О.Н. Доронина,
к.ю.н., доцент РАГС
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН.
Система защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина представляет собой систему юридических механизмов, средств, способов, направленных на обеспечение наиболее полной реализации гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства юридических возможностей, закрепленных в российской Конституции, пресечение их нарушений, восстановление нарушенных прав и свобод, а также предупреждение нарушений конституционных прав и свобод. В Российской Федерации она представлена как государственными, так и негосударственными механизмами, среди которых Уполномоченный по правам человека должен занимать особое место. Его роль в системе защиты прав и свобод обуславливается, хотя бы тем, что единственной целью учреждения данного института было обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ст. 1 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»). Для иных государственно-правовых институтов, также входящих в систему защиты основных прав и свобод, этот вид деятельности является лишь одним из направлений их функционирования. Кроме того, традиционно институт омбудсмена принято рассматривать как своего рода посредника, «медиатора» между гражданским обществом и государством.
В нашей стране институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), возник в 1993 г. с установлением в Конституции Российской Федерации (ст. 103, ч. 1, п. «д») должности Уполномоченного по правам человека и является самым новым из ныне действующих конституционно-правовых институтов.
Процесс становления института Уполномоченного по правам человека, также как и всей системы государственной защиты основных прав и свобод в Российской Федерации имеет свои особенности. В течение долгого времени во взаимоотношениях между государством (или его органами) и гражданином интересы государства преобладали над интересами гражданина. Недооценивалась и роль юридических гарантий основных прав граждан.
Другой особенностью возникновения института омбудсмена является то, что он создается одновременно с реформированием всей политико-правовой системы, а не встраивается в стабильно действующую структуру государственных органов. В России процесс становления института «народного защитника» осложняется еще и неструктурированностью российского общества, многонациональным характером страны, ее масштабами, существованием обширных зон национальных и социальных конфликтов.
Кроме того, в России на момент учреждения должности Уполномоченного по правам человека уже существовал институт прокуратуры, который осуществляя свою главную функцию - надзор за законностью, - рассматривал и жалобы граждан на нарушение их прав и законных интересов. В 1995 г. была принята новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 1 (п. 2) которого закрепляла надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве одной из функций прокуратуры. Таким образом, компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в момент принятия Федерального конституционного закона в 1997 г. пересекалась с полномочиями прокуратуры. Это условие сохраняется и в настоящее время.
Все это обусловливает более высокий, по сравнению с иными государствами, объем институциональных сложностей, связанных со становлением Уполномоченного как органа по защите прав граждан. Учитывая инновационность многих политико-правовых институтов, важно спрогнозировать опасные «точки пересечения» векторов деятельности парламента, президентских структур и правительства с правообеспечительной работой российского омбудсмена и минимизировать их неблагоприятное воздействие.
Российский Уполномоченный по правам человека имеет достаточно обширную компетенцию: рассматривает жалобы на решения или действия государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, за исключением актов палат Федерального Собрания (ст. 16 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); может провести расследование по собственной инициативе при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина (ст. 21 Закона). По результатам проверок Уполномоченный может направить заключение по вопросу восстановления нарушенных прав заявителя; обжаловать решение или действие административного органа в судебном порядке (ст. 27); обжаловать судебное решение к лицам, наделенным правом принесения протеста; обратиться в уполномоченные государственные органы с ходатайством о возбуждении уголовного дела, административного или дисциплинарного производства (ст. 29). Уполномоченный также наделен правом давать рекомендации общего характера по вопросам совершенствования правоприменительной практики;
Поток жалоб, направляемых российскому омбудсмену, достаточно велик[1]. Однако обращает на себя внимание то обстоятельство, что около 50 % жалоб, поступивших к Уполномоченному, касаются нарушений прав человека в процессе уголовного преследования, рассмотрения уголовных дел в судах и исполнения уголовных наказаний. В то же время, количество жалоб на нарушения конституционных прав и свобод в иных сферах постепенно снижается. Это может привести к тому, что российские граждане станут рассматривать омбудсмена как дополнительную инстанцию в уголовном судопроизводстве, своего рода «замену» прокуратуры.
