С.Ю. Журавлева,
соискатель кафедры государственного
строительства и права РАГС
Вопросы ответственности в финансово-экономической сфере.
Современная российская государственность нуждается в разрешении проблемы отсутствия механизмов поддержания конституционной законности и дисциплины в финансовых отношениях и выработке мер воздействия на их нарушителей. Вопрос вопросов современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Россия располагает огромными богатствами, которые требуют не только эффективного управления, но и правильного их использования, сохранности и хорошо организованного и налаженного контроля.
Вопросы финансовой деятельности представляют предмет экономической науки, которая развивается вместе с развитием производительных сил и производственных отношений в конкретных общественно-экономических формациях. Но без правовой поддержки нельзя представить развитие экономических отношений, обеспечение законности в процессе развития экономики и государства в целом. Общепризнанным стало мнение, что нет, пожалуй, актуальней проблемы, чем правовое регулирование отношений по созданию, распределению, перераспределению, использованию и контролю финансовых средств. В юридическом плане это - сложная междисциплинарная проблема. Правовой режим финансового регулирования закрепляется общей частью правовых норм, регулирующих процесс накопления, распределения, перераспределения и контроля за использованием финансовых средств.
Представления о законном и противоправном в экономической финансовой сфере могут меняться в зависимости от исторических условий, присущих данной формации. Это обстоятельство особенно наглядно проявляется в нашей стране. Многое из того, что считалось преступным в сфере экономики еще десять лет назад (валютные операции, предпринимательство и т.п.) сейчас является законным. Вместе с тем в каждой формации действуют общие теоретико-правовые законы, влияющие на развитие общества, государства, экономики. Предназначение правовой науки - в раскрытии механизмов реализации форм ответственности, определении критериев эффективности применения мер ответственности в процессе выработки, использования правовых норм и применения санкций за их несоблюдение.
Происходящие в Российской Федерации политические и социально-экономические преобразования требуют совершенствования форм и методов применения ответственности в финансовых правоотношениях, прежде всего, уточнения оснований и выявления особенностей ее применения в различных сферах финансовой жизни. Фундаментальные теоретические разработки правового регулирования финансовых отношений в Российской Федерации должны осуществляться в комплексном единстве с прикладными задачами, с учетом практических потребностей повышения эффективности функционирования государственного аппарата, совершенствования используемых им в финансовой сфере управленческих механизмов.
Достижение целей развития Российского государства невозможно без эффективного функционирования системы управления страной, в том числе, и в области регулирования финансовых правоотношений. Российское правоведение не достигло согласия при определении как самого понятия юридической ответственности, так и классификации ее видов. Если такие виды юридической ответственности, как уголовно-правовая, гражданско-правовая, административная, дисциплинарная, материальная, можно признать достаточно разработанными, то вопросы ответственности в финансовой сфере, в сфере государственно-финансовых отношений по существу лишь начинают обсуждаться отечественными правоведами.
Только в последние годы в связи с бурным развитием налогового, финансового, бюджетного законодательства в российском правоведении стала выделяться финансово-правовая ответственность как самостоятельный вид ответственности. Финансово-правовая ответственность как вид юридической ответственности пока еще находится в стадии формирования. Это связано с происходящим в настоящее время процессом унификации финансового законодательства, а значит, - разработкой единой системы мер финансово-правовой ответственности и финансово-процессуальных производств.
Одним из определяющих условий экономического развития страны является устойчивое развитие финансовой системы, целенаправленное и последовательное осуществление бюджетной, налоговой, денежной, кредитной, ценовой и таможенной политики, совокупность которых составляет финансовую политику государства. Главным и наиболее опасным заблуждением является неверная трактовка целеполагания, государственного интереса при применении мер финансовой ответственности. Так, в качестве основной цели подобной ответственности зачастую декларируется наказание виновных в неправомерном расходовании финансовых средств. При этом за пределами научного анализа остаются вопросы реализации государственного интереса. При опоре на данное заблуждение разработка теоретической концепции финансово-правовой ответственности с неизбежностью сводится к набору неких эмпирических (финансово-отчетных) сведений о допущенных нарушениях, что само по себе полезно, но явно недостаточно, так как подобная констатация не содержит механизмов преодоления подобного положения.
