке, а мог быть оспорен лишь в порядке судебного надзора.
Существенным отличием первых выборов Президента России явилось также и то, что они проводились не по единому избирательному округу, а по избирательным округам, которые образовывались решением ЦИК России в рамках территории республик, краев, областей, автономных областей и автономных округов, городов Москвы и Ленинграда.
Закон предусматривал возможность назначения и проведения повторных выборов в том случае, если баллотировалось не более двух кандидатов и ни один из них не был избран Президентом РСФСР, а также в случае признания выборов несостоявшимися или недействительными. В этих случаях повторные выборы проводятся решением ЦИК России в течение двух месяцев после основных выборов.
Наконец, заслуживает быть отмеченным и то, что закон о выборах Президента РСФСР содержал достаточно много отсылок на законы «О выборах народных депутатов РСФСР», «О референдуме РСФСР», что объяснялось сжатыми сроками его разработки и проведения избирательной кампании. Таковы основные нормы и особенности первых президентских выборов в России.
Несколько слов об особенностях статуса Президента РСФСР. Его статус был определен отдельным законом РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 года, впоследствии включенным в Конституцию РСФСР 1978 года в качестве главы 131 «Президент Российской Федерации».
Согласно нормам указанных актов Президент РСФСР именовался высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти Российской Федерации. Таким образом, в отличие от нынешнего статуса, Президент России тогда был напрямую включен в состав исполнительной ветви власти и возглавлял ее. Именно эта норма предопределила известную ограниченность его полномочий, подчиненность и зависимость от законодательной (представительной) ветви власти. Такое положение, в частности, проявлялось в том, что Президент РСФСР не имел права роспуска либо приостановления деятельности парламента в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Президент был обязан представлять не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ. Более того, Съезд большинством голосов мог потребовать от Президента внеочередного доклада. Указы и распоряжения Президента могли быть отменены Съездом, а указы по заключению Конституционного Суда – и Верховным Советом РСФСР.
Избрание судей Конституционного Суда, избрание членов Верховного Суда, Высшего арбитражного суда и утверждение их председателей, назначение Генерального прокурора находились в компетенции высших представительных органов государственной власти. Кроме того, Верховный Совет давал согласие Президенту на назначение министров силового блока и рассматривал его предложения об образовании, упразднении, реорганизации министерств и ведомств РСФСР.
Вместе с тем за Президентом РСФСР Конституция закрепляла достаточно серьезные полномочия в сфере законодательства, включая право на отлагательное вето, по формированию и руководству деятельностью Совета Министров РСФСР, обеспечению государственной и общественной безопасности и руководству Советом безопасности Российской Федерации, созыву внеочередных заседаний Съезда народных депутатов и сессий Верховного Совета РСФСР, осуществлению внешнеполитических функций государства, решению вопросов гражданства, предоставления политического убежища, награждению государственными наградами, присвоению специальных званий, классных чинов и почетных званий РСФСР, по помилованию граждан, осужденных судами Российской Федерации. Президент осуществлял и другие полномочия, возложенные на него Конституцией и законодательством РСФСР, в том числе осуществлял собственное подзаконное правотворчество, имел право приостанавливать решения органов государственного управления на территории РСФСР в случае их противоречия Конституции и законам РСФСР.
Личность Президента РСФСР была неприкосновенной и охранялась законом. Вместе с тем он мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции, законов РСФРС, а также данной им присяги. Решение по этому вопросу принимал Съезд народных депутатов РСФСР большинством в две трети голосов от общего числа депутатов на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации по инициативе Съезда, Верховного Совета РСФСР или одной из его палат.
Отдельная статья Конституции РСФСР была посвящена вице-президенту РСФСР. К этой государственной должности предъявлялись те же возрастные ограничения, что и Президенту РСФСР: не моложе 35 и не старше 65 лет. Его полномочия Конституция определяла весьма скупо: вице-президент осуществляет по поручению Президента РСФСР отдельные его полномочия; замещает Президента РСФСР в случае его отсутствия.
Следует заметить, что в российских условиях должность вице-президента не прижилась. И Конституция Российской Федерации 1993 года не предусмотрела этой государственной должности. Представляется, что в упразднении поста вице-президента России не последнюю роль сыграли и непростые межличностные отношения между первым Президентом России Б.Н.Ельциным и вице-президентом А.В.Руцким.
Изложенные выше положения Конституции РСФСР 1978 года (с изменениями и дополнениями) о высших органах государственной власти действовали до сентября 1993 года. В связи с политическим кризисом, вызванным длительным противостоянием законодательной и исполнительной ветвей власти, Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[4] осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации были прерваны. До принятия новой Конституции и проведения выборов в Федеральное Собрание было введено в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период. На этот период вся полнота государственной власти в центре перешла в руки Президента Российской Федерации, который в короткие сроки сформировал Центральную избирательную комиссию по выборам в Государственную думу и Совет Федерации, обеспечил разработку и утвердил Положения о выборах и о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации.