Вообще, взаимоотношения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с российской прокуратурой представляют очень сложную проблему. Как было сказано выше, прокуратура Российской Федерации и российский омбудсмен имеют общую сферу компетенции и наделены сходными полномочиями по расследованию нарушений прав и свобод человека и гражданина. Средства восстановления ущемленных прав, используемые этими органами также весьма схожи – протест и представление прокурора, так же как и заключение Уполномоченного обязательны для рассмотрения субъектами, которым они адресованы, но содержащиеся в них требования не обязательны для исполнения. В случае если требования о восстановлении нарушенных прав человека и гражданина не будут выполнены государственным органом, должностным лицом или органом местного самоуправления, и прокурор, и Уполномоченный могут обратиться в суд.
Однако прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав и свобод граждан как механизм защиты прав и свобод человека и гражданина является более востребованным, нежели контроль со стороны российского омбудсмена. Количество обращений к федеральному Уполномоченному сравнимо с количеством обращений в прокуратуру субъекта Российской Федерации. Так, в 2002 г. в прокуратуру Республики Марий Эл поступило более 10-ти тыс. жалоб граждан, а в прокуратуру Свердловской области - 36,8 тыс. аналогичного рода обращений[2].
Объясняется это, в первую очередь тем, что российская прокуратура имеет длительные традиции в области надзора за законностью и, в том числе, за соблюдением прав и законных интересов граждан, тогда как Уполномоченный по права человека представляет собой новый, ранее не известный, правовой институт. Российский омбудсмен уже неоднократно сталкивался с непониманием или даже противодействием со стороны различных государственных институтов.
Во-вторых, российская прокуратура представляет собой разветвленную систему органов, которая имеет свои подразделения даже в первичных административно-территориальных образованиях (городах и районах). Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не имеет подчиненных региональных органов, что затрудняет проведение проверок по жалобам граждан и сбор информации о состоянии прав и свобод человека, особенно на территории отдаленных субъектов федерации.
В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации могут учреждаться уполномоченные по правам человека. Предполагается, что их правовой статус определяется конституциями (уставами) и соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации. Однако в процессе своей деятельности региональные омбудсмены столкнулись с рядом проблем:
- невозможность установления в законодательстве субъектов достаточных гарантий их независимости;
- отсутствие юридической обязанности территориальных подразделений федеральных государственных органов предоставлять информацию и документы, необходимые для проверки фактов нарушения прав и свобод граждан;
- отсутствие права на обжалование в суд действий и решений государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;
- отсутствие каких-либо юридических оснований для взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
Представляется, что данные проблемы можно было бы решить путем принятия федерального закона «Об основах организации и деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации». Принятие такого закона не означает вмешательства Российской Федерации в полномочия субъектов Российской Федерации, поскольку не обязывает их учредить должность омбудсмена.
В юридической литературе предлагается наделить российского омбудсмена властными полномочиями с тем, чтобы повысить эффективность его деятельности, чтобы он мог оказывать реальную помощь обратившимся к нему гражданам[3]. Однако в системе разделения властей Уполномоченный по правам человека занимает место одного из контрольных механизмов, принадлежащих законодательной власти. Поэтому предоставление ему возможности возбуждать уголовные дела и административные производства – как вмешательство в компетенцию исполнительной ветви власти. Наделение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации правом законодательной инициативы или обращения в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности нормативных правовых актов высших федеральных органов государственной власти, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, к сожалению, невозможно без внесения изменений в действующую Конституцию.
Характер действий омбудсмена и прокуратуры при реализации ими своих полномочий должен быть совершенно различным. Если прокуратура действует гласно лишь в определенной законом мере (ст. 4, п. 2, абз. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») и не имеет обыкновения публиковать свои акты, то Уполномоченный может опубликовать не только свои заключения, содержащие рекомендации общего характера, но и заключения, сделанные им по результатам рассмотрения конкретной жалобы (ст. 30 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»). Таким образом, омбудсмен, лишенный властных средств воздействия на нарушителя, должен использовать меры убеждения для восстановления ущемленных прав и свобод человека и гражданина, предавать гласности выявленные им нарушения. В этой связи особое значение приобретает выполнение им функции правового просвещения по вопросам прав и свобод человека и гражданина.