Процесс выделения финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности сопровождается рядом неопределенностей, которые и сейчас еще имеют место. Это породило теории об отсутствии такого вида ответственности, о существовании лишь административной ответственности за нарушение налогового законодательства[1]. Вместе с тем финансовая ответственность имеет свое самостоятельное место в системе форм осуществления государственного руководства обществом, и в этом плане ее рассматривают как специфическую правовую форму, которая, как и всякая другая правовая форма (правотворчество, правоприменение), имеет свое социальное назначение и соответствующие функции.
При рассмотрении вопросов ответственности в сфере государственных финансов особенно важна исключительная тщательность в разработке процедур их применения, четкость разграничения требований законности и интересов целесообразности. Элементами процедур наложения ответственности являются: понимание того, какая модель субъекта финансовых отношений является должной и обязательной; оценка компетентными органами поведения субъекта финансовых отношений как неправомерного; применение санкций к субъекту финансового правонарушения.
Отечественное правоведение (советское и российское) конструировало ответственность на основе изучения ее негативного и позитивного аспектов. Ответственность в финансовой сфере сохраняет присущее юридической ответственности в целом выделение двух ее видов: позитивной и негативной. Если позитивная ответственность состоит в обязательстве субъекта осуществлять определенные действия, то негативная ответственность - мера наказания за неосуществление необходимых действий и за нарушение законодательства. Меры ответственности в финансовой сфере разделяются на: правовосстановительные, предназначение которых состоит в устранении ущерба финансовым отношениям, нанесенного в результате неправомерных действий субъектов бюджетных правоотношений; и штрафные, выражающиеся в несении субъектом правонарушения негативного внешнего воздействия.
Российским законодательством предусматривается имущественная ответственность не только за нарушение налоговых норм, но и норм финансовой дисциплины в государственно-правовых отношениях. Проведенный анализ законодательства, регулирующего ответственность в сфере государственных финансов, позволяет определить финансово-правовую ответственность как имущественную ответственность, которая наступает в сфере финансово-правовых отношений за нарушение финансово-правовых норм и применяется уполномоченными органами государственной власти (органами местного самоуправления).
Финансово-правовая ответственность, являясь разновидностью юридической ответственности, содержит все ее признаки. Она наступает лишь за правонарушение; устанавливается государством и связана с применением к правонарушителю санкций правовых норм уполномоченными на это субъектами; связана с причинением правонарушителю определенных отрицательных последствий; реализуется в процессуальной форме. Эти признаки юридической ответственности, будучи характеры и для финансово-правовой ответственности, имеют специфику, обусловленную особенностями финансово-правового регулирования:
- финансово-правовая ответственность наступает за финансовое правонарушение. Единого понятия «финансовое правонарушение» в финансовом законодательстве не дано. Однако, в ст. 106 Налогового кодекса Российской Федерации дано понятие «налоговые правонарушения», являющееся разновидностью правонарушения финансового, а в ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержится понятие «нарушение бюджетного законодательства»;
- финансово-правовая ответственность устанавливается в финансово-правовых нормах, которые являются охранительными и содержат в своей структуре финансово-правовые санкции. Они имеют место в Налоговом кодексе Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, Таможенном кодексе Российской Федерации, ежегодно принимаемом законе о федеральном бюджете, ежегодно принимаемых законах субъектов Российской Федерации об их бюджетах;
- финансово-правовая ответственность влечет для правонарушителя определенные отрицательные последствия, лишения имущественного характера. Формально это обусловлено спецификой финансово-правовых санкций, имеющих имущественный характер и, таким образом, воздействующих на экономические интересы правонарушителей. В сущности, это определено стремлением государства, в первую очередь, получить возмещение финансового ущерба, причиненного ему финансовым правонарушением, а, кроме того, - еще и наказать правонарушителя, но в форме, присущей сфере финансово-правового регулирования, то есть в денежной. В связи с этим финансово-правовая ответственность является разновидностью имущественной (правовосстановительной) ответственности и может быть сравнима с гражданско-правовой;
- финансово-правовая ответственность реализуется в специфической процессуальной форме. Так, применение к организациям восстановительных финансово-правовых санкций в виде пени за несвоевременную уплату налога или сбора осуществляется в рамках налогово-процессуального производства.