12 декабря 1993 года были избраны депутаты обеих палат Федерального Собрания и принята новая Конституция Российской Федерации.
В завершение выступления позвольте остановиться на проблеме характера современного Российского государства с точки зрения формы правления.
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила Россию республикой и предусмотрела должность Президента – главы государства, но не дала ответа на вопрос: какой же республикой является Россия с точки зрения формы правления? А мнения ученых-юристов по этому достаточно сложному вопросу далеко не однозначны, диапазон их оценок формы правления в России колеблется от полупрезидентской до суперпрезидентской республики. Вопрос действительно не простой. Ответ на него не может быть дан только на основе факта наличия наряду с Президентом РФ – главой государства, формально не входящей в исполнительную ветвь власти, и должности Председателя Правительства РФ, представляющего исполнительную власть. На наш взгляд, данная проблема может быть разрешена только на основе глубокого и беспристрастного анализа всей совокупности норм и положений Конституции и федерального законодательства, определяющих статус Президента РФ и фактически властеотношений, сложившихся в системе высших органов государственной власти Российского государства.
Известный специалист в области государствоведения Н.А. Сахаров выделяет 16 признаков, присущих президентской республике[5]. Так вот анализ конституционно-правовых норм о статусе Президента РФ свидетельствует, что из указанных 16 признаков в России наличествует 13. Более того, анализ показывает, что Президент РФ наделен такими полномочиями, которыми не обладают даже главы классических президентских республик: распускать парламент (Государственную Думу) и назначать досрочные парламентские выборы, инициировать принятие федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отрешать от должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ; в отличие от США и других президентских республик президентские назначения на правительственные посты не нуждаются в утверждении парламента или одной из его палат.
При таких обстоятельствах представляется обоснованным мнение тех ученых, которые российскую модель республики считают суперпрезидентской. Для такого вывода можно привести и дополнительные аргументы.
Во-первых, Президент РФ как глава государства как де юре, так и де факто, возвышается над всеми тремя ветвями власти[6], обеспечивает их согласованное функционирование. Классическая концепция разделения властей не предусматривает такой особости ни одной ветви власти. Во-вторых, как уже указывалось выше, российская модель президентства объединяет в себя не только подавляющее большинство признаков президентской республики, но и дополняет их новыми прерогативами. В-третьих, Президент РФ, несмотря на отсутствие прямых конституционных норм о подчиненности и подотчетности Правительства РФ Президенту РФ, фактически имеет полную власть над Правительством вплоть до отмены его постановлений и распоряжений, назначает и смещает его состав без ведома парламента (исключение составляет Председатель Правительства, который назначается Президентом с согласия Государственной Думы), по своему усмотрению может отправить Правительство в отставку. В-четвертых, устанавливает систему и структуру органов исполнительной власти.
В-пятых, осуществляет непосредственное руководство министерствами так называемого силового блока и особо важными ведомствами, которые составляют ¼ часть всех федеральных органов исполнительной власти.
В-шестых, Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. В-седьмых, Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства, что означает фактическую подотчетность и подконтрольность Правительства главе государства. Наконец, в-восьмых, Президент имеет право по своему усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства и его Президиума.
Приведенные нормы и положения Конституции РФ 1993 г., несмотря на наличие наряду с Президентом и главы Правительства Российской Федерации и формальное отсутствие конституционной характеристики Президента как главы исполнительной власти, все же позволяют говорить о Российском государстве как о президентской республике.
Ключевые позиции Президента РФ в системе органов государственной власти, его обширные полномочия должны полнее использоваться для укрепления Российского государства, повышения благополучия его многонационального народа.
Спасибо за внимание.
[1] См.: Научно-практическая конференция «Методология и методика подготовки и проведения референдумов» 8-9 февраля 1993 года.
[2] См. Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 1991, № 17, ст.ст. 516, 510, 512; № 26, ст.880.
[3] В.В.Пылин. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. СПб, 2001, с.67, 75.
[4] САПП РФ, 1993, № 39, ст.3597; № 41, ст.3994№ 1994, № 6, ст.437.
[5] Н.А.Сахаров. Институт президентства в современном мире. М., Изд-во «Юрид. лит-ра», 1994, с.30-32.
[6] Встречающееся в литературе утверждение о том, что особое место Президента в системе органов власти, невхождение его напрямую ни в одну из ее ветвей, не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями (Президент Российской Федерации: порядок избрания, конституционно-правовой статус, полномочия, с.135) не согласуется ни с нормами Конституции РФ, ни с реалиями политической практики.