Отношения между российским омбудсменом и прокуратурой должны строиться на основе конструктивного сотрудничества, предполагающего взаимный обмен информацией о состоянии прав и свобод человека на всей территории Российской Федерации, проведение совместных проверок в случаях массовых или грубых нарушений прав и свобод. Уполномоченный должен иметь возможность обращаться в органы прокуратуры за содействием в проведении проверки по жалобе, а прокуратура – прибегнуть к омбудсмену для предания гласности информации о нарушениях прав человека. К примеру, омбудсмен вправе просить органы прокуратуры предоставить ему информацию, необходимую для рассмотрения по существу жалобы гражданина. Однако в соответствии со ст. 5 (п. 1) Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» он не должен рекомендовать органам прокуратуры совершить какие-либо действия, принять или отменить некоторые решения. При наличии информации о нарушении прав и свобод человека органами прокуратуры он может обратиться в вышестоящую прокуратуру или самостоятельно применить меры восстановления нарушенных прав, закрепленные в ст. 24 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Еще одна значительная проблема в деятельности российского Уполномоченного по правам человека обозначилась в связи с вступлением в законную силу нового процессуального законодательства.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, вступивший в законную силу с 1 февраля 2003 г., исключает как федерального омбудсмена, так и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации из числа лиц, которые могут обратиться в суд с заявлением о нарушении прав и свобод граждан действиями или решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления или их должностных лиц. По смыслу его ст.ст. 251 (ч. 1) и 254 (ч. 1) таким правом наделены либо граждане и организации, чьи права нарушены, либо органы прокуратуры. Уполномоченный по правам человека может обратиться в суд лишь в порядке ст. 251 (ч. 2) - с заявлением о нарушении его компетенции. Таким образом, возникает коллизия между Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ст. 29, п. 1), имеющем более высокую юридическую силу и Гражданским процессуальным кодексом, составляющим ядро гражданского процессуального законодательства.
Данное противоречие может привести к тому, что действие нормы Федерального конституционного закона может быть блокировано, а компетенция Уполномоченного по правам человека - неправомерно измененной законом, имеющим меньшую юридическую силу, по сравнению с законом, ее установившим.
В этой связи в качестве положительного примера необходимо привести Арбитражный процессуальный кодекс 2002 г. Его статья 192 (ч. 2) предоставляет право на обращение в арбитражный суд с заявлением о нарушении конституционных прав и свобод граждан не только прокурору, но и иным государственным органам.
В этой связи предлагается дополнить ГПК России нормой, предоставляющей Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации права на обращение в суд общей юрисдикции с заявлением в защиту конституционных прав и свобод граждан. Представляется целесообразным включить в ГПК положение о том, что решения Верховного Суда Российской Федерации о проверке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, направляются российскому омбудсмену.
Еще одна проблема, вставшая перед Уполномоченным по правам человека, обусловлена изменением порядка пересмотра судебных постановлений, вступивших в законную силу. В соответствии со ст. 29 (п.п. 3 и 4) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» омбудсмен наделен правом ходатайствовать о проверке вступившего в законную силу судебного постановления либо изложить свои доводы лицу, наделенному правом принесения протеста. Однако действующее процессуальное законодательство (ст. 402, ч. 1 УПК России; ст.ст. 376, ч. 1 и 377 ГПК России; ст.292, ч. 1 АПК России) наделяют правом стороны, либо иных лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются судебным постановлением. Прокурор наделяется правом принесения надзорного представления в рамках уголовного процесса как представитель государства, а в рамках гражданского судопроизводства - только лишь в тех случаях, когда он участвовал в судебном разбирательстве в качестве стороны. Кроме того, новое процессуальное законодательство не предоставляет Уполномоченному права знакомиться с материалами дела. Таким образом, полномочие российского омбудсмена, предоставленное ему Федеральным конституционным законом, вновь оказывается измененным законами, имеющими меньшую юридическую силу.