Конституционные аспекты правового регулирования бюджетных и финансовых отношений в современной России выглядят в значительной степени иначе, чем это было в СССР или имеет место в зарубежных странах. В целом, конституционные аспекты финансовых и бюджетных отношений берут свое начало от более общих категорий правовой системы России, по отношению к которым Конституция Российской Федерации является основным источником права.
Конституция Российской Федерации содержит в себе ряд ориентиров, которые позволяют сделать определенные выводы о границах финансового регулирования. Конституция Российской Федерации (п. 3 ст. 71) в достаточной мере определяет контуры правового регулирования федерального бюджета, устанавливая порядок его принятия и исполнения. Основополагающими принципами, на которых построена Конституция Российской Федерации 1993 г., являются федерализм (ст. 5), в том числе бюджетный, и разделение властей (ст. 10), в том числе в сфере финансовых полномочий. В Конституции Российской Федерации в положениях, регулирующих разделение компетенции между федерацией и ее субъектами (ст.ст. 71, 72), финансовое законодательство вообще не упоминается.
В основе правового режима в сфере бюджета и финансов лежит принцип единства экономического пространства страны. Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 8 гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности.
Конституционные принципы финансовых правоотношений получают развитие и конкретизируются в соответствующих федеральных законодательных актах. В настоящее время в Российской Федерации действуют отдельные не взаимосвязанные друг с другом нормативно-правовые акты, в той или иной мере затрагивающие вопросы финансовых правоотношений. Так, вопросы правового регулирования финансовых правоотношений в той или иной степени освещены в соответствующих пунктах налогового, бюджетного, таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, законодательство о налоговых органах, а также ряда других нормативных правовых актов. Изучение этих актов приводит к выводу, что разрозненность, а порой и противоречивость, несоответствие требованиями времени (изменяющихся условий) не приближают, а, напротив, отдаляют от формирования правовой концепции правового регулирования финансовых отношений. Вопросы работы с федеральными финансами регламентируются только федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории страны (ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Все основные институты финансового права, поскольку они составляют предмет совместного ведения, регулируются федеральными кодексами и законами, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные акты субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции). По оставшимся неохваченными вопросам конкретной финансовой работы субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции).
Сегодня как никогда четко проявляется зависимость развития финансовых правоотношений от качества соответствующего правового обеспечения. Проблема правовой неурегулированности финансовых правоотношений высвечивает ряд проблем, ее обусловливающих: нечеткость формулировок, ведущая к неправильному толкования правовых норм, касающихся финансовых правоотношений; несогласованность нормативных правовых актов; отсутствие актов, принятие которых диктуется самой практикой. Кроме того, существующая и достаточно громоздкая база все более устаревает. Для понимания, что такое правовое регулирование финансовых отношений в Российской Федерации, важную роль играет изучение правового режима обеспечения исполнения федерального бюджета. Поэтому при характеристике финансовых правоотношений надлежит исследовать проблемы правового режима обеспечения исполнения федерального бюджета: во-первых, как системы законодательного регулирования всего комплекса государственных и административных вопросов исполнения федерального бюджета; во-вторых, как системы мер правового регулирования, содержащихся в различных отраслях права: конституционном (государственном), административном, финансовом, гражданском, уголовном и др. Более того, преодоление складывающихся в конкретных отраслях права противоречий невозможно без определения общих признаков финансовой ответственности, выработки механизмов поддержания единства правового регулирования в бюджетной сфере, определения требований, которые предъявляются к подобным механизмам.
Финансовое регулирование охватывает как правоотношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, так и организационно-финансовую деятельность по аккумуляции, распределению и использованию государством денежных средств.
Разумеется, что все, связанное с финансовым контролем, должно быть системно организованно и системно действовать, поскольку одновременно во взаимосвязи поддерживается целостность государства и обеспечивается, причем реально, на деле, экономическое развитие государства. Однако добиться системности финансового контроля очень сложно в силу сложности контрольных функций, выполняющих их организационных структур (органов и должностных лиц).
Одна из основных функций государственного управления - создание и поддержание эффективной финансовой системы. В финансовом праве используются финансово-правовые нормы - исходные первичные элементы права, то есть установленные государством и обеспеченные мерами государственного принуждения строго определенные правила поведения в финансовых отношениях. Финансово-правовые нормы, таким образом, имеют императивный (повелительный) характер. Как правило, они содержат требования, выраженные в категорической форме, и не допускают их произвольного изменения, точно определяют объем прав и обязанностей участников финансовых отношений. Финансово-правовые нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и уполномочивающие (то есть закрепляющие права участников финансовых отношений на совершение определенных действий). Таким образом, финансовые отношения, являющиеся базисными при использовании финансово-правовых норм, преобразуются в финансовые правоотношения. Их участники находятся во взаимной связи через субъективные юридические права и обязанности, а связи (отношения) охраняются принудительной силой государства. Вне нормативно-правовых отношений финансовая деятельность неосуществима. Только при взаимосвязанных юридических правах и обязанностях, реализация которых гарантируется мерами государственного принуждения, может быть обеспечено получение государством прогнозируемых доходов, их распределение и использование соответственно намеченным целям. При этом государственные органы наделены властными полномочиями, они вправе издавать предписания, обязательные для исполнения другими участниками финансовых правоотношений: предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. Такого рода предписания могут быть адресованы и государственным органам. Однако государственные органы, вступая в финансовые правоотношения от имени государства, имеют не только право веления, но и обязанности, связанные с правами других участников финансовых отношений. Как права, так и обязанности всех участников финансовых правоотношений находятся под защитой государства и обеспечиваются его принудительной силой. Преобразование объективных финансовых правоотношений в реальные результаты хозяйствования при помощи форм и методов государственно-властного принуждения, то есть субъективных действий органов власти, представляется как правовой механизм регулирования финансовой жизни общества, а разнообразные финансово-правовые нормы и акты - как его рычаги. Тем самым происходит соединение финансовых и правовых форм и методов в единый механизм финансово-правового воздействия на экономические процессы. Методами финансово-правового регулирования являются государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, которые выступают со стороны государства и наделены соответствующими полномочиями, а также рекомендации, согласования. Выполнение финансовых обязательств обеспечивается, главным образом, методом убеждения, основанным на законопослушании и сознательности граждан и должностных лиц. К хозяйствующим субъектам и гражданам, не выполняющим финансовые обязательства, применяется метод принуждения: бесспорное взыскание несвоевременно внесенных платежей в бюджет и финансовые санкции.
Санкции выражают меры ответственности, применяемые к нарушителям финансово-правовых норм. Они имеют денежный характер и содержат меры принудительного воздействия через денежные фонды и средства на нарушителей норм. К санкциям относятся пени, штрафы, неустойки, прекращение финансирования или кредитования, ужесточение условий кредитования, повышенные тарифы за перерасход ресурсов и т.д. С другой стороны, субъектам финансовых отношений гарантируется возможность защиты их прав в административном, судебном порядке или в процессе деятельности органов государственной власти. Отечественное законодательство не содержит определения состава финансового правонарушения, но его содержание обосновывает необходимость такой дефиниции. Наиболее общим образом, состав финансового правонарушения следует определить как совокупность нормативно закрепленных его признаков, наличие которых влечет финансово-правовую ответственность. Состав финансового правонарушения объединяет его объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону.
Наиболее ярко отличие финансового правонарушения от административного проводится по субъекту правонарушения. Так, субъектами финансового правонарушения являются физические лица, выступающие в разных качествах в связи с возложением на них обязанностей, установленных финансовым законодательством и подзаконными финансово-правовыми актами, а именно: налогоплательщики, налоговые агенты, свидетели и т.д. Однако, в отличие от физических лиц - субъектов административных правонарушений физические лица как субъекты финансового правонарушения никогда не выступают в качестве должностных лиц, то есть лиц, в круг служебных обязанностей которых входит обеспечение установленных правил в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Обеспечение таких правил входит в служебные обязанности руководителей организаций, а согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации - в служебные обязанности руководителей получателей бюджетных средств, руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, которые выступают в качестве должностных лиц и несут административную ответственность.
Категория «санкция» является непременным атрибутом юридической ответственности, и ее форма конкретизирует вид такой ответственности. Однако во всех рассмотренных автором документах (более 300) понятие финансовых санкций как бы дистанцировано от видов ответственности или употребляется наряду с ними. Сложившаяся ситуация с использованием понятия «финансовые санкции» в нормотворческой и правоприменительной практике имеет много причин: от непонимания сущности указанного понятия до пренебрежения законодательной техникой.
На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации, характеризующимся экономической нестабильностью, усугубляющимися противоречиями в финансовых взаимоотношениях между субъектами всех уровней финансовой системы Российской Федерации, совершенствование финансовых правоотношений должно быть приоритетным направлением государственной бюджетно-налоговой политики. Комплексное рассмотрение проблем правового регулирования финансовой ответственности в современных условиях формирования рыночных отношений в России заключается в подходе к этому институту одновременно как неотъемлемой составляющей государственного управления, облеченному в соответствующую правовую форму, что позволяет сформулировать предложения, направленные на совершенствование всей системы правового регулирования финансовых правоотношений.
В настоящее время назрела необходимость законодательного определения и закрепления форм финансовой ответственности. Одной из форм распространения противоречий социального уровня на уровень экономических отношений является экономическая преступность. Роль финансовой ответственности проявляется в результатах практического использования функций финансов - распределительной, регулирующей и контрольной, которые неразрывны между собой и должны быть реализованы в интересах повышения эффективности использования финансовых ресурсов. Адекватное отражение взаимосвязи данных функций в праве создает необходимую правовую базу эффективного использования финансовых ресурсов. Реализация названных мер позволит создать в процессе реформирования экономики России адекватный механизм финансовой ответственности и защиты от противоправных посягательств. Применение мер финансовой ответственности является непременным важнейшим условием соблюдения законности в процессе проведения финансовой деятельности государства в целях достижения правопорядка в данной сфере, что, в свою очередь, является необходимым условием выполнения государством своих функций и задач по реализации и защите прав и свобод граждан.
Предлагаемые организационно-правовые меры не являются чем-то исключительно новым, противоречащим традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой период реформ в России, связанных с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием разработки мер, преимущественной целью которых было «укрепление власти» и строительство «властной вертикали», осуществление контроля за функционированием государственного аппарата прежде всего в области финансов.
Применение мер финансовой ответственности в рыночных условиях должно быть направлено на сохранение государством своего социального предназначения в экономической, в том числе финансовой, политике. Забвение этих требований ведет к злоупотреблениям, коррупции в процессе перераспределения собственности и управления финансовыми потоками. Важной гарантией сохранения социальной направленности финансовой политики государства, в процессе осуществления финансовой деятельности, является законодательное закрепление принципов ее реализации и усиление мер финансовой ответственности.
[1] См.: Алехин А.П. О современных тенденциях развития института административной ответственности в Российской Федерации // Вестник МГУ.