По смыслу процессуального законодательства он не вправе ходатайствовать о пересмотре вступившего в законную силу судебного решения, если не участвовал в деле, либо, если его права не затронуты данным судебным актом. Вместе с тем, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не содержит такого условия. Коллизию между процессуальным законодательством и Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» можно было бы устранить, закрепив в соответствующих кодексах право данного должностного лица обращаться с надзорной жалобой, и для обеспечения реализации данного полномочия права знакомиться с материалами дела в суде. Однако ходатайство омбудсмена о пересмотре вступившего в законную силу судебного постановления может быть расценено как вмешательство в компетенцию судебной власти. Поскольку в соответствии с новым процессуальным законодательством обращение с просьбой о пересмотре дела в порядке надзора означает автоматическое возбуждение надзорного производства.
Изложение Уполномоченным по правам человека доводов должностному лицу, которое вправе обращаться с протестом на вступившее в законную силу судебное постановление, теперь имеет смысл в рамках уголовного судопроизводства, либо в гражданском судопроизводстве, когда прокурор участвует в деле в качестве стороны. Однако в этом случае омбудсмен превращается в своего рода «народного адвоката», который оказывает обратившемуся к нему гражданину квалифицированную юридическую помощь. В тоже время, такое обращение Уполномоченного по правам человека в органы прокуратуры может быть расценено и как вмешательство с его стороны в компетенцию данного органа, что может привести к конфликтам между данными государственными институтами. В любом случае, полномочия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по отношению к судебной власти должны измениться в связи с принятием нового процессуального законодательства. Что может привести к блокированию одного из наиболее востребованных направлений омбудсменовского контроля - контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении уголовного преследования.
Представляется, что в данных условиях, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации должен сконцентрироваться на защите основных прав и свобод от нарушений со стороны исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. При этом он не должен ограничиваться лишь восстановлением ущемленных прав конкретных заявителей. На основе обобщения и анализа жалоб и иной информации российский омбудсмен может формулировать свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур.
Продвижение России по пути формирования правового государственного строя предполагает укрепление связей между государством и гражданским обществом.
Заметим, однако, что эффективность деятельности омбудсмена на данном поприще зависит не только от него самого, но и от ряда факторов, характеризующих саму исполнительную власть. К ним относятся степень ее организации, демократические традиции внутри системы исполнительной власти, а также развитая профессиональная этика и высокие моральные качества государственных служащих. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обладает существенными возможностями воздействия на последние 2 фактора - по закону он может публиковать результаты своих проверок. Таким образом, формируется одно из основных направлений в деятельности российского омбудсмена - правовое просвещение государственных служащих, воспитание в них должного уважения к основным правам и свободам человека и гражданина.
Однако результатом деятельности Уполномоченного по правам человека может не только контроль за органами исполнительной власти. Обобщая направленные к нему жалобы, он может выявить наиболее типичные ошибки, которые допускают граждане в процессе реализации прав, закрепленных за ними Конституцией и законами. В этой связи возрастает роль другого направления просветительской деятельности Уполномоченного - обучение граждан юридически грамотным формам и методам реализации и защиты их прав.
Институт омбудсмена имеет важные преимущества перед традиционными методами разрешения жалоб, будучи неформальным, быстрым, дешевым механизмом защиты. По своей сути он приближается к элементам гражданского общества и позволяет государству иметь отчетливое представление об индивидуальных интересах и интересах общества в их взаимоотношениях с государственными структурами. Поэтому он может занять в существующей системе государственных механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина особое место, даже не будучи наделенным императивными правовыми средствами воздействия.
[1] См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 году. - М., 2002. - С. 251.
[2] См.: nadzor.vvsu.ru/articles/showart.asp?id=5582.
[3] См.: Институт защиты прав человека в России: перспективы развития. Интервью с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации О.О. Мироновым //Журнал российского права. 2001. № 5. С. 4, 